林治鍇

（福建省招標(biāo)采購集團有限公司）

1 EPC模式發(fā)展、優(yōu)勢及具體支付方式

EPC（Finance-Engineering Procurement Construction）即工程總承包模式，也稱為交鑰匙工程，簡而言之，是由承包人負責(zé)項目的設(shè)計、采購和施工任務(wù)。相比傳統(tǒng)設(shè)計和施工分離的業(yè)主方管理方式，EPC模式加強了設(shè)計和施工的配合深度，簡化了建設(shè)單位合同管理界面，提高了項目建設(shè)效率，且EPC一般采用預(yù)算后審的總價模式可可行性研究報告批復(fù)后開始招標(biāo)，與傳統(tǒng)施工需待施工圖預(yù)算批復(fù)后進行招標(biāo)相比，優(yōu)化縮短了項目建設(shè)周期。因此，近幾年國家部委從建市[2003]30號文、建市[2014]92號到建市[2016]93號持續(xù)發(fā)力，積極推行工程總承包模式的發(fā)展。

EPC模式的款項支付方式與傳統(tǒng)項目相同，根據(jù)工程形象進度或工程量，“實行按月支付進度款，竣工后清算的辦法”，對于確定的工程計量結(jié)果，按照“不低于工程價款的60%，不高于工程價款的90%向承包人支付工程進度款”（詳見〈建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法〉），意在落實資金來源。國家發(fā)改委作為政府投資項目的決策審批部門，在《政府核準(zhǔn)投資項目管理辦法》中同樣要求先落實資金來源再審批項目。

2 EPC模式裂變及具體表現(xiàn)

根據(jù)新《與算法》，明確了地方政府債務(wù)只能通過政府及部門舉借、PPP模式進行融資。而PPP模式仍受到財政部“支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過 10%”的限制，因此在建筑企業(yè)為具備充足資金的情況下，市場就出現(xiàn)了EPC+F模式，其中F就是融資（Finance）。簡而言之就是將EPC捆綁融資屬性。在實踐中，裂變出“EPC+各類延期、“EPC+分期付款”、投融建 EPC”及“EPC+運營補貼”等，具體表現(xiàn)形式簡單羅列如下：

①EPC+各類延期、分期付款：此類EPC合同是采用標(biāo)準(zhǔn)合同范本，進度款支付比例按照國家要求執(zhí)行，但在合同違約責(zé)任中增加了無法按期支付付款的違約金計取約定，以違約罰息的方式向承包人支付延期付款的財務(wù)費用，將原來的主觀違規(guī)舉債行為變?yōu)楸粍拥目陀^違約事實。

②EPC+包干前期費用：此類合同是在標(biāo)準(zhǔn)EPC合同中借鑒目前PPP項目合同的做法：增加向發(fā)包人一次性或分期支付前期費用墊付條款（如前期咨詢費、征拆補償款等）。約定在項目竣工驗收后由政府方根據(jù)資金占用情況償還本息。

③EPC+運營補貼：此類項目一般為可產(chǎn)生現(xiàn)金流、且項目后期的管理與建設(shè)的關(guān)聯(lián)性較強的項目（如河道清淤、城市保潔清運、商業(yè)開發(fā)運營等），由建筑企業(yè)在EPC合同約定勘察設(shè)計及建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，并增加后期一定年限內(nèi)運營的約定，根據(jù)建設(shè)進度支付建設(shè)款項或在運營期與運營考核掛鉤后，考慮建設(shè)期財務(wù)成本在運營期內(nèi)分期支付。

3 政府工程舉債相關(guān)規(guī)定

2014年的新《預(yù)算法》，國家從通過頂層設(shè)計，對地方政府債務(wù)融資作出了框架性的設(shè)計，明確了地方政府舉債主體、舉債規(guī)模、舉債方式、債務(wù)資金用途等內(nèi)容。國發(fā)43號文進一步明確了地方政府債務(wù)只能通過政府及部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。其中，無收益的公益性事業(yè)發(fā)行一般債券，有收益的公益性事業(yè)發(fā)行專項債券，同時肯定了PPP模式在改善國家治理、轉(zhuǎn)變政府職能、促進城鎮(zhèn)化等方面的重要作用，打開政府舉債的另一扇大門：PPP融資模式。

審查批準(zhǔn)預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是憲法和預(yù)算法、監(jiān)督法等法律賦予全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會的重要職權(quán)。人大依法開展預(yù)算審查監(jiān)督，對規(guī)范預(yù)算行為、促進依法行政、推動經(jīng)濟社會發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。中發(fā)27號文也明確嚴(yán)禁使用帶資施工、延期付款等方式進行政府投資項目建設(shè)，嚴(yán)禁拖欠工程款。因此政府工程應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守政府采購“先預(yù)算，后購買”的原則，目的在于硬化地方政府預(yù)算約束，堅決制止無序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。

4 采用EPC+F幾類裂變模式存在的風(fēng)險

EPC的合作范圍只是在項目全生命周期中涵蓋了設(shè)計、采購等更多時期的內(nèi)容，但并不包括征拆，土地開發(fā)、場地平整屬于建設(shè)單位負責(zé)的前期事項，轉(zhuǎn)移給建筑企業(yè)支付存在，已經(jīng)產(chǎn)生的財務(wù)成本屆時在財政支出科目中無從重復(fù)支出。

另一種合同違約責(zé)任中增加無法按期支付付款的違約金計取約定，以違約罰息的方式向承包人支付延期付款財務(wù)費用的方式也同樣形成了政府在項目投資審批之外的新增債務(wù)。

第三類EPC+O模式則需區(qū)別對待：若建設(shè)成本按進度支付，運營費用的支付獨立分開，且運營期限不超過《政府購買服務(wù)管理辦法》規(guī)定的要求，政府支付義務(wù)可納入中期規(guī)劃，實現(xiàn)；若合同中約定以運營服務(wù)費補貼的方式分期支付工程費用，則屬于要求建筑企業(yè)融資的分期支付的情況。

以上幾種情況有別又于政府和社會資本合作的PPP項目模式。PPP模式的中標(biāo)社會資本代為行使的是項目建設(shè)單位的職責(zé)，由其融資并負責(zé)前期工作并支付費用及建設(shè)成本是符合建設(shè)管理規(guī)范要求的，政府方根據(jù)中標(biāo)社會資本提供的公共服務(wù)的可用性，結(jié)合績效評價進行支付，體現(xiàn)了政府的按效付費原則。

因此，對政府方而言，這種EPC+F的裂變作法約定延期支付、分期付款的政府投資項目顯然會被認定為違規(guī)舉債，中發(fā)27號文要求必須有合法協(xié)議和預(yù)算的前提下才能向企業(yè)撥付資金，未來前期費用能否納入預(yù)算存在一定的不確定性，建筑企業(yè)也存在會計處理方面沒有墊付的前期費用返還路徑、財政可能的無法支出預(yù)算外財務(wù)費用的情況。

5 總結(jié)

綜上所述，若是屬于企業(yè)備案的市場化企業(yè)項目（如地產(chǎn)項目、工業(yè)項目、商業(yè)開發(fā)、海外投資等）屬于正常的經(jīng)濟活動范疇的，以承包方向發(fā)包方提供商業(yè)信用的方式采用EPC+F模式符合經(jīng)濟發(fā)展的需要，根據(jù)《政府核準(zhǔn)投資項目管理辦法》“對項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源、產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險，項目核準(zhǔn)機關(guān)不得干預(yù)企業(yè)的投資自主權(quán)”，建筑企業(yè)可大膽作為。但在政府投資項目競爭中，合同條款的約定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行新《與算法》及國發(fā)43號文等國家各部委相關(guān)文件的要求，避免項目被定性為政府違規(guī)舉債。

習(xí)總書記在全國金融工作會議上提出“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”，政府投資項目應(yīng)當(dāng)堅持先預(yù)算后購買的原則，堅決制止無序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。