毛建華，趙鵬林，景國(guó)勝，鮑 風(fēng)，朱曉兵，陳小鴻

(1.廣州地鐵集團(tuán)有限公司，廣東 廣州 510220；2.深圳市城市軌道交通協(xié)會(huì)，廣東 深圳 518000；3.廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東 廣州 510300；4.香港鐵路有限公司，香港 999077；5.西南交通大學(xué)(上海)TOD研究中心，上海 201107；6.同濟(jì)大學(xué)鐵道與城市軌道交通研究院，上海 201804)

廣州市軌道交通樞紐綜合體3300年發(fā)展回顧與展望

廣州市在建地鐵322 km，預(yù)計(jì)到2023年總里程達(dá)843 km，到2025年總里程為1 000 km。在粵港澳大灣區(qū)的格局中，地鐵、城際和高鐵將會(huì)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)。通過(guò)廣州市地鐵客流預(yù)測(cè)動(dòng)態(tài)模型，分析整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的職住比、客流密度等，為樞紐綜合體預(yù)留空間，同時(shí)保障公共服務(wù)設(shè)施落地?；浉郯拇鬄硡^(qū)概念提出后，為實(shí)現(xiàn)地鐵、城際、高鐵三網(wǎng)融合，構(gòu)建大灣區(qū)一小時(shí)交通圈，未來(lái)需建立三網(wǎng)融合后的客流預(yù)測(cè)動(dòng)態(tài)模型，以便更好地指導(dǎo)線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。

國(guó)際綜合交通樞紐與城市空間發(fā)展

國(guó)際綜合交通樞紐集商貿(mào)中心、交往中心、科技產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新中心于一體，其交通組織的動(dòng)線、節(jié)點(diǎn)是很重要的一部分。國(guó)際綜合交通樞紐也是城市間互相滲透的紐帶。城際軌道交通至少要進(jìn)入城市中心區(qū)的邊緣區(qū)域，在城市中心級(jí)和區(qū)域中心級(jí)，甚至是組團(tuán)中心級(jí)互聯(lián)互通，這是樞紐網(wǎng)絡(luò)化中的“金字塔”結(jié)構(gòu)。

國(guó)際綜合交通樞紐要以人為本。在培養(yǎng)人才的同時(shí)，打造人才流動(dòng)生態(tài)圈，也為人提供多樣的生活方式。交通樞紐規(guī)劃應(yīng)該以交通規(guī)劃為主線，組合城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，為人的出行方式和生活方式提供解決方案。

廣州市地鐵樞紐綜合體發(fā)展的4個(gè)階段

1.0 時(shí)期：“3300 億項(xiàng)目”土地為地鐵建設(shè)籌資階段

1980年廣州地鐵籌建之初即學(xué)習(xí)香港，擬采用地鐵+物業(yè)的形式籌集地鐵建設(shè)資金，推動(dòng)城市空間與地鐵同步發(fā)展。1992年市政府統(tǒng)籌地鐵沿線，選取28 個(gè)融資地塊、9 個(gè)安置房地塊以及1 個(gè)培訓(xùn)地塊，因計(jì)劃總籌措資金30 億元，故稱“30 億項(xiàng)目”。廣州地鐵集團(tuán)把融資地塊納入地鐵紅線選址范圍并實(shí)施征拆，同時(shí)以公開(kāi)招商的方式，引入境外資金并成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)地塊的綜合開(kāi)發(fā)。2006—2010年，廣州市新開(kāi)通軌道交通152 km，累積通車?yán)锍踢_(dá)到207 km。截至2018年，“30億項(xiàng)目”已開(kāi)發(fā)11處，合計(jì)征地面積14.3 hm2。

2.0時(shí)期：“550000 億項(xiàng)目”土地為地鐵建設(shè)籌資階段

為了適應(yīng)城市空間發(fā)展和居民出行需要，《廣州市城市軌道交通第二期建設(shè)規(guī)劃(2010—2018年)》提出在原線網(wǎng)的基礎(chǔ)上再建設(shè)229 km 軌道交通線路，軌道交通建設(shè)資金需求高達(dá)1 200 億元。歷經(jīng)3年的研究，2012年廣州市政府辦公廳印發(fā)了《廣州市推進(jìn)軌道交通沿線土地和物業(yè)開(kāi)發(fā)工作方案》和《2012—2016年廣州市軌道交通沿線土地儲(chǔ)備規(guī)劃(首批)》(穗府辦函[2012]172號(hào))，“十二五”期間計(jì)劃建設(shè)20個(gè)車站綜合體和8個(gè)車輛段綜合體，土儲(chǔ)規(guī)模439萬(wàn)m2，開(kāi)發(fā)規(guī)模1 348 萬(wàn)m2，共計(jì)融資目標(biāo)500 億元，稱“500 億項(xiàng)目”。 至 2018年 12月底，“500 億項(xiàng)目”任務(wù)地塊已經(jīng)完成出讓7 宗，累計(jì)完成土地出讓面積126.23 hm2，實(shí)現(xiàn)出讓收入397.99 億元，預(yù)計(jì)可籌集建設(shè)資金205.61億元，資金任務(wù)完成率為41.12%。

3.0 時(shí)期：新一輪3333個(gè)樞紐綜合體階段

2017年3月，國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)了《廣州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃(2017—2023年)》，同意廣州市再新建258 km軌道交通線路，新線網(wǎng)投資為2 196 億元，連同存量在建線路共計(jì)投入3 422億元。

為優(yōu)化沿線土地利用、籌集軌道交通建設(shè)資金，創(chuàng)新軌道交通投融資模式，廣州市發(fā)展改革委牽頭編制《廣州市軌道交通場(chǎng)站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)實(shí)施細(xì)則(試行)》，對(duì)場(chǎng)站綜合體及周邊綜合開(kāi)發(fā)的概念、方案編制、審查、土地征收與供應(yīng)、項(xiàng)目管理、土地儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)收益管理提出全面指導(dǎo)。廣州市“十三五”期間完成25 個(gè)一般地塊樞紐綜合體和8 個(gè)車輛段樞紐綜合體建設(shè)，計(jì)劃在樞紐綜合體一級(jí)出讓與二級(jí)開(kāi)發(fā)中籌集資金1 481 億元，稱為“33 個(gè)樞紐綜合體項(xiàng)目”。

2018年11月30日，首個(gè)“33個(gè)樞紐綜合體項(xiàng)目”22 號(hào)線陳頭崗車輛段以土地出讓配建形式成功出讓，用地面積24.8 hm2，可開(kāi)發(fā)計(jì)容建設(shè)面積58.34 萬(wàn)m2，土地出讓金63.69億元，節(jié)省建設(shè)資金17.26億元，預(yù)計(jì)取得一級(jí)土地收益25.6億元。

4.0 時(shí)期：創(chuàng)新思路的多贏發(fā)展模式

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)大環(huán)境下的房地產(chǎn)行業(yè)總體平穩(wěn)發(fā)展，隨廣州多中心組團(tuán)的樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市的擴(kuò)張，結(jié)合政策性的擴(kuò)容提質(zhì)、產(chǎn)城融合、完善公共服務(wù)等要求，未來(lái)將采用“地鐵+”的TOD 開(kāi)發(fā)模式，推動(dòng)城市擴(kuò)張，分享發(fā)展紅利。具體來(lái)說(shuō)，從單一財(cái)政注資擴(kuò)展到資本金加多元融資、從軌道交通建設(shè)擴(kuò)展到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、從軌道交通運(yùn)營(yíng)擴(kuò)展到城市公共服務(wù)提供的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市區(qū)聯(lián)動(dòng)和政企合作的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)資源整合和城市合伙制，也更好地黏著地鐵資源：人流、物流、現(xiàn)金流和信息流。

未來(lái)，廣州地鐵集團(tuán)將發(fā)揮市屬國(guó)企大平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，整合市國(guó)資資源，打造廣州地鐵商業(yè)經(jīng)營(yíng)、文化創(chuàng)意、科普教育、健康護(hù)理、社區(qū)服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域的品牌，創(chuàng)新廣州地鐵特有的用地整理、規(guī)劃統(tǒng)籌、資金平衡的TOD開(kāi)發(fā)模式，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展。

廣州市地鐵樞紐綜合體建設(shè)與投融資管理

在目前一級(jí)土地開(kāi)發(fā)階段，廣州地鐵集團(tuán)更多是在做地鐵沿線土地整備、規(guī)劃策劃、控地拿地等工作，前瞻性做好規(guī)劃方案，結(jié)合公共交通出行做好公共服務(wù)配套等增值服務(wù)，并將土地出讓規(guī)劃條件定好。

未來(lái)，廣州地鐵集團(tuán)房地產(chǎn)事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略是強(qiáng)一級(jí)、優(yōu)二級(jí)、提三級(jí)，二級(jí)、三級(jí)讓更多專業(yè)開(kāi)發(fā)商合作伙伴來(lái)做，應(yīng)對(duì)二級(jí)開(kāi)發(fā)的銷售壓力和物業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)的壓力，廣州地鐵集團(tuán)扮演的是地產(chǎn)當(dāng)中的財(cái)務(wù)投資者，不一定要操盤。例如，廣州市西朗綜合交通樞紐車輛段舊改項(xiàng)目、白鵝潭樞紐及周邊土地地下空間開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、地鐵一號(hào)線長(zhǎng)壽路地塊歷史保護(hù)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。再如結(jié)合12 號(hào)線、13號(hào)線打造白云區(qū)濱江科技帶的串珠式發(fā)展，兩個(gè)車輛段和若干個(gè)車站形成產(chǎn)城融合的城市新組團(tuán)。

粵港澳大灣區(qū)兩網(wǎng)一體化與樞紐綜合體

粵港澳大灣區(qū)總面積5.6萬(wàn)km2，人口7 000萬(wàn)人，2017年經(jīng)濟(jì)總值已達(dá)到10 萬(wàn)億元人民幣。香港、澳門服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，珠三角9 市已初步形成新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

粵港澳大灣區(qū)城際軌道交通線路已建成項(xiàng)目3 個(gè)，運(yùn)營(yíng)總里程327 km、總投資額761 億元(廣珠城際、廣佛肇城際、莞穗城際)；在建項(xiàng)目7 個(gè)，總里程約310 km，總投資額1 288 億元。近期擬加快實(shí)施穗莞深城際琶洲支線、廣清城際廣州至廣州北段，約43 km，上述項(xiàng)目預(yù)計(jì)2025年前建成，總運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到692 km。

廣州地鐵集團(tuán)2019年籌備運(yùn)營(yíng)3條粵港澳大灣區(qū)城際線，助力粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展。未來(lái)的大灣區(qū)將是軌道交通上的大灣區(qū)，大灣區(qū)人民的城市生活考量尺度會(huì)更大，越來(lái)越多的人將跨市通勤，這就對(duì)粵港澳大灣區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提出了新要求?；浉郯拇鬄硡^(qū)的城市群化也要求新概念TOD開(kāi)發(fā)。新概念TOD 可能的特點(diǎn)有：高速、大站距的快速軌道交通支撐城鎮(zhèn)走廊、三網(wǎng)融合支撐大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展、城際樞紐成為新城鎮(zhèn)組團(tuán)中心等。未來(lái)，大灣區(qū)軌道交通線網(wǎng)要互聯(lián)互通，大灣區(qū)城市之間要互相滲透，一張網(wǎng)、一張票、一小時(shí)生活圈，隨著基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步完善，以及內(nèi)地與香港、澳門在制度與文化上的進(jìn)一步交流溝通，大灣區(qū)將形成效率更高的資源配置體系，整體經(jīng)濟(jì)的對(duì)外開(kāi)放程度將進(jìn)一步擴(kuò)大。

(毛建華)

深圳軌道交通TOD實(shí)踐

城市軌道交通是公共交通的主干線，直接關(guān)系到城市居民的出行、工作、購(gòu)物和生活。軌道交通的便利吸引人口向交通樞紐和軌道交通車站附近聚集，也引發(fā)城市功能向交通沿線匯集。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，交通和城市功能的結(jié)合成為城市中一個(gè)個(gè)經(jīng)濟(jì)中心。這個(gè)現(xiàn)象形成規(guī)律，引起各城市的關(guān)注。深圳市也不例外，希望地鐵既能緩解既有城市交通壓力，又能引導(dǎo)城市發(fā)展和調(diào)整城市布局。以這個(gè)目標(biāo)為導(dǎo)向，軌道交通開(kāi)始逐漸融入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展及文化等因素，形成了新的軌道交通個(gè)性。隨著新的車站、線路不斷地投入使用，市民的生活、生產(chǎn)方式越來(lái)越與軌道交通密切相關(guān)，形成了建地鐵就是建城市、地鐵就是城市的概念。城市軌道交通的建設(shè)可以帶動(dòng)城市沿軌道交通廊道發(fā)展，促進(jìn)城市繁榮，這是TOD的概念。

軌道交通建設(shè)需要大量的資金，運(yùn)營(yíng)以后更需要足夠、可靠的收入保證高水平安全運(yùn)營(yíng)。為使地鐵財(cái)務(wù)基本平衡、保持可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)，地方政府和軌道交通企業(yè)必須解決這些難題?？紤]到政府財(cái)政支持的不確定性，需要將軌道交通帶來(lái)的外部溢出效益反哺軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。深圳地鐵在建設(shè)初期就重點(diǎn)關(guān)注了TOD開(kāi)發(fā)建設(shè)方式問(wèn)題。

政府希望TOD 緩解城市交通擁堵的同時(shí)重塑城市風(fēng)貌，企業(yè)希望TOD 帶來(lái)建設(shè)資金和穩(wěn)定的物業(yè)收入保證安全運(yùn)營(yíng)，這些因素促成了深圳市從TOD 的理念變成了TOD的實(shí)踐。盡管軌道交通建設(shè)與城市建設(shè)有專業(yè)上的區(qū)別，加上二者投資主體不同，深圳市的TOD還是艱難起步了。

深圳地鐵建設(shè)和TOD實(shí)踐是在國(guó)內(nèi)外城市的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，北京、香港、廣州、日本等城市都提供過(guò)許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

第一期地鐵建設(shè)和TOD 就是同步開(kāi)展。既有純公共建筑(羅湖樞紐、皇崗口岸)，也有純商業(yè)開(kāi)發(fā)，還有結(jié)合人防工程開(kāi)展(福華路地下商業(yè)街)，超過(guò)70%的車站用地都進(jìn)行了開(kāi)發(fā)。一期的建設(shè)開(kāi)發(fā)為二期建設(shè)預(yù)留了線路和商業(yè)開(kāi)發(fā)的接口(市民中心站、世界之窗站)，由于當(dāng)時(shí)規(guī)劃政策限制，車輛段上蓋(竹子林)建成也未獲準(zhǔn)開(kāi)發(fā)是個(gè)遺憾。所有的開(kāi)發(fā)基本上是圍繞著地下空間進(jìn)行。實(shí)踐證明，這一期開(kāi)發(fā)完善了城市功能(過(guò)街通道、公共廁所)，取得了可喜的商業(yè)收入(福華路地下商業(yè)街)，為今后TOD 開(kāi)發(fā)和后續(xù)線路的建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，讓政府與企業(yè)看見(jiàn)了理想實(shí)現(xiàn)的曙光。

在一期TOD 試水之后，深圳市在第二期地鐵建設(shè)中對(duì)TOD 如何開(kāi)展進(jìn)行了系統(tǒng)籌劃，將5 條線路進(jìn)行調(diào)整，使任何一條線路都可以與其他線路有兩點(diǎn)以上的換乘，線路節(jié)點(diǎn)與城市功能更貼近，使客流在節(jié)點(diǎn)的聚集能力大幅提高(世界之窗、布吉、深圳北、老街)。在規(guī)劃、國(guó)土部門的支持下，對(duì)所有車輛段和停車場(chǎng)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，圍繞高鐵站等國(guó)家鐵路開(kāi)展了站城一體的大規(guī)模開(kāi)發(fā)，主動(dòng)調(diào)整地鐵建設(shè)用地(1號(hào)線前海車輛段、3號(hào)線改為雙層車輛段)，騰出大量土地用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，為配合新住房政策的落實(shí)，也將調(diào)整出的土地大量用于保障房和安居房的建設(shè)(2 萬(wàn)套保障房)。配合地鐵的延伸，一體化建成了許多市政工程(3號(hào)線40 km的龍崗大道、布吉河改造)，帶動(dòng)了特區(qū)內(nèi)外開(kāi)發(fā)水平上了一個(gè)大臺(tái)階(4號(hào)線天頌商住區(qū))，見(jiàn)縫插針地建了一批公共交通場(chǎng)站(4號(hào)線梅林關(guān)充電站)等。這些代建的民生和市政項(xiàng)目總投資達(dá)到二期總投資的四分之一，其中許多項(xiàng)目都是企業(yè)主動(dòng)提出并承擔(dān)。在出色地完成了企業(yè)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，獲得了商業(yè)開(kāi)發(fā)的正當(dāng)性，儲(chǔ)備了一批土地，取得了企業(yè)利益和社會(huì)責(zé)任的平衡，得到政府多部門的理解。二期TOD 的建設(shè)特點(diǎn)是做了系統(tǒng)策劃，主要是在已有地鐵用地范圍內(nèi)通過(guò)自主調(diào)整實(shí)現(xiàn)土地集約化利用。引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制(市、區(qū)、外資三種投資體制)，推動(dòng)有效挖掘地鐵用地資源、集約節(jié)約土地資源的TOD 模式健康、快速發(fā)展。TOD模式也帶動(dòng)了大量社會(huì)資本投入，改善和提升了地鐵站附近的城市風(fēng)貌(益田假日廣場(chǎng))。二期TOD 開(kāi)發(fā)的成果讓全社會(huì)看到通過(guò)發(fā)揮企業(yè)的主動(dòng)性可以實(shí)現(xiàn)地鐵建設(shè)和城市建設(shè)雙贏，可以提供市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用的平臺(tái)，可以減輕政府財(cái)政壓力，也讓政府和社會(huì)看到地鐵企業(yè)建設(shè)對(duì)城市發(fā)展的放大作用。

第三期地鐵建設(shè)緊接著二期開(kāi)展，由于二期明顯的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，加上房地產(chǎn)市場(chǎng)處于強(qiáng)周期，政府采取積極措施，通過(guò)土地資源的注入方式，將地鐵用地以外的一部分土地捆綁進(jìn)入地鐵建設(shè)的投融資方案。希望地鐵企業(yè)通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，用獲得的利潤(rùn)來(lái)平衡地鐵建設(shè)的缺口。于是深圳地鐵獲得了十余塊土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，國(guó)土資源部也將土地作價(jià)入股方式定為深圳土地改革的試點(diǎn)。這時(shí)第二期地鐵儲(chǔ)備的土地逐漸完成開(kāi)發(fā)，在房?jī)r(jià)的較高點(diǎn)售出，獲得了豐厚的收入，歸還了一、二期部分銀行貸款等。同時(shí)自持物業(yè)經(jīng)營(yíng)有良好收益，非票務(wù)收入穩(wěn)步提升，TOD的效果開(kāi)始顯現(xiàn)，地鐵建設(shè)滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的模式初步形成。第三期的地鐵建設(shè)依然有社會(huì)功能色彩，例如在三期車輛段和停車場(chǎng)上蓋完成了兩個(gè)綜合體育公園(深云、中心公園)的建設(shè)，完成許多保障房建設(shè)和香蜜湖路的改造等，其中車公廟樞紐和匯通大廈的結(jié)合尤為巧妙。對(duì)地鐵公司來(lái)講，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和市場(chǎng)銷售是新課題，需要大量的資金和人才，需要防范的風(fēng)險(xiǎn)也不少。開(kāi)發(fā)業(yè)態(tài)的多樣化也引來(lái)許多更專業(yè)的地產(chǎn)公司關(guān)注和加盟合作，地鐵公司的工作重點(diǎn)也悄然發(fā)生一些轉(zhuǎn)變。房地產(chǎn)發(fā)展的客觀規(guī)律開(kāi)始影響政府注入土地給地鐵的本意，地鐵公司特許經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)與TOD 開(kāi)發(fā)帶來(lái)的多種經(jīng)營(yíng)性質(zhì)之間的界限開(kāi)始模糊。隨著住宅的限購(gòu)，TOD帶來(lái)的紅利能否全部覆蓋地鐵全生命周期成本變得不可測(cè)，政府政策的支持就顯得猶豫(提高票價(jià)的要求等得不到響應(yīng))。另一方面，在實(shí)際操作中，TOD模式往往是交通設(shè)施和其他開(kāi)發(fā)項(xiàng)目多方共同投資的共構(gòu)建筑物，在快速推進(jìn)時(shí)，行政、法律文件的不齊全也為后來(lái)的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)許多障礙，在商業(yè)運(yùn)營(yíng)好的情況下問(wèn)題不大，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)波動(dòng)，許多矛盾就會(huì)顯現(xiàn)。隨著國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)的進(jìn)一步嚴(yán)控，政府再未推出新的TOD政策，深圳市進(jìn)入消化原有土地的階段。

深圳市的TOD 發(fā)展經(jīng)歷了約20年的歷史，從利用地鐵地下空間的邊角碎料開(kāi)始，到優(yōu)化設(shè)計(jì)騰出可開(kāi)發(fā)用地，再到將土地資源直接與地鐵建設(shè)投融資模式結(jié)合，大大加快了地鐵的建設(shè)，走了一條波瀾壯闊的改革進(jìn)取之路，實(shí)現(xiàn)了建地鐵就是建城市的目標(biāo)。地鐵公司出售物業(yè)和自持物業(yè)都在深圳市有較好的口碑，地鐵集團(tuán)的財(cái)務(wù)狀況良好，地鐵成為市民可靠的出行工具，各項(xiàng)指標(biāo)均在同行前列，獲得國(guó)內(nèi)外旅客的稱贊。

深圳地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)可圈可點(diǎn)，TOD的建設(shè)也非常成功，取得的成果多不勝數(shù)。深圳TOD 的實(shí)踐是通過(guò)摸著石頭走進(jìn)來(lái)，同樣因?yàn)樗蠲恢^走不通了。顯然，TOD 實(shí)踐需要在總結(jié)的基礎(chǔ)上進(jìn)行理論構(gòu)建，造一條船或者拉一條保險(xiǎn)繩，渡過(guò)改革的深水區(qū)。也就是說(shuō)，要從理論上說(shuō)清、制度上搭建適用于TOD 開(kāi)發(fā)建設(shè)的體制機(jī)制。城市軌道交通本是具有民生性質(zhì)的公共產(chǎn)品，有政府投資和財(cái)政補(bǔ)貼的公益特征，照顧到低收入群體的需要，票價(jià)無(wú)法采用市場(chǎng)方式調(diào)控。引入多家建設(shè)運(yùn)營(yíng)公司開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又會(huì)造成市民的不便，左右為難限制了地鐵的發(fā)展，進(jìn)而影響城市的功能，大城市病隨之產(chǎn)生。TOD緩解了城市病，但也帶來(lái)了對(duì)體制機(jī)制的沖擊，因此明確地鐵企業(yè)在市場(chǎng)中的定位，明確企業(yè)的性質(zhì)就顯得尤為迫切。

回顧和總結(jié)是TOD 提升的重要階段，需要政府和企業(yè)共同參與，深圳市政府和地鐵公司讓市場(chǎng)在配置資源上起決定性作用和政府發(fā)揮重要作用過(guò)程中的TOD 實(shí)踐顯得極其珍貴。市民對(duì)公共產(chǎn)品的期望，企業(yè)期望的穩(wěn)健發(fā)展，地鐵員工基于TOD 的獲得感，政府補(bǔ)貼的精準(zhǔn)程度，市場(chǎng)的開(kāi)放、透明，都需要在總結(jié)的基礎(chǔ)上冷靜地確定下一步改革發(fā)展的方向。

以上看法僅憑有限資料和回憶整理，純屬個(gè)人觀點(diǎn)。

(趙鵬林)

軌道交通綜合開(kāi)發(fā)的若干問(wèn)題

廣州TOD發(fā)展的3個(gè)階段

TOD的核心理念是以大容量公共交通為中心，步行和非機(jī)動(dòng)車交通定邊界，進(jìn)行高密度開(kāi)發(fā)及多功能復(fù)合。2000年以來(lái)，廣州TOD 開(kāi)發(fā)從支撐和引領(lǐng)城市空間拓展的角度，主要經(jīng)歷了3個(gè)階段：

1）補(bǔ)充式高密度開(kāi)發(fā)階段。2000—2005年，地鐵線路主要分布在中心城區(qū)內(nèi)部，車站周邊具有城市功能復(fù)合、公共交通發(fā)達(dá)、適宜步行的特點(diǎn)，軌道交通TOD 開(kāi)發(fā)主要體現(xiàn)在對(duì)舊城區(qū)的局部改造。

2）走廊式軸向擴(kuò)展模式。2006—2010年，地鐵線路逐步向外延伸，車站周邊開(kāi)發(fā)以大型居住區(qū)或交通樞紐為主，功能相對(duì)單一，支撐了城市向周邊的自然拓展，使得部分公共交通車站地區(qū)逐步轉(zhuǎn)化為城市新的組團(tuán)。同時(shí)，這也引發(fā)了許多問(wèn)題，在城市用地方面，走廊式發(fā)展導(dǎo)致居住功能的蔓延，副中心難以培育，就業(yè)過(guò)分集中在主中心；在交通方面，由于車站周邊用地功能單一引發(fā)的潮汐交通導(dǎo)致通勤主導(dǎo)方向地鐵的擁堵。

3）跳躍式多中心擴(kuò)展模式。2011年至今，地鐵線路逐步向花都、南沙、從化等相對(duì)獨(dú)立的外圍城區(qū)延伸，并在地鐵線路上設(shè)立具有就業(yè)功能的副中心、外圍城區(qū)，可以減緩主城中心區(qū)工作崗位過(guò)于集中的現(xiàn)象，也使得地鐵線路的客流分布趨于均勻。新一輪的廣州交通發(fā)展戰(zhàn)略提出交通鎖定空間，集約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，騰出更多的空間用于生態(tài)和生活，協(xié)同交通與“三生”關(guān)系，建成樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市，目前這一模式尚未完全成型。

正推進(jìn)實(shí)施的TOD進(jìn)展情況

廣州市正在推進(jìn)71 個(gè)場(chǎng)站綜合體的實(shí)施建設(shè)，由市領(lǐng)導(dǎo)掛帥的工作組對(duì)場(chǎng)站綜合體的概念規(guī)劃及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)策劃進(jìn)行了研究，規(guī)劃、設(shè)計(jì)理念同中國(guó)主要城市一致，基本達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平，然而在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)上一體化不足。主要體現(xiàn)為：

1）軌道交通主動(dòng)引領(lǐng)城市空間布局的綜合開(kāi)發(fā)。重視構(gòu)建國(guó)鐵、城際、城市軌道交通互相融合的樞紐和軌道交通網(wǎng)絡(luò)體系，形成對(duì)城市空間格局的耦合，便于軌道交通車站綜合開(kāi)發(fā)規(guī)模、功能的確定。

2）零換乘、一體化設(shè)計(jì)場(chǎng)站綜合體。以軌道交通場(chǎng)站為核心，形成軌道交通場(chǎng)站及相關(guān)設(shè)施布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無(wú)縫銜接、地上地下空間充分利用、軌道交通運(yùn)輸功能與城市綜合服務(wù)功能有機(jī)銜接的一體化建設(shè)。

3）未統(tǒng)籌一體化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。軌道交通主體工程、交通銜接設(shè)施、綜合開(kāi)發(fā)用地落實(shí)難度和建設(shè)時(shí)序通常不一，分屬不同的建設(shè)主體，做不到相互融合。同時(shí)，建成后的場(chǎng)站綜合體未有統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)主體或平臺(tái)，大多按照各自的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)管理，運(yùn)營(yíng)一體化不足。

TOD發(fā)展值得注意的問(wèn)題

1）軌道交通車站開(kāi)發(fā)與網(wǎng)絡(luò)能力不匹配。軌道交通車站開(kāi)發(fā)規(guī)模不平衡不充分，常出現(xiàn)一個(gè)軌道交通車站負(fù)荷過(guò)大，造成全線運(yùn)輸功能受限。如廣州地鐵6 號(hào)線尾端軌道交通車站的金沙洲地區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大，通勤高峰期間即能消耗掉通往中心區(qū)方向地鐵運(yùn)力，常出現(xiàn)該段地鐵線路中途軌道交通車站乘車難及極度擁堵。

2）難以圍繞軌道交通車站形成真正有吸引力的公共中心。大量存在以居住區(qū)為主的周邊開(kāi)發(fā)，功能較為單一，僅靠軌道交通難以引導(dǎo)發(fā)展，要在規(guī)劃理念上從交通單純引導(dǎo)走向“交通+公共服務(wù)配套”引導(dǎo)，真正實(shí)現(xiàn)軌道交通對(duì)城市開(kāi)發(fā)的導(dǎo)向作用。

3）軌道交通車站開(kāi)發(fā)“毛地”變“生地”難。軌道交通車站周邊土地儲(chǔ)備規(guī)劃滯后于軌道交通建設(shè)規(guī)劃，溝通協(xié)調(diào)和征地難度大。

4）軌道交通主體工程與綜合開(kāi)發(fā)很難做到同步。軌道交通工程有明確時(shí)間要求，一般3～5年建成，而綜合開(kāi)發(fā)用地需經(jīng)歷選址、征拆、收儲(chǔ)、出讓等過(guò)程才能開(kāi)發(fā)，用地熟化周期5～10年，軌道交通工程建設(shè)主體與開(kāi)發(fā)主體難以同步建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，相互之間協(xié)調(diào)難度大，致使建成運(yùn)營(yíng)效果與規(guī)劃設(shè)計(jì)差距大。

5）軌道交通車站開(kāi)發(fā)土地儲(chǔ)備應(yīng)更關(guān)注收儲(chǔ)的價(jià)值。并不是所有軌道交通車站周邊均適合綜合開(kāi)發(fā)，應(yīng)建立起評(píng)估測(cè)算模型，充分考慮土地儲(chǔ)備的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和開(kāi)發(fā)適宜性。

對(duì)于解決這些問(wèn)題及推動(dòng)TOD 高質(zhì)量發(fā)展，初步提出以下建議：建立多方合作共贏的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)車站(把公共服務(wù)配套嵌入綜合開(kāi)發(fā))和網(wǎng)絡(luò)(不同車站的開(kāi)發(fā)主題要錯(cuò)開(kāi))的雙平衡，吸引社會(huì)力量拓展軌道交通融資渠道等。

(景國(guó)勝)

從香港地鐵看城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

在人口密集的大中型城市，大力發(fā)展公共交通特別是軌道交通是實(shí)現(xiàn)低碳、綠色出行的最有效途徑之一。目前，中國(guó)城市軌道交通建設(shè)的發(fā)展規(guī)模和速度已躍居世界首位，尤其是近10年，中國(guó)內(nèi)地城市軌道交通發(fā)展迅猛，其管理水平也大幅提升。

在城市軌道交通快速發(fā)展的大環(huán)境下，各地政府卻不得不面對(duì)兩個(gè)必須解決的問(wèn)題：一是加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有效降低地方政府負(fù)債率水平的矛盾，二是如何實(shí)現(xiàn)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合內(nèi)地的普遍狀況，軌道交通項(xiàng)目建設(shè)資金通常屬于財(cái)政支出，線路建成以后往往會(huì)變成地方政府的財(cái)政包袱，而從世界范圍內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，解決此類財(cái)政包袱的手段除了用現(xiàn)金補(bǔ)貼外，采用可持續(xù)發(fā)展的造血機(jī)制模式至關(guān)重要。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)運(yùn)營(yíng)成本缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和對(duì)成本增加缺乏合理預(yù)估，同時(shí)不能實(shí)施合理的票價(jià)調(diào)整機(jī)制，將嚴(yán)重影響城市軌道交通的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)；而收入來(lái)源單一的城市，一旦出現(xiàn)政府補(bǔ)貼不足，就會(huì)不可避免地陷入服務(wù)水平下降導(dǎo)致客流減少，從而無(wú)法增加票價(jià)并引起資金缺口增大，直接引發(fā)維護(hù)不足和追加投資削減的惡性循環(huán)。同時(shí)，普遍被政府部門視為緩解財(cái)政壓力有效手段的PPP模式，如果執(zhí)行不當(dāng)、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，將出現(xiàn)公私部門之間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理(私營(yíng)部門承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn))的情況，多數(shù)PPP項(xiàng)目往往也會(huì)無(wú)法按計(jì)劃順利實(shí)施。

由此可見(jiàn)，完全依賴財(cái)政補(bǔ)貼不是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的途徑。過(guò)度依靠票務(wù)收入(乘客支付)在內(nèi)地也是行不通的，兩種方式都不能解決今后政府可能面臨的資金壓力。

香港地鐵運(yùn)營(yíng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

香港地鐵能夠在沒(méi)有票價(jià)補(bǔ)貼的情況下維持高效、安全和財(cái)務(wù)健康的運(yùn)營(yíng)表現(xiàn)，關(guān)鍵在于其倡導(dǎo)和秉持的全生命周期管理理念和“軌道+物業(yè)/社區(qū)”的可持續(xù)發(fā)展模式。

全生命周期管理理念是指統(tǒng)籌考慮軌道交通線路建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期間的所有費(fèi)用支出，并通過(guò)制訂整個(gè)周期內(nèi)的財(cái)務(wù)平衡計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)軌道交通的持續(xù)、平穩(wěn)和高效運(yùn)營(yíng)。以內(nèi)地各城市的平均水平舉例來(lái)看，假設(shè)一個(gè)城市的軌道交通線網(wǎng)里程為200 km，每千米的初始投資金額平均為8億元(其中機(jī)電設(shè)備投資約占30%～40%)，則線網(wǎng)總初始投資金額為1 600 億元。30年總運(yùn)營(yíng)成本估算約1 100億～1 600 億元(不考慮通脹、折舊和財(cái)務(wù)費(fèi)用)。更新改造及追加投資約650 億～800 億元(不考慮通脹)。按此計(jì)算，一個(gè)200 km的軌道交通線網(wǎng)每年資金缺口約60 億～70 億元，而且上述成本無(wú)論采用何種合作模式都會(huì)發(fā)生。從軌道交通運(yùn)營(yíng)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的角度來(lái)看，還必須考慮通脹、折舊和財(cái)務(wù)費(fèi)用的因素，如果沒(méi)有充分考慮各種因素，往往會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)難以持續(xù)。

“軌道+物業(yè)/社區(qū)”可持續(xù)發(fā)展模式的關(guān)鍵是用軌道交通沿線的土地開(kāi)發(fā)權(quán)所產(chǎn)生的收益來(lái)填補(bǔ)軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金缺口。香港地鐵會(huì)根據(jù)軌道交通建設(shè)和全生命周期運(yùn)營(yíng)的資金缺口與政府協(xié)商所需地權(quán)，以協(xié)議轉(zhuǎn)讓的形式向政府支付地價(jià)，并配合政府的片區(qū)規(guī)劃，同時(shí)與地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)土地。按照這個(gè)模式，香港地鐵對(duì)香港全網(wǎng)93 個(gè)軌道交通車站中的47 個(gè)車站進(jìn)行了物業(yè)上蓋開(kāi)發(fā)，不僅給公司本身帶來(lái)穩(wěn)定的利潤(rùn)貢獻(xiàn)，同時(shí)也利用軌道交通的建設(shè)積極引導(dǎo)城市發(fā)展，既有效提高了土地利用效率，又優(yōu)化了城市的自然環(huán)境，避免“攤大餅”“圈大院”式的粗放發(fā)展，最終在香港實(shí)現(xiàn)TOD 引導(dǎo)的可持續(xù)城市發(fā)展模式，形成政府有為、公眾滿意、企業(yè)獲利的三贏局面。同時(shí)香港地鐵在香港、澳門、北京、杭州和深圳，以及海外發(fā)達(dá)國(guó)家英國(guó)、瑞典和澳大利亞都已取得顯著成績(jī)，得到當(dāng)?shù)卣褪忻竦某浞挚隙ā?/p>

超級(jí)九龍站TOD開(kāi)發(fā)的啟示

超級(jí)九龍站包括兩座地鐵車站和一座高鐵車站，共4 條線路。在建設(shè)的過(guò)程中，由于充分發(fā)揮軌道交通對(duì)城市發(fā)展的引領(lǐng)作用，超級(jí)九龍站以車站為核心，在上蓋內(nèi)嵌高端商務(wù)、高端住宅、新型娛樂(lè)、跨境交通等新業(yè)態(tài)，形成了人隨線走、聚人于站的垂直都市和立體街區(qū)，有效擴(kuò)展了香港城市的空間范圍，實(shí)現(xiàn)了城市空間結(jié)構(gòu)由單中心向多中心的逐步轉(zhuǎn)變。特別是高鐵西九龍站，選址位于市中心的繁華區(qū)域，但在開(kāi)發(fā)時(shí)采取地下車站的模式，有意識(shí)地在地面保留了外圍開(kāi)闊的空間，通過(guò)地下走廊、人行天橋與周邊的地鐵站和社區(qū)形成無(wú)縫連接。同時(shí)，在工程上預(yù)留了高鐵站上蓋開(kāi)發(fā)的樁基，創(chuàng)造性地使市中心有限的土地面積不僅能夠支撐龐大的交通樞紐和繁榮的商業(yè)活動(dòng)，也為香港市民提供了良好的生態(tài)環(huán)境，還有效降低了政府投資。該上蓋地塊目前的市場(chǎng)估值已遠(yuǎn)超高鐵建設(shè)的成本，從這個(gè)意義上說(shuō)，該項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從單一功能向城市組團(tuán)的轉(zhuǎn)變，從關(guān)注客流平衡向追求站城一體的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了城市“以人為中心，讓生活更美好”的發(fā)展理念。

綜上所述，城市軌道交通線網(wǎng)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，若要實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，除了城市本身具有良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，相應(yīng)的城市規(guī)模、人口規(guī)模以及良好的軌道交通線網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)水平外，在編制城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用方案時(shí)，也應(yīng)充分結(jié)合交通發(fā)展規(guī)劃同步進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)TOD 引導(dǎo)的綠色、高效城市發(fā)展。

(鮑風(fēng))

從規(guī)劃理念到模式落地——T+TOD 實(shí)施推進(jìn)路徑

TOD大發(fā)展背景與T+TOD模式

近幾年TOD 迅速升溫，得益于中國(guó)軌道交通高速發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和城市高質(zhì)量發(fā)展，以及基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革這三大浪潮的復(fù)合推動(dòng)，尤以第三點(diǎn)倒逼驅(qū)動(dòng)為甚。伴隨著軌道交通大發(fā)展的是巨大的投融資壓力和可持續(xù)發(fā)展隱憂。在建設(shè)成本方面，地鐵每千米造價(jià)達(dá)到8 億～10 億元人民幣。運(yùn)營(yíng)方面，據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)分析，中國(guó)城市軌道交通的平均運(yùn)營(yíng)收支比低下，票務(wù)和資源(廣通商)經(jīng)營(yíng)收入僅可覆蓋運(yùn)營(yíng)成本的一半左右，普遍呈現(xiàn)虧損狀態(tài)。2013年下半年，國(guó)家大力倡導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革和PPP模式。有統(tǒng)計(jì)顯示，國(guó)外一條軌道交通線路30年的運(yùn)營(yíng)成本通常是建設(shè)成本的2～6倍，整個(gè)軌道交通項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)維成本驚人。2016年9月8日，國(guó)家發(fā)展改革委召開(kāi)“城市軌道交通投融資機(jī)制創(chuàng)新研討會(huì)”，會(huì)上明確指出要“從全生命周期來(lái)考慮，堅(jiān)持多元化籌資，用軌道交通建設(shè)帶來(lái)沿線土地的增值反哺軌道交通”，并進(jìn)一步提出推動(dòng)“軌道+物業(yè)”“軌道+社區(qū)”“軌道+小鎮(zhèn)”“軌道+新城”等綜合開(kāi)發(fā)模式。

在上述背景下，政府已經(jīng)從倡導(dǎo)TOD規(guī)劃理念變?yōu)橥茝VT+TOD 模式，即將車站周邊土地資源與軌道交通及公共服務(wù)配套統(tǒng)籌考慮進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，通過(guò)積極主動(dòng)地整合策劃與規(guī)劃設(shè)計(jì)提升價(jià)值，并通過(guò)政策和路徑設(shè)計(jì)使得綜合開(kāi)發(fā)收益能夠反哺軌道交通項(xiàng)目或者是企業(yè)，便有可能實(shí)現(xiàn)T+TOD 整個(gè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)平衡或者降低政府直接投資軌道交通的財(cái)政壓力。

在T+TOD 模式中有兩個(gè)核心：一是通過(guò)各種整合策劃和規(guī)劃設(shè)計(jì)手段，使得TOD項(xiàng)目的增值效益合理最大化；二是要通過(guò)創(chuàng)新投融資模式設(shè)計(jì)，在軌道交通項(xiàng)目全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)TOD增值收益的合規(guī)反哺。

T+TOD模式落地常見(jiàn)問(wèn)題

TOD 理念簡(jiǎn)單，難在實(shí)施。在T+TOD模式推進(jìn)落地過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)發(fā)生以下問(wèn)題：

1）難以控制土地資源。在總量不變的前提下，TOD集聚發(fā)展意味著非軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)的減少，是否圍繞軌道交通走廊布局取決于城市戰(zhàn)略。此外，幾乎所有城市都會(huì)遇到市、區(qū)土地財(cái)政利益博弈的問(wèn)題。

2）難以調(diào)規(guī)。一方面，車站周邊綜合開(kāi)發(fā)的用地性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度并沒(méi)有簡(jiǎn)單的計(jì)算公式，如何優(yōu)化既有建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)的調(diào)整見(jiàn)仁見(jiàn)智。另一方面，大多數(shù)城市中心城區(qū)能夠進(jìn)行TOD 開(kāi)發(fā)的土地資源十分有限，要依靠這些資源解決投融資問(wèn)題可謂杯水車薪，而市郊成片的土地資源往往是非建設(shè)用地，甚至是基本農(nóng)田，如何協(xié)調(diào)線網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系、是否能夠調(diào)整城市總體規(guī)劃，困難重重。

3）TOD 開(kāi)發(fā)主體、主導(dǎo)權(quán)不明確。是否所有TOD 開(kāi)發(fā)都應(yīng)該由軌道交通企業(yè)操盤？其他政府平臺(tái)公司和社會(huì)開(kāi)發(fā)商如何參與綜合開(kāi)發(fā)、是否能享受政策紅利？各地的認(rèn)識(shí)和做法都不完全一致。

4）難以獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)。TOD 的前期整合規(guī)劃工作需要相關(guān)利益方在立項(xiàng)之前就共同進(jìn)行大量投入，但經(jīng)營(yíng)性用地的二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)必須通過(guò)招拍掛獲得。傳統(tǒng)的土地招拍掛方式難以匹配TOD 項(xiàng)目需求。TOD 項(xiàng)目要求兼顧城市和企業(yè)利益、從全生命周期來(lái)進(jìn)行策劃規(guī)劃，其前期研究工作需要TOD項(xiàng)目相關(guān)利益方在規(guī)劃階段共同進(jìn)行大量投入，在項(xiàng)目執(zhí)行和運(yùn)營(yíng)階段也需形成長(zhǎng)期的利益共同體。傳統(tǒng)的價(jià)高者得的土地招拍掛方式無(wú)法匹配這種需求。

5）TOD 相關(guān)利益方對(duì)土地價(jià)值預(yù)期差異巨大。T+TOD 模式落地的衡量標(biāo)準(zhǔn)是TOD項(xiàng)目能夠在市場(chǎng)上變現(xiàn)并反哺，市(區(qū))政府、軌道交通企業(yè)、市(區(qū))平臺(tái)公司、社會(huì)開(kāi)發(fā)商(運(yùn)營(yíng)商)等相關(guān)利益方，對(duì)于不同TOD規(guī)劃設(shè)計(jì)方案及合作模式所對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)預(yù)期差異巨大，如達(dá)不成一致，項(xiàng)目無(wú)法落地。

6）近期房地產(chǎn)市場(chǎng)無(wú)法支撐。對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的城市，若要進(jìn)行場(chǎng)站上蓋開(kāi)發(fā)，近期房?jī)r(jià)可能連轉(zhuǎn)換結(jié)構(gòu)成本都無(wú)法平衡，是否要預(yù)留上蓋開(kāi)發(fā)條件以及如何預(yù)留，難以決斷。

7）政策頻出，難以推進(jìn)。有政策、無(wú)機(jī)制；有意愿、無(wú)路徑。雖出臺(tái)不少政策，但缺乏實(shí)施細(xì)則，缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，工作推進(jìn)舉步維艱。

8）前期規(guī)劃研究難以落地。設(shè)計(jì)研究重空間方案、輕策劃和財(cái)務(wù)測(cè)算；無(wú)論是甲方還是設(shè)計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目開(kāi)展方式有問(wèn)題，大量昂貴的規(guī)劃設(shè)計(jì)淪為“美麗的廢紙”。

上述常見(jiàn)問(wèn)題背后深層次的原因是：TOD 是跨界、多專業(yè)、全產(chǎn)業(yè)鏈整合的產(chǎn)品，要求對(duì)城市的既有利益格局進(jìn)行優(yōu)化重組，導(dǎo)致整個(gè)工作的技術(shù)邊界(空間、時(shí)序)、市場(chǎng)邊界(主體、財(cái)務(wù))和政策邊界(體制、機(jī)制)不明確。

T+TOD模式落地關(guān)鍵

1）做好頂層設(shè)計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。港鐵能夠在香港成功，導(dǎo)演是香港特區(qū)政府，港鐵是最佳男一號(hào)。香港特區(qū)政府明確采用公交都市戰(zhàn)略，通過(guò)發(fā)展密度分區(qū)等相關(guān)制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地，促進(jìn)人流向車站周邊集聚，從而為軌道交通客流和TOD 開(kāi)發(fā)所依托的人流提供基礎(chǔ)。此外，通過(guò)立法來(lái)確保香港鐵路公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、被給予特殊供地方式等，這都是政府的作為。在中國(guó)內(nèi)地，城市最高決策者的認(rèn)識(shí)是否到位至關(guān)重要。

2）明確TOD責(zé)任主體與定位。TOD操盤主體必須兼顧城市和企業(yè)利益，追求共贏。軌道交通企業(yè)一定要有這樣的認(rèn)識(shí)和擔(dān)當(dāng)：做TOD 不是為企業(yè)做，而是替城市做。此外，TOD開(kāi)發(fā)可以簡(jiǎn)單分為軌道交通紅線內(nèi)的上蓋開(kāi)發(fā)與紅線外的白地開(kāi)發(fā)。紅線內(nèi)的立體復(fù)合開(kāi)發(fā)應(yīng)該由軌道交通企業(yè)主導(dǎo)，而紅線外的地塊開(kāi)發(fā)，只要做好邊界和預(yù)留條件，完全可以由其他主體開(kāi)發(fā)。遵循的原則就是專業(yè)的人做專業(yè)的事情，有利于項(xiàng)目全生命周期的成本效益最大化。

3）師出有名，投融資倒逼。大多數(shù)城市出臺(tái)政策的基本邏輯為：先估算資金缺口，再來(lái)梳理土地資源，接著調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃和算賬。2017年6月出臺(tái)的《杭州市城市軌道交通資金籌措與平衡辦法》非常鮮明地反映了這個(gè)特點(diǎn)。

4）建立匹配的政策法規(guī)與體制機(jī)制。TOD除了橫向跨界整合這個(gè)特點(diǎn)外，多條產(chǎn)業(yè)鏈全過(guò)程的縱向整合十分重要。中國(guó)內(nèi)地在TOD 推進(jìn)過(guò)程中，往往缺少一個(gè)能夠全過(guò)程連貫推進(jìn)的組織機(jī)構(gòu)，這是很多項(xiàng)目不能按理想落地的關(guān)鍵原因。

5）圍繞利益主體的實(shí)操咨詢。規(guī)劃咨詢單位必須能夠應(yīng)對(duì)前面提到的TOD 工作邊界不明確所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，提供在技術(shù)、市場(chǎng)和機(jī)制方面均能落地的解決方案。同時(shí)，在開(kāi)展技術(shù)工作時(shí)，還需要協(xié)助甲方推進(jìn)工作。

6）合理、有序地開(kāi)展工作。TOD 研究是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，邊界不明確且一直在變動(dòng)，對(duì)應(yīng)于軌道交通的線網(wǎng)規(guī)劃階段、建設(shè)規(guī)劃階段、工可階段以及設(shè)計(jì)實(shí)施階段，都應(yīng)該有針對(duì)性地識(shí)別和解決關(guān)鍵問(wèn)題。此外，前期工作開(kāi)展的方式和組織架構(gòu)也要針對(duì)TOD 項(xiàng)目的特點(diǎn)。重點(diǎn)站層面的研究以合規(guī)方式讓潛在合作伙伴提前介入非常必要，一方面可以對(duì)前期研究提供專業(yè)的技術(shù)補(bǔ)充，另一方面，提前介入相當(dāng)于在規(guī)劃指標(biāo)擬定時(shí)就已經(jīng)跟市場(chǎng)做了一輪對(duì)接和博弈，得出的指標(biāo)比較接地氣。

7）遵循市場(chǎng)原則進(jìn)行分期開(kāi)發(fā)。TOD的規(guī)劃必須有遠(yuǎn)見(jiàn)、有彈性，但在制定具體項(xiàng)目的分期開(kāi)發(fā)策略時(shí)，必須遵循市場(chǎng)原則，謹(jǐn)慎行事，避免出現(xiàn)投資浪費(fèi)、過(guò)度預(yù)留、建成后空城的情況。

中國(guó)城市軌道交通正處于新一輪建設(shè)熱潮，TOD面臨著前所未有的機(jī)遇，同時(shí)也承載著促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展和軌道交通可持續(xù)發(fā)展的重大使命。衷心希望從政府、軌道交通企業(yè)到城市開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商和普通百姓，都關(guān)注、重視TOD，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以更科學(xué)、精明的路徑推進(jìn)TOD，共同打造超越海外的TOD精品。

(朱曉兵)

“交通綜合體投融資建設(shè)與管理”論壇總結(jié)與思考

第一，會(huì)議能夠達(dá)成的第一條共識(shí)是對(duì)本次論壇主題“交通綜合體投融資建設(shè)與管理”重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，以及與其緊密相關(guān)的TOD 支持軌道交通長(zhǎng)期可持續(xù)建設(shè)和發(fā)展的必要性，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)需要放在對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)的判斷和提升整個(gè)城市治理能力的要求下來(lái)重新考慮和界定。嘉賓發(fā)言無(wú)論是國(guó)外的實(shí)踐和案例，還是國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)都表達(dá)了同樣的認(rèn)識(shí)：現(xiàn)階段已經(jīng)不再是追求某一個(gè)點(diǎn)上效益的最大化，而是交通建設(shè)和城市建設(shè)的良性發(fā)展和相互支持。

第二，無(wú)論是TOD 還是交通綜合體，其實(shí)體依托也從城市內(nèi)的軌道交通車站延伸到城際鐵路甚至包括國(guó)鐵樞紐，對(duì)這個(gè)問(wèn)題解決機(jī)制的設(shè)計(jì)與技術(shù)方法有了更加廣闊的空間和更多樣的場(chǎng)所，這個(gè)空間場(chǎng)所已經(jīng)從城市走向城市群、都市圈、城市之間的鐵路和軌道交通建設(shè)。解決問(wèn)題的目標(biāo)或研究的目標(biāo)也不僅僅局限在某一個(gè)局部區(qū)位上，而是希望能夠深刻地影響、更加長(zhǎng)遠(yuǎn)地引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)以及城市更新。因?yàn)閷?duì)于很多中國(guó)的大城市和特大城市，在建設(shè)空間相對(duì)比較穩(wěn)定的情況下，對(duì)象、目標(biāo)、路徑不僅僅是針對(duì)一些新建地區(qū)、新發(fā)展地區(qū)，還要面對(duì)已建成區(qū)域。因此，對(duì)于TOD 模式和交通綜合體的投融資建設(shè)、管理路徑探索，實(shí)際我們是寄予厚望的，希望能夠在更廣闊的范圍內(nèi)對(duì)更復(fù)雜的場(chǎng)所都同樣有效。

第三，現(xiàn)階段談?wù)摗敖煌ňC合體投融資建設(shè)與管理”這個(gè)話題，實(shí)際上有鮮明的階段特征和特殊使命。目前無(wú)論是TOD 還是交通綜合體的基本定位都正處于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。實(shí)際上多位嘉賓演講中都提到軌道交通建設(shè)的1.0，2.0，3.0，甚至4.0 版，這就要求在建設(shè)更加受限、承擔(dān)更大責(zé)任的條件下去探索以各類軌道交通來(lái)支持、引導(dǎo)城市發(fā)展的路徑，能夠?yàn)檐壍澜煌ǖ某掷m(xù)開(kāi)發(fā)和穩(wěn)定運(yùn)行建立一個(gè)良性循環(huán)、互饋反哺的機(jī)制。

第四，用TOD 的理念來(lái)看待整個(gè)城市和軌道交通車站開(kāi)發(fā)，甚至延伸到與社區(qū)的關(guān)系，這樣的命題有很久遠(yuǎn)的歷史。日本軌道交通建設(shè)之初，雖然沒(méi)有TOD 概念，實(shí)際上就是按照TOD 的模式在建設(shè)。TOD 是有歷史的、也有很深遠(yuǎn)的內(nèi)涵。知易行難、任重道遠(yuǎn)，所以必須要在技術(shù)邊界、利益邊界、政策邊界上不斷清晰化，這已不僅僅是一個(gè)工程問(wèn)題，也不是簡(jiǎn)單的城市規(guī)劃或交通規(guī)劃的問(wèn)題，它所涉及的是綜合制度設(shè)計(jì)和實(shí)施操作層面上流程規(guī)制的重新建立。

光講共識(shí)還不夠。各位專家也用各自的經(jīng)驗(yàn)給出了很多建設(shè)性的建議。非常有啟發(fā)的是不僅要從城市管理者的角度也要從市民和使用者的角度來(lái)看，什么是一個(gè)更好的建設(shè)與管理模式；要從經(jīng)營(yíng)主體、實(shí)施主體來(lái)看，是否能夠在財(cái)務(wù)上、運(yùn)行上長(zhǎng)期可持續(xù)。要從更加多元的角度來(lái)看這些問(wèn)題，而不僅僅是自上而下，站在城市管理者和政府的層面上來(lái)看。

首先還是要認(rèn)識(shí)清楚問(wèn)題。把教訓(xùn)提升為經(jīng)驗(yàn)，在認(rèn)識(shí)問(wèn)題過(guò)程中需要更深刻地去理解軌道交通全生命周期的系統(tǒng)特征、經(jīng)營(yíng)特性和服務(wù)特性。包括認(rèn)識(shí)軌道交通建設(shè)營(yíng)運(yùn)方的主體性質(zhì)和社會(huì)責(zé)任，如何兼顧、如何平衡，如何處理特許經(jīng)營(yíng)與票價(jià)限定以及政府補(bǔ)貼問(wèn)題，如何考慮投資的大規(guī)模和建設(shè)的長(zhǎng)期性。日本軌道交通發(fā)展的一些案例，如東京站、澀谷站、新宿站的案例，我們不僅要看到它現(xiàn)在做成的樣子，更要看到它長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程。其實(shí)這三個(gè)案例的整體實(shí)施，且不說(shuō)前期策劃，實(shí)施過(guò)程都是以數(shù)十年計(jì)，這一點(diǎn)非常值得我們學(xué)習(xí)，一蹴而就的解決方案往往是在解決一個(gè)問(wèn)題的同時(shí)會(huì)產(chǎn)生一些新問(wèn)題。所以通過(guò)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)分享，能夠?qū)?wèn)題認(rèn)識(shí)更有深度、看得更清晰，這也是解決問(wèn)題的起點(diǎn)。

第二，主體和多主體之間的協(xié)作問(wèn)題。要有穩(wěn)定的政策、地方性法規(guī)甚至實(shí)施細(xì)則，頂層設(shè)計(jì)要遵循市場(chǎng)規(guī)律，自下而上要以產(chǎn)權(quán)的清晰為核心來(lái)建立一系列制度，通過(guò)多方協(xié)作用法律、法治努力營(yíng)造更加清晰的框架來(lái)解決問(wèn)題。

第三，創(chuàng)新思路，制定可落實(shí)、可推動(dòng)的流程。我們不僅僅要有模式，更重要的是要?jiǎng)?chuàng)新思路，形成計(jì)劃和行動(dòng)方案。從規(guī)劃到項(xiàng)目，還要長(zhǎng)期跟蹤評(píng)價(jià)，才能不斷地修正軌跡，從而為各個(gè)城市謀取更好的收益。

最后，嘉賓們都不約而同地表達(dá)了不是以交通規(guī)劃為主線，而是要以交通為主線，對(duì)整個(gè)軌道交通沿線的各類規(guī)劃進(jìn)行整合。這種整合過(guò)程既要關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃控制，還要細(xì)致到具體建設(shè)方案、投融資評(píng)估和運(yùn)營(yíng)細(xì)化管理。從早年的城市規(guī)劃、城市管理，到提升國(guó)家治理、城市治理的現(xiàn)代化水平，一直到現(xiàn)在繼續(xù)探索的城市交通治理的理論方法等，都需要有更加細(xì)致的以交通為主線來(lái)整合多類空間、多個(gè)主體、多個(gè)手段的方法。

(陳小鴻)