韓 忠

湖泊是城市之眼。公眾參與湖泊保護(hù)治理，可以隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、反映問(wèn)題，監(jiān)督和促進(jìn)解決湖泊問(wèn)題。近十年來(lái)，武漢全民生態(tài)文明意識(shí)覺(jué)醒，公眾參與湖泊保護(hù)治理持續(xù)深入開(kāi)展，相關(guān)法規(guī)制度逐步實(shí)施完善，武漢湖泊出現(xiàn)了重大時(shí)代變化。鑒于公眾參與的特殊作用，本文首先闡述武漢湖泊的十個(gè)時(shí)代特點(diǎn)，然后對(duì)十余年來(lái)武漢公眾參與湖泊保護(hù)治理的主要路徑和空間特征進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上，探討未來(lái)武漢公眾參與湖泊保護(hù)治理的空間策略和實(shí)施措施。

1 武漢湖泊的時(shí)代變化

1.1 湖泊數(shù)量從急劇減少到重新增長(zhǎng)

建國(guó)后至21世紀(jì)初，武漢湖泊經(jīng)歷圍湖造田、填湖造城等階段，數(shù)量劇減?！段錆h市湖泊志》顯示，至2010年，武漢城區(qū)湖泊由建國(guó)初127個(gè)銳減至40個(gè)。1980年后的近30年武漢湖泊面積減少了228.9平方公里[1]。但2010年也是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。該年，武漢市將中心城區(qū)和遠(yuǎn)城區(qū)共計(jì)166個(gè)湖泊列入保護(hù)名錄，并對(duì)部分湖泊實(shí)施“搶救性保護(hù)”[2]。至2015年數(shù)據(jù)顯示，武漢有“166個(gè)湖泊、867平方公里水域面積，比2005年水資源普查確定的779平方公里增加88平方公里”[3]。至2018年，武漢全市湖泊數(shù)量仍穩(wěn)定在166個(gè)。近十年湖泊數(shù)量不減，水域面積得到有效保障，標(biāo)志著武漢湖泊保護(hù)發(fā)生了時(shí)代性轉(zhuǎn)折。

尤其是戴家湖的失而復(fù)得更有節(jié)點(diǎn)意義。戴家湖位于武漢市青山區(qū)，20世紀(jì)50年代水域面積曾達(dá)“近千畝”[4]。但伴隨青山熱電廠等建設(shè)，淪為粉煤灰堆積地。2003年后，商家開(kāi)始搶奪粉煤灰制磚，山頭漸消，留下大片廢棄洼地。此后修建天興洲大橋，從處豎起橋墩。2013年，市政府決定投資一億多元修復(fù)戴家湖。至2015年，戴家湖水域面積重新恢復(fù)至“4.7萬(wàn)平方米”[5]，戴家湖公園正式開(kāi)放。湖面積雖遠(yuǎn)不及從前，但已略大于武漢市湖泊保護(hù)名錄中最小的小南湖。倘戴家湖能列入武漢市湖泊保護(hù)名錄，將是武漢湖泊發(fā)生歷史轉(zhuǎn)折的一個(gè)有力佐證。

1.2 湖泊水域從單一孤立到江湖連通

歷史上武漢不少湖泊曾互相連通，但由于城市建設(shè)等原因，致使割裂聯(lián)系。但近年來(lái)，武漢湖泊開(kāi)始重新恢復(fù)湖湖連通和江湖連通。2003至2011年，武漢在漢陽(yáng)區(qū)實(shí)施了“六湖連通工程”，將龍陽(yáng)湖、三角湖、墨水湖、南太子湖、北太子湖和后官湖相通，并與長(zhǎng)江、漢江勾連，引江入湖。2009年，大東湖生態(tài)水網(wǎng)工程開(kāi)始實(shí)施，意在將東湖、沙湖、北湖、楊春湖、嚴(yán)東湖、嚴(yán)西湖六個(gè)湖泊連通，并經(jīng)港渠與長(zhǎng)江相連。其中，東沙連通工程早已竣工使用。而2015年后，青山區(qū)借助海綿城市試點(diǎn)之機(jī)，著力改善水系，將青山港與武豐閘、青山公園、戴家湖、東湖等串聯(lián)起來(lái)，營(yíng)造的新水系已顯雛形。

1.3 湖泊水質(zhì)大范圍治理已部分好轉(zhuǎn)

武漢已連續(xù)多年對(duì)全市主要湖泊進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)并向社會(huì)公示，官方文獻(xiàn)表明，湖泊污染治理點(diǎn)面結(jié)合，已經(jīng)取得一定成效。據(jù)《2017年武漢市水資源公報(bào)》，2017年全市80個(gè)受監(jiān)測(cè)的主要湖泊，水質(zhì)達(dá)Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的10個(gè)，達(dá)Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)的35個(gè)，達(dá)V類標(biāo)準(zhǔn)的23個(gè)，達(dá)劣V類標(biāo)準(zhǔn)的12個(gè)。相比2016年，12個(gè)湖泊退出劣Ⅴ類[6]。另?yè)?jù)報(bào)道，2017年?yáng)|湖水質(zhì)達(dá)到近40年來(lái)最好，部分水域水質(zhì)為3類甚或2類[7]。四美塘、內(nèi)沙湖、鯇子湖等較小湖泊經(jīng)過(guò)治理后水質(zhì)明顯提升，水質(zhì)清澈，生態(tài)修復(fù)，初步形成水下森林，且已連續(xù)幾年保持水質(zhì)基本穩(wěn)定。

1.4 湖泊生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)已顯露成效

一方面，武漢湖泊仍面臨外來(lái)生物入侵，最主要的是水葫蘆、水花生等。據(jù)調(diào)查，北湖、沙湖、月湖、湯遜湖等湖泊，水葫蘆蔓延，管理部門預(yù)防和治理很不及時(shí)，治理投入嚴(yán)重不足，尚無(wú)徹底解決方案。此外，由于放生增多，鱷龜、巴西龜?shù)韧鈦?lái)動(dòng)物也出現(xiàn)在多個(gè)湖泊之中，破壞原有生物鏈。但在武漢遠(yuǎn)城區(qū)，沉湖、漲渡湖、上涉湖等作為濕地自然保護(hù)區(qū)，早已成為長(zhǎng)江中游重要的鳥(niǎo)類棲息地，不少珍稀鳥(niǎo)類以此為家[8]。在中心城區(qū)，一些湖泊也重新受到鳥(niǎo)類青睞。如沙湖鳥(niǎo)類已達(dá)50余種，白鷺、蒼鷺、黑水雞、野鴨、喜鵲、戴勝、翠鳥(niǎo)、烏鶇、珠頸斑鳩等，屢見(jiàn)不鮮。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近幾年來(lái)，每年都有上百只黑水雞分布于沙湖各處，在沙湖過(guò)冬的紅嘴鷗數(shù)量也逐年增長(zhǎng)。

1.5 湖泊所有權(quán)從個(gè)人或集體轉(zhuǎn)歸全民

武漢湖泊歷史上有多種權(quán)屬，但建國(guó)后已逐步轉(zhuǎn)向全民所有。一是從個(gè)人私有轉(zhuǎn)為全民所有。如東西湖區(qū)的杜公湖，原名杜家湖[9]，1949年后經(jīng)國(guó)土資源調(diào)查，成為國(guó)家所有，故名稱中以“公”代“家”，沿用至今[10]。二是從村集體所有轉(zhuǎn)為全民所有。如曬湖，原屬武昌區(qū)向陽(yáng)村，后隨著湖泊治理修建城市公園，所有權(quán)讓渡給區(qū)政府。再如沙湖，曾為余家湖村民養(yǎng)魚(yú)種藕之所，后建公園，也歸全民所有。這種轉(zhuǎn)變隨著近幾年武漢中心城區(qū)城中村改造而基本完成。三是從農(nóng)場(chǎng)或漁場(chǎng)所有轉(zhuǎn)歸全民所有。如東湖漁場(chǎng)、湯遜湖漁場(chǎng)等從2017年后逐步退出相關(guān)湖泊管理，有關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)交政府部門。這種轉(zhuǎn)變?cè)谒袡?quán)變化的同時(shí)，還伴隨著使用權(quán)和管理權(quán)的相應(yīng)變化，逐步實(shí)施。

1.6 中心城區(qū)湖泊園林化比例提升

武漢近現(xiàn)代湖泊園林的形成，始于清末民初任桐所筑沙湖琴園和20世紀(jì)二、三十年代周蒼柏所建東湖海光農(nóng)圃。建國(guó)后武漢最早修建的湖泊公園是紫陽(yáng)湖公園。1959年開(kāi)始修建，1962年建成開(kāi)放。此后近半個(gè)多世紀(jì)內(nèi)，武漢在中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)了多個(gè)湖泊公園。如鯇子湖寶島公園、四美塘公園、小南湖公園、菱角湖公園、西北湖廣場(chǎng)公園、內(nèi)沙湖公園、沙湖公園等，幾乎都是從天然湖泊變身為湖泊公園。除東湖早已為風(fēng)景名勝區(qū)外，中心城區(qū)39個(gè)湖泊，根據(jù)2012年《武漢市中心城區(qū)湖泊“三線一路”保護(hù)規(guī)劃》，16個(gè)定位景觀公園型湖泊，16個(gè)定位城市公園型湖泊，7個(gè)定位生態(tài)公園型湖泊[11]。若據(jù)此實(shí)施，武漢中心城區(qū)湖泊園林化比例將進(jìn)一步上升。

1.7 中心城區(qū)環(huán)湖開(kāi)發(fā)力度空前

近年武漢市人口增長(zhǎng)較快，濱湖土地開(kāi)發(fā)熱潮持續(xù)不斷。城中村改造、城市更新等，使不少環(huán)湖土地從非建設(shè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度顯著增加。中心城區(qū)環(huán)湖樓盤越來(lái)越密，高樓越來(lái)越多。沙湖、內(nèi)沙湖、水果湖、南湖、菱角湖、楊春湖等環(huán)湖地帶高樓遍布，而塔子湖、金銀湖、湯遜湖等周邊則滿是別墅。此外，學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、政府機(jī)關(guān)、商業(yè)綜合體、大型文化設(shè)施等也紛紛濱湖而建。伴隨而來(lái)的，是環(huán)湖人口數(shù)量迅速增長(zhǎng)，人口密度空前增大。

1.8 城外湖相繼轉(zhuǎn)變?yōu)槌侵泻?/h3>

東湖曾長(zhǎng)期被稱為武漢第一大城中湖。但自2013年起，第一大城中湖頭銜讓位于湯遜湖[12]。湯遜湖是跨行政區(qū)湖泊，分屬洪山區(qū)、東湖新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和遠(yuǎn)城區(qū)江夏區(qū)。第一大城中湖易主，客觀反映了武漢建成區(qū)橫向擴(kuò)展，部分遠(yuǎn)城區(qū)已與中心城區(qū)連片，致原城外湖變?yōu)槌侵泻?。而且，這一轉(zhuǎn)變伴隨新城新區(qū)的建設(shè)仍將維持相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間。目前，中法武漢生態(tài)示范城建設(shè)如火如荼，規(guī)劃區(qū)內(nèi)包括蔡甸區(qū)的什湖、后官湖等湖泊[13]。長(zhǎng)江新城于2017年開(kāi)始規(guī)劃選址，從城市建成區(qū)邊緣堤角起步，規(guī)劃區(qū)包括遠(yuǎn)城區(qū)黃陂和新洲十多個(gè)湖泊，如武湖、朱家湖、李家大湖、小菜湖等，且以武湖構(gòu)建生態(tài)綠心[14]。

1.9 郊區(qū)湖泊工程化景區(qū)化增多

表1 武漢市39個(gè)中心城區(qū)湖泊空間分布與功能定位

武漢郊區(qū)主要是指部分遠(yuǎn)城區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)地域。隨著武漢城市外擴(kuò)，一些重大建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施工程紛紛在郊區(qū)布局，不少涉及占湖現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2016年2月至2018年5月，武漢市湖泊局共組織30余次占湖工程聽(tīng)證會(huì)，相當(dāng)大比例發(fā)生在黃陂、蔡甸、江夏等遠(yuǎn)城區(qū)。如武漢四環(huán)線全長(zhǎng)約143公里，采用雙向八車道高速公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，途經(jīng)青山、洪山2個(gè)中心城區(qū)，黃陂、東西湖、蔡甸、江夏4個(gè)遠(yuǎn)城區(qū)，沌口、東湖、臨空港3個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)[15]，串聯(lián)18個(gè)湖泊，11個(gè)小湖分布于道路兩邊。雖然該工程重視生態(tài)，盡可能繞行湖泊，但修建橋梁仍占用了湯遜湖、后官湖等部分湖面[16]。再者，郊區(qū)湖泊景區(qū)化現(xiàn)象也趨于增多。濱湖區(qū)域或被開(kāi)發(fā)為風(fēng)景區(qū)，或成為農(nóng)家樂(lè)集中地。如江夏區(qū)梁子湖畔，近年來(lái)就出現(xiàn)了新華農(nóng)莊、龍灣度假村等景區(qū)。一方面，郊野濱湖景區(qū)的開(kāi)發(fā)給人們帶來(lái)更多的休閑空間；另一方面，也給湖泊岸線和水體保護(hù)等帶來(lái)了壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

1.10 郊區(qū)湖泊的生態(tài)安全價(jià)值

郊區(qū)湖泊是武漢重要的生態(tài)安全基礎(chǔ)。根據(jù)《武漢市城市總體規(guī)劃（2010-2020年）》，后官湖、武湖、東湖、湯遜湖、青菱湖等都是武漢綠楔的重要構(gòu)成[17]，是郊區(qū)直通城市中心通風(fēng)廊道。武漢規(guī)劃不斷加強(qiáng)對(duì)郊區(qū)湖泊的生態(tài)保護(hù)。2013年，第二批湖泊“三線一路”保護(hù)規(guī)劃中，蔡甸、江夏、黃陂、新洲、東湖高新、武漢經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的23個(gè)湖泊，有15個(gè)湖泊定位為景觀建設(shè)型，3個(gè)為生態(tài)控制型，5個(gè)為生態(tài)保育型[18]。2015年，武漢市第三批湖泊“三線一路”保護(hù)規(guī)劃將遠(yuǎn)城區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的35個(gè)湖泊定位為景觀建設(shè)型，32個(gè)為生態(tài)控制型，30個(gè)為生態(tài)保育型[19]。2016年，武漢發(fā)生內(nèi)澇，湖北省政府決定炸開(kāi)牛山湖與梁子湖之間的圍垸，讓牛山湖重回梁子湖懷抱。此舉開(kāi)啟了“退垸還湖”、“退漁還湖”、“退耕還湖”新局面。2017年，武漢市水務(wù)局發(fā)布《武漢市禁止?jié)O業(yè)養(yǎng)殖湖泊目錄》，中心城區(qū)、遠(yuǎn)城區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)40個(gè)湖泊退漁還湖[20]。

2 近十年武漢公眾參與湖泊保護(hù)治理的基本路徑及其空間特征

2.1 基本路徑

武漢湖泊能夠發(fā)生上述歷史性變化，與武漢持續(xù)的公眾參與湖泊保護(hù)治理有重要關(guān)系。武漢市公眾參與湖泊保護(hù)治理始于20世紀(jì)末21世紀(jì)初，最初只有少數(shù)人和個(gè)別社會(huì)組織。真正的全市性的公眾參與湖泊保護(hù)治理行動(dòng)，緣起于2010年“愛(ài)我百湖”志愿者湖泊保護(hù)行動(dòng)。自此之后，武漢市民參與湖泊保護(hù)治理行動(dòng)日益增多，并孵化出“愛(ài)我百湖志愿者協(xié)會(huì)”、“碧水藍(lán)天環(huán)保協(xié)會(huì)”等多個(gè)環(huán)保公益組織，在全國(guó)首創(chuàng)“民間湖長(zhǎng)制”，推動(dòng)武漢公眾參與湖泊保護(hù)治理出現(xiàn)熱潮，并始終圍繞“護(hù)岸”、“護(hù)水”、“利生”、“利民”4個(gè)方面，即保護(hù)湖泊岸線、保護(hù)湖泊水體、有利生態(tài)環(huán)境、有利市民權(quán)益。隨著經(jīng)驗(yàn)積累，公眾參與湖泊保護(hù)治理的路徑現(xiàn)大致可概括為9種：（1）獨(dú)立進(jìn)行湖泊調(diào)查；（2）湖泊科普與保護(hù)宣傳；（3）輿論監(jiān)督和電視問(wèn)政；（4）“民間湖長(zhǎng)”與“官方湖長(zhǎng)”對(duì)話；（5）競(jìng)選“市民園長(zhǎng)”參與湖泊公園管理；（6）參加湖泊保護(hù)規(guī)劃聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)；（7）參與地方性湖泊保護(hù)法規(guī)的修訂；（8）通過(guò)“市長(zhǎng)熱線”投訴；（9）環(huán)境公益訴訟。[21]

表2 武漢市第三批湖泊“三線一路”保護(hù)規(guī)劃所含湖泊的空間分布與功能定位

這些方式，至今仍是武漢市民公眾參與湖泊保護(hù)的基本路徑，但其內(nèi)涵不斷發(fā)展，現(xiàn)在相比初期更具有針對(duì)性，經(jīng)?；?，甚至制度化。如由“綠色江城”環(huán)保公益組織發(fā)起的“湖泊每月清潔日”行動(dòng)已常態(tài)化，從最初只限于在塔子湖，發(fā)展到鯇子湖、沙湖等多個(gè)湖泊，行動(dòng)既包括湖泊環(huán)境調(diào)查，還兼有湖泊科普和保護(hù)宣傳。再如，由武漢市湖泊局組織的30余次涉湖工程聽(tīng)證會(huì)，每次都有社會(huì)組織或志愿者參加。“民間湖長(zhǎng)”與“官方湖長(zhǎng)”對(duì)話，每年都會(huì)舉行且更有效率。市民越來(lái)越積極加入到“市民園長(zhǎng)”志愿者團(tuán)隊(duì)，廣泛參與湖泊公園的保護(hù)與日常管理。

2.2 公眾參與湖泊保護(hù)治理的空間特征

2.2.1 主要集中于中心城區(qū)

近十年武漢公眾參與湖泊保護(hù)治理的行動(dòng)主要集中于中心城區(qū)。公眾參與湖泊保護(hù)治理，逐漸從中心城區(qū)向近郊區(qū)、遠(yuǎn)城區(qū)擴(kuò)展，活動(dòng)逐步減少。一方面，是這期間武漢中心城區(qū)的湖泊面臨的問(wèn)題偏多，破壞湖泊的現(xiàn)象突出，人們的反響最為強(qiáng)烈。另一方面，武漢中心城區(qū)的湖泊受眾面廣，市民保護(hù)湖泊意識(shí)較強(qiáng)，有獨(dú)立的領(lǐng)頭環(huán)保公益組織，且有眾多離退休人員和高校學(xué)生，具備公眾參與的積極性和可行性。因此，武漢公眾參與湖泊保護(hù)治理最初是從中心城區(qū)最急切的湖泊問(wèn)題入手，并選擇從最為著名的東湖開(kāi)始活動(dòng)，迄今各項(xiàng)活動(dòng)仍主要以武漢中心城區(qū)湖泊為對(duì)象，中心城區(qū)居民是公眾參與的主體。

2.2.2 普遍采取就近參加

從參與者的個(gè)人空間行為看，存在距離衰減規(guī)律，大部分市民是就近參加湖泊保護(hù)治理活動(dòng)。中心城區(qū)的湖泊保護(hù)志愿活動(dòng)，較易吸引湖濱及其他中心城區(qū)的市民參與，遠(yuǎn)城區(qū)居民較少。參加者大多是自發(fā)前往，在目的地集體組織活動(dòng)。在遠(yuǎn)城區(qū)開(kāi)展的湖泊保護(hù)志愿活動(dòng)，參加者主要是本區(qū)居民，中心城區(qū)市民參加則相對(duì)較少。除非是活動(dòng)組織者提供車輛，中心城區(qū)市民集結(jié)方便，才容易成行。與個(gè)人行動(dòng)相比，由于環(huán)保公益組織的項(xiàng)目化運(yùn)營(yíng)，其公眾參與湖泊保護(hù)的行動(dòng)范圍則可以覆蓋整個(gè)武漢市域。

2.2.3 遠(yuǎn)城區(qū)之間不均衡

但同樣是遠(yuǎn)城區(qū)，公眾參與湖泊保護(hù)治理在空間上也呈不均衡性。武漢6個(gè)遠(yuǎn)城區(qū)中，江夏、東西湖、新洲，因有較為成熟的環(huán)保公益組織，活動(dòng)呈現(xiàn)經(jīng)常性和有組織性。尤其是江夏，全區(qū)22個(gè)湖泊都有“民間湖長(zhǎng)”[22]，所以公眾參與更為活躍。而黃陂和蔡甸，2017年后出現(xiàn)了“民間湖長(zhǎng)”，湖泊保護(hù)公眾參與活動(dòng)也相應(yīng)增多。漢南則一直相對(duì)沉寂。

3 武漢公眾參與湖泊保護(hù)治理的未來(lái)空間策略和實(shí)現(xiàn)方法

3.1 公眾參與湖泊保護(hù)治理的空間策略

從空間上說(shuō)，武漢公眾參與湖泊保護(hù)治理，與武漢城市開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序存在很強(qiáng)關(guān)聯(lián)性。建設(shè)熱點(diǎn)區(qū)域往往是湖泊問(wèn)題易生的區(qū)域。當(dāng)城市化、郊區(qū)化腳步自城市中心由內(nèi)向外邁進(jìn)，公眾參與湖泊保護(hù)治理也將由內(nèi)向外發(fā)展，并將采取不同空間策略。

3.1.1 中心城區(qū)公眾參與重心將逐步轉(zhuǎn)向共治共享

中心城區(qū)公眾參與湖泊共治共享將是今后全市的主導(dǎo)。近年來(lái)武漢市中心城區(qū)湖泊保護(hù)備受矚目，填湖現(xiàn)象基本得到扼制，湖泊公園快速增長(zhǎng)，濱湖開(kāi)發(fā)建設(shè)已基本飽和，所以湖泊水質(zhì)提升和生態(tài)修復(fù)成為當(dāng)前和今后一段時(shí)期湖泊保護(hù)治理的主要方面。而由于濱湖或環(huán)湖公園是人們經(jīng)常光顧之地，到公園游玩成為人們生活中不可缺少的一部分。因此，公眾參與湖泊保護(hù)的重點(diǎn)將從“護(hù)岸”，轉(zhuǎn)向“護(hù)水”和“利生”、“利民”。目前，中心城區(qū)的湖泊已經(jīng)吸引了不少社團(tuán)、企業(yè)、高校、中學(xué)、小學(xué)等來(lái)共同參與保護(hù)治理。而自2018年起，武漢市教育局、園林局、林業(yè)局共同開(kāi)展公園生態(tài)研究，力求充分發(fā)揮湖泊公園的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和文化價(jià)值。湖泊公園開(kāi)展的“市民園長(zhǎng)協(xié)商日”，營(yíng)造美好生活共享公共空間，為廣大市民參與湖泊共治共享提供了渠道。今后如何進(jìn)行湖泊共治，讓更多的人分享湖泊美好環(huán)境，將成為中心城區(qū)公眾參與的中心任務(wù)和重要內(nèi)容。

3.1.2 新城公眾參與重點(diǎn)仍在湖泊共建共治

新城的湖泊是武漢湖泊保護(hù)治理的希望所在，近期公眾參與重點(diǎn)仍在共建共治。所謂新城，即指長(zhǎng)江新城與中法武漢生態(tài)示范城。中法武漢生態(tài)示范城，是2014年后規(guī)劃建設(shè)。長(zhǎng)江新城規(guī)劃建設(shè)始于2017年，兩個(gè)新城都位于中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)交接處，屬于近郊區(qū)，現(xiàn)處建設(shè)起步階段。鑒于武漢的城市建設(shè)史曾是一部填湖史，新城建設(shè)在新的時(shí)代起點(diǎn)上，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的湖泊，走一條城市與湖泊和諧共存共生新路。由于長(zhǎng)江新城和中法武漢生態(tài)示范城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的湖泊同樣可能經(jīng)歷園林化、濱湖土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度增加的過(guò)程，在郊區(qū)實(shí)行“大湖＋”的政策，必然會(huì)吸引企事業(yè)單位等在濱湖地區(qū)選址。由于新城的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，公眾參與新城的湖泊保護(hù)治理宜加強(qiáng)“護(hù)岸”與“護(hù)水”，參與共建仍將是長(zhǎng)期重點(diǎn)，并要同時(shí)加強(qiáng)預(yù)防和治理。所以，在長(zhǎng)江新城與中法武漢生態(tài)示范城的建設(shè)中，公眾參與湖泊保護(hù)應(yīng)當(dāng)早介入，早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，早保護(hù)。不讓填湖、污染等問(wèn)題發(fā)生、發(fā)展，讓問(wèn)題消滅在萌芽之中，避免重走中心城區(qū)湖泊先破壞再治理的老路。但這并不排斥共享，新城湖泊可在建設(shè)初始階段，突出人水和諧共生理念，探索新的公眾參與模式。隨著新城人口的集聚，共享也將成為公眾參與重點(diǎn)。

3.1.3 遠(yuǎn)城區(qū)公眾參與重在宣傳發(fā)動(dòng)以點(diǎn)帶面

對(duì)于遠(yuǎn)城區(qū)的湖泊，當(dāng)前最主要的任務(wù)是增強(qiáng)本區(qū)公眾參與保護(hù)意識(shí)，形成以點(diǎn)帶面的公眾參與保護(hù)治理局勢(shì)。遠(yuǎn)城區(qū)湖泊有126個(gè)，大致有四種類型。一是位于遠(yuǎn)城區(qū)的區(qū)政府駐地和開(kāi)發(fā)區(qū)，周圍已經(jīng)是城市化區(qū)域的湖泊，數(shù)量較少。二是被農(nóng)村包圍或半包圍，保留較為完好的鄉(xiāng)村風(fēng)貌，仍歸屬村集體所有的湖泊，數(shù)量較多。三是已經(jīng)作為景區(qū)的湖泊。四是作為濕地自然保護(hù)區(qū)或濕地公園的湖泊。這四類湖泊中，第三、四類有相關(guān)景區(qū)和濕地管理的法律法規(guī)，公眾可參與科普宣傳。第一種類型，在遠(yuǎn)城區(qū)人口相對(duì)密集的城市化地區(qū)，人們對(duì)湖泊的關(guān)注類似中心城區(qū)的狀況，這將是今后公眾參與重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳關(guān)注湖泊生態(tài)環(huán)境，呼吁公眾參與湖泊保護(hù)，優(yōu)先“護(hù)岸”和“護(hù)水”，避免填湖和污染。在此基礎(chǔ)上，可依托社區(qū)、社團(tuán)或者學(xué)校開(kāi)展公眾參與，利用湖泊公園或濕地資源開(kāi)展科普教育活動(dòng)。第二類湖泊，應(yīng)當(dāng)主要?jiǎng)訂T村民參與湖泊保護(hù)，防止湖泊污染破壞。

3.2 公眾參與湖泊保護(hù)的實(shí)現(xiàn)方法

3.2.1 充分發(fā)揮法制功能，從規(guī)劃源頭重視公眾參與

公眾參與主要起監(jiān)督和幫助作用，近年來(lái)相關(guān)制度和法律法規(guī)的完善，為市民從源頭、過(guò)程和事后的參與保護(hù)提供了多種渠道。如在中央層面，2015年7月中央審議通過(guò)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，自上而下建立了環(huán)保督察機(jī)制。中央環(huán)境督查組在巡視中公開(kāi)監(jiān)督電話，為公眾參與提供了有效途徑。根據(jù)2016年《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》[23]和2017年《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》[24]，全國(guó)實(shí)施河、湖長(zhǎng)制，同時(shí)伴有涉湖規(guī)劃環(huán)評(píng)制度，湖泊保護(hù)公示制度等，市民可以通過(guò)監(jiān)督電話、湖長(zhǎng)APP、微信公眾號(hào)、社會(huì)監(jiān)督員等多種方式進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。此外經(jīng)過(guò)3年試點(diǎn)，自2018年起，人民檢察院可對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等損害社會(huì)公共利益的行為提起公益訴訟，市民配合檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟相應(yīng)工作[25]。市、區(qū)兩級(jí)檢查機(jī)關(guān)均可從事湖泊保護(hù)公益訴訟。這就在民事和刑事司法兩個(gè)方面，加強(qiáng)了公眾對(duì)相關(guān)單位和人員的社會(huì)監(jiān)督和司法監(jiān)督。

就地方政府而言，武漢是國(guó)內(nèi)最早對(duì)湖泊保護(hù)進(jìn)行專門地方立法的城市，湖泊保護(hù)體系和制度不斷創(chuàng)新完善[26]。根據(jù)2012年《湖北省湖泊保護(hù)條例》[27]和2015年《武漢市湖泊保護(hù)條例》[28]，武漢市民進(jìn)行公眾參與的方式就：公示、查詢、檢舉、舉報(bào)，制止、控告、起訴，以及科普宣傳、輿論監(jiān)督、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、捐款投資、志愿者活動(dòng)及其他形式。市民還可以憑借市、區(qū)人大、政協(xié)會(huì)議代表等合法權(quán)利，提出湖泊保護(hù)議案；或者參與湖泊保護(hù)地方法規(guī)的修訂。武漢市湖泊局設(shè)立了湖泊保護(hù)熱線。湖北省還創(chuàng)設(shè)了“河湖警長(zhǎng)”制以及河湖警長(zhǎng)熱線。

以往公眾參與是被動(dòng)的，當(dāng)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)后，才從末端向源頭追溯，今后要更加重視從規(guī)劃源頭參與湖泊保護(hù)。現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、湖泊保護(hù)規(guī)劃等，按照相關(guān)法律法規(guī)要求，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制全過(guò)程中進(jìn)行公示、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等。公示，不僅讓大家知曉規(guī)劃內(nèi)容，還是聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的渠道。而聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)等與規(guī)劃師和政府官員面對(duì)面交流，更是市民公眾參與湖泊保護(hù)的絕佳機(jī)會(huì)。近2年來(lái)，武漢已堅(jiān)持所有涉湖工程均召開(kāi)批前聽(tīng)證會(huì)，并對(duì)批文進(jìn)行公示。

3.2.2 創(chuàng)新公眾參與模式機(jī)制，發(fā)揮NGO更大作用

武漢今后公眾參與湖泊保護(hù)治理，必然更多涉及公眾怎樣與政府管理機(jī)構(gòu)、社區(qū)、環(huán)保組織、企業(yè)、基金會(huì)、媒體、甚至境外力量如何相處的問(wèn)題。如公眾參與怎樣保證獨(dú)立客觀性？怎樣參與政府購(gòu)買服務(wù)？怎樣借助傳統(tǒng)媒體和新媒體進(jìn)行廣泛宣傳動(dòng)員？怎樣動(dòng)員濱湖住宅小區(qū)開(kāi)放門禁以使湖泊更具有通達(dá)性？怎樣借鑒境外公益組織的成功經(jīng)驗(yàn)？怎樣吸引企業(yè)和基金會(huì)給與物質(zhì)和智力支持？這必然會(huì)推動(dòng)形成新的合作模式和機(jī)制。而經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，環(huán)保NGO應(yīng)發(fā)揮更多的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。目前武漢市最主要的湖泊保護(hù)社會(huì)公益組織，有綠色江城、愛(ài)我百湖志愿者協(xié)會(huì)、碧水藍(lán)天環(huán)保協(xié)會(huì)、市民園長(zhǎng)志愿者聯(lián)合會(huì)、行澈環(huán)保等。它們最早從事湖泊保護(hù)治理，最早在全市層面招募志愿者護(hù)湖，群眾基礎(chǔ)深厚，影響力很大。而且，這些社會(huì)組織，已經(jīng)向?qū)I(yè)化、項(xiàng)目化發(fā)展，有很強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力和執(zhí)行能力，常聯(lián)合大中小學(xué)校和社區(qū)共同開(kāi)展湖泊保護(hù)宣傳活動(dòng)，更易獲得其他社會(huì)力量認(rèn)可。從2018年4月起，由“綠色江城”申請(qǐng)公益基金會(huì)資助，整合政府部門、專家、企業(yè)、學(xué)校、社會(huì)組織等多方資源共同進(jìn)行湯湖的綜合治理[29]，這是新的具有示范性的公眾參與模式探索。

3.2.3 夯實(shí)社區(qū)參與基礎(chǔ)營(yíng)造地方認(rèn)同和文化認(rèn)同

經(jīng)過(guò)十余年的公眾參與湖泊保護(hù)治理，武漢市民愛(ài)湖護(hù)湖的意識(shí)已深深扎根在心中。公眾參與湖泊保護(hù)，很多人是從身邊做起，成為時(shí)時(shí)刻刻關(guān)心矚目湖泊一舉一動(dòng)的“湖泊眼”。從個(gè)人參與到帶動(dòng)家庭成員一起參與，再到團(tuán)結(jié)更多力量共同營(yíng)造參與湖泊保護(hù)治理，必需要以社區(qū)為根據(jù)地。星羅棋布的武漢湖泊，構(gòu)成了社區(qū)的公共環(huán)境，也成為連接社區(qū)居民的情感紐帶。近年來(lái)，湖北大學(xué)“沙湖環(huán)保志愿隊(duì)”與“荷仙子”大學(xué)生志愿隊(duì)、鯇子湖邊寶島社區(qū)的“銀發(fā)護(hù)湖隊(duì)”、金銀湖畔的“武漢常青環(huán)保志愿協(xié)會(huì)”，都是濱湖社區(qū)熱心護(hù)湖的志愿者隊(duì)伍。類似于此建立在社區(qū)基礎(chǔ)上的公眾參與湖泊保護(hù)治理行動(dòng)，才更具有可行性和持久性。2017年后，隨著學(xué)校、社團(tuán)、企業(yè)等成為“民間湖長(zhǎng)”，團(tuán)隊(duì)認(rèn)同和社區(qū)認(rèn)同意識(shí)在學(xué)生、企業(yè)、社區(qū)之間得到進(jìn)一步傳播和鞏固。

將來(lái)的武漢市民公眾參與湖泊保護(hù)治理，必將是全社會(huì)的共同參與。盡管當(dāng)前志愿參與湖泊保護(hù)治理的群體中，老年人仍占相當(dāng)大的比重，但中青年正在發(fā)揮骨干作用，并把愛(ài)湖護(hù)湖理念在代際中傳遞。在湖泊保護(hù)志愿者中，經(jīng)常可以看到老人帶著小孩、中青年夫妻帶著小孩參加活動(dòng)。我們有理由相信，湖泊保護(hù)治理的公眾參與必將進(jìn)一步成為連接武漢老市民和外來(lái)人口、本地人與外國(guó)人的情感紐帶。活躍在武漢高校中的環(huán)保社團(tuán)將起到粘合作用。華中師范大學(xué)的外國(guó)留學(xué)生已經(jīng)成為湖泊保護(hù)的常客。當(dāng)然，民間的護(hù)湖愛(ài)湖熱情，也需要得到政府的呵護(hù)。長(zhǎng)期以來(lái)，獎(jiǎng)勵(lì)志愿者或者為保護(hù)湖泊做出貢獻(xiàn)的普通市民，只停留在文字上、口頭上，沒(méi)有具體落實(shí)。但2018年，武漢市水務(wù)局首次表彰了一批湖泊保護(hù)志愿者，這是一個(gè)良好的開(kāi)端?？梢韵胍?jiàn)，武漢公眾參與湖泊保護(hù)治理的激勵(lì)機(jī)制將會(huì)不斷完善，公眾將在參與湖泊保護(hù)治理中獲得充分的尊重和成就感。湖泊是武漢的一個(gè)標(biāo)志符號(hào)，市民對(duì)于湖泊的拳拳愛(ài)心，必將匯聚成武漢市的文化認(rèn)同。