郭丹丹

[摘 要] 本文針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)中風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因，提出保障公共服務(wù)購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)條件程序透明化、建立透明的供給方遴選機(jī)制及有效、持續(xù)的雙向激勵(lì)和約束機(jī)制以化解風(fēng)險(xiǎn)。其長(zhǎng)效發(fā)展需要政府管理水平、公眾參與意識(shí)、社會(huì)組織成長(zhǎng)共同作用，良性互動(dòng)。

[關(guān)鍵詞] 政府購(gòu)買；公共服務(wù)；社會(huì)組織；風(fēng)險(xiǎn)防控

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 01. 083

[中圖分類號(hào)] D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2019）01- 0196- 03

1 公共服務(wù)購(gòu)買中的利益相關(guān)者

政府購(gòu)買公共服務(wù)是政府將原來(lái)由其直接提供的某些公共服務(wù)生產(chǎn)職能和產(chǎn)品，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或定向委托的方式，交由有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，以直接或間接方式支付相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用。首先，公眾將自己的需求通過(guò)一定的方式表達(dá)給政府部門，政府通過(guò)調(diào)研和設(shè)計(jì)將購(gòu)買項(xiàng)目列入議程，擬定公共服務(wù)購(gòu)買計(jì)劃并公開(kāi)發(fā)布。然后，社會(huì)組織根據(jù)政府政策與項(xiàng)目計(jì)劃擬定投標(biāo)書(shū)，表達(dá)其承接公共服務(wù)的意向。最后，政府根據(jù)社會(huì)組織的能力、信譽(yù)或其以往承接項(xiàng)目的滿意度，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式篩選合適的服務(wù)承包商，由承包商向公眾提供服務(wù)。

由此可見(jiàn)，政府是購(gòu)買服務(wù)的發(fā)起者和組織者，是做出購(gòu)買動(dòng)議和決策的主體；社會(huì)組織是回應(yīng)者，是承接公共服務(wù)和向公眾提供服務(wù)的主體。因此，政府部門、社會(huì)組織、公眾三方，構(gòu)成了政府購(gòu)買公共服務(wù)運(yùn)行鏈上的直接利益相關(guān)者和合作者。首先，作為主體的政府在公共服務(wù)購(gòu)買中需保證公共服務(wù)的公共性及公共利益最大化。政府在購(gòu)買社會(huì)服務(wù)過(guò)程中承擔(dān)著委托人角色，而社會(huì)服務(wù)的實(shí)際提供者實(shí)質(zhì)為代理人。其次，作為承接服務(wù)主體的社會(huì)組織通過(guò)承接政府的公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的廣泛參與，在合作中實(shí)現(xiàn)自身的利益最大化，樹(shù)立良好的社會(huì)形象和品牌效應(yīng)。最后，作為服務(wù)接受者主體的公眾，其關(guān)注點(diǎn)包括三方面：一是表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，即表達(dá)服務(wù)需求及反饋服務(wù)效果的需要；二是監(jiān)督權(quán)的賦予，即對(duì)政府的決策和招投標(biāo)過(guò)程及社會(huì)組織提供服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督；三是建議采納，即其對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)方式、價(jià)格、質(zhì)量等評(píng)價(jià)可實(shí)現(xiàn)服務(wù)效果的改進(jìn)。

2 政府與社會(huì)組織及公眾的風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1 政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

（1）信息不對(duì)稱引發(fā)“逆向選擇”?！澳嫦蜻x擇風(fēng)險(xiǎn)”是指由于委托代理雙方因存在信息不對(duì)稱，項(xiàng)目的購(gòu)買方即政府未能選出最適合的社會(huì)組織進(jìn)行公共服務(wù)供給導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量低下。決策是行動(dòng)的前提。政府購(gòu)買公共服務(wù)的決策即所購(gòu)服務(wù)的種類、方式與對(duì)象的精準(zhǔn)性要求政府所獲取的公眾需求、社會(huì)組織服務(wù)供給能力與政府具體財(cái)政力等信息真實(shí)以保證服務(wù)高效與精準(zhǔn)?！澳嫦蜻x擇”風(fēng)險(xiǎn)根源在于信息不對(duì)稱與政府自利性，在決策中未深入調(diào)查，與社會(huì)組織、公眾和專家團(tuán)隊(duì)溝通不暢。根據(jù)委托代理理論，信息不對(duì)稱易引發(fā)共謀行為，滋生腐敗。

（2）監(jiān)督盲區(qū)誘發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”。在政府購(gòu)買公共服務(wù)的活動(dòng)中，公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等是確定服務(wù)承接者的主要方式。我國(guó)社會(huì)組織培育較晚且發(fā)展不成熟，政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)法律規(guī)定宏觀性較強(qiáng)。因此，在監(jiān)管缺失的情況下，易導(dǎo)致權(quán)力尋租行為。同時(shí)，服務(wù)供給者有可能在生產(chǎn)公共服務(wù)的過(guò)程中向政府只傳遞對(duì)自己有利的信息，掩蓋對(duì)自己不利的信息。

（3）政府人員定位偏差引發(fā)執(zhí)行偏差。一是認(rèn)知偏差。即政府工作人員對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的政策及法律缺乏正確認(rèn)識(shí)。對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)的錯(cuò)誤定位導(dǎo)致政府部門對(duì)其缺乏應(yīng)有的積極性和主動(dòng)性，甚至演變?yōu)檎?jī)工程。二是理念滯后。政府工作人員在政府由管理走向治理的機(jī)構(gòu)改革與職能變革中，對(duì)社會(huì)組織缺乏信任。治理理念的滯后不利于合作型政府的建設(shè)，嚴(yán)重挫傷社會(huì)組織人員積極性，引發(fā)政社矛盾。三是角色錯(cuò)位。即認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)在服務(wù)外包的同時(shí)，責(zé)任和困難也隨之推卸給了社會(huì)組織，在公共服務(wù)供給時(shí)出現(xiàn)不作為現(xiàn)象。

2.2 服務(wù)外包承接方的風(fēng)險(xiǎn)

（1）社會(huì)組織因財(cái)力不足導(dǎo)致生存風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)組織的生存源于項(xiàng)目、資金保障程度，與政府購(gòu)買行為有著密切關(guān)系。公益性的社會(huì)組織具有非營(yíng)利性，因此其財(cái)力支持依賴于政府供給。資源稀缺性導(dǎo)致社會(huì)組織相互博弈。我國(guó)的社會(huì)組織相對(duì)于企業(yè)和部分事業(yè)單位在規(guī)模、層次和質(zhì)量上，仍然屬于弱勢(shì)，能夠承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體普遍不足。此外，目前國(guó)家尚未出臺(tái)針對(duì)非營(yíng)利性社會(huì)組織的專門稅收政策，減免性財(cái)政政策手續(xù)煩瑣且獲得性較弱。服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性與稅收的雙重壓力，使得社會(huì)組織發(fā)展遭遇困境。

（2）社會(huì)組織因缺乏獨(dú)立性誘發(fā)主體性喪失風(fēng)險(xiǎn)。獨(dú)立性是社會(huì)組織的基本特征。政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，政府部門在招投標(biāo)過(guò)程依據(jù)經(jīng)濟(jì)效益原則，利用成本—收益分析方法計(jì)算項(xiàng)目損益，缺乏對(duì)社會(huì)組織的供給能力和專業(yè)水準(zhǔn)的綜合考評(píng)。社會(huì)組織在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中為組織存續(xù)承接企業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，違背其公益性與非營(yíng)利性，喪失組織目標(biāo)的獨(dú)立性。

（3）作為公共服務(wù)接受者的風(fēng)險(xiǎn)。公共服務(wù)接受者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要源于服務(wù)質(zhì)量不確定性。按照薩拉蒙等人的觀點(diǎn)，政府購(gòu)買公共服務(wù)能夠有效地降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效益的一個(gè)基本假設(shè)前提是完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。若某一社會(huì)組織對(duì)某類公共服務(wù)壟斷，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量低下。政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)“贏者通吃”現(xiàn)象：在招標(biāo)階段，一般會(huì)有足夠多的服務(wù)生產(chǎn)者投標(biāo)，一旦某個(gè)生產(chǎn)者中標(biāo)，便很容易形成壟斷，一則因?yàn)槠渌蟛糠稚a(chǎn)者無(wú)力維持生存而紛紛退出公共服務(wù)市場(chǎng)，二則由于中標(biāo)的生產(chǎn)者極易在生產(chǎn)公共服務(wù)的過(guò)程中獲得新的優(yōu)勢(shì)，比如與政府建立親密關(guān)系、技術(shù)提升、規(guī)模擴(kuò)大等。除了壟斷之外，服務(wù)生產(chǎn)者的數(shù)量不足容易引發(fā)圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)行為的發(fā)生。

購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中的利益互動(dòng)以合同關(guān)系為基礎(chǔ)。因此，信息公開(kāi)透明度和利益約束機(jī)制等是否健全是保證政府購(gòu)買公共服務(wù)公共性的關(guān)鍵。

3 政府購(gòu)買公共服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

第一，對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行精細(xì)化分類并保障其購(gòu)買的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序透明化。應(yīng)根據(jù)不同公共服務(wù)類型適合的購(gòu)買方式，建立公共服務(wù)購(gòu)買目錄。公共服務(wù)應(yīng)契合民眾多層次、多樣化需求。因此，詳盡準(zhǔn)確的需求調(diào)查及目錄編制能夠減少服務(wù)購(gòu)買的盲目性。公共服務(wù)的供給與購(gòu)買形式確定后，政府應(yīng)加強(qiáng)投資項(xiàng)目招標(biāo)環(huán)節(jié)的透明度，利用媒體網(wǎng)絡(luò)及時(shí)進(jìn)行各環(huán)節(jié)及進(jìn)度的公開(kāi)，對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的承接進(jìn)行良性引導(dǎo)。

第二，建立透明的遴選機(jī)制以保障社會(huì)組織的主體獨(dú)立性。即按照機(jī)會(huì)公平的原則進(jìn)行制度供給。政府購(gòu)買公共服務(wù)是政社合作的典型模式，有利于發(fā)揮社會(huì)各治理主體的積極性，是多元治理的重要探索。其本質(zhì)是彌補(bǔ)政市雙失靈的支持性活動(dòng)，目的在于發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢(shì)作用。然而，社會(huì)環(huán)境及社會(huì)組織內(nèi)部的不完善使其承接政府購(gòu)買服務(wù)還未實(shí)現(xiàn)實(shí)踐效度較成熟的制度化發(fā)展。因此，社會(huì)組織承接愿望強(qiáng)而供給能力弱，組織發(fā)展?fàn)顩r不均衡的情況普遍存在。所以，細(xì)化對(duì)公共服務(wù)承接方的組織資質(zhì)、專業(yè)化程度、承接期限及成果要求是關(guān)鍵。應(yīng)對(duì)參與競(jìng)標(biāo)的組織進(jìn)行專業(yè)化動(dòng)態(tài)性考察與評(píng)估，避免劣幣驅(qū)逐良幣的不良后果。

第三，建立持續(xù)性雙向激勵(lì)及約束機(jī)制。外部監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)要求政府在政策制定、實(shí)施細(xì)則、需求發(fā)布等環(huán)節(jié)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估和人員追蹤，落實(shí)懲戒措施以杜絕共謀行為的發(fā)生。一是形成有效監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建嚴(yán)厲懲處問(wèn)責(zé)機(jī)制。二是持續(xù)動(dòng)態(tài)審查。在委托購(gòu)買前應(yīng)對(duì)承接組織進(jìn)行資質(zhì)審核。簽訂合同后應(yīng)通過(guò)科學(xué)細(xì)化的量化性指標(biāo)，對(duì)中標(biāo)組織進(jìn)行持續(xù)性動(dòng)態(tài)化專業(yè)考核以保證公共服務(wù)質(zhì)量。購(gòu)買合同中關(guān)于購(gòu)買服務(wù)的各項(xiàng)參數(shù)及指標(biāo)應(yīng)由專業(yè)性權(quán)威機(jī)構(gòu)確立。政府應(yīng)根據(jù)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估及動(dòng)態(tài)考察結(jié)果對(duì)效果較差的承接主體予以撤銷資格并確立相應(yīng)的懲罰措施。

4 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)公眾的參與及監(jiān)督意識(shí)仍需提高，社會(huì)組織的成熟度亟待加強(qiáng)。只有在政府職能歸位、公民社會(huì)成長(zhǎng)、社會(huì)組織獨(dú)立的條件下才能夠?qū)崿F(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的高效與精準(zhǔn)。

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