王揚志

（無錫茴澤工程設(shè)計咨詢有限公司， 江蘇 無錫 214100）

水利工程能夠?qū)崿F(xiàn)水資源的有效利用，滿足人民群眾的生產(chǎn)生活需求，是國家基礎(chǔ)設(shè)施，在維護國家經(jīng)濟安全與生態(tài)安全方面發(fā)揮著重要作用。水利工程項目的質(zhì)量與項目投資效益、項目預(yù)定目標實現(xiàn)程度息息相關(guān)，更關(guān)系到國家防洪抗災(zāi)、農(nóng)田灌溉、人民群眾的飲水安全，其重要性不言而喻。近年來，國家重視解決“三農(nóng)”問題，每年在水利工程方面的投入力度不斷加大。在上述背景下，為了保障水利工程項目質(zhì)量，必須對水利工程項目質(zhì)量的監(jiān)督和管理提出更高要求，因此，完善相關(guān)監(jiān)管體系，進一步優(yōu)化監(jiān)管工作機制意義重大。

1 水利工程項目的特點

水利工程是綜合性較強的系統(tǒng)工程，通常具備社會服務(wù)性特征，例如防洪、供水、環(huán)保等。其主要特點可以從以下幾方面表述：

第一，水利工程項目的投資構(gòu)成。通常水利工程項目投資很大，工期長，工程完成后可以帶來較大社會效益，是國家政策方針的具體體現(xiàn)。水利工程項目的投資構(gòu)成形式主要包括兩種，一種是全部國家投資，另一種是國家投資與地方投資相結(jié)合。即使在第二種投資形式下，國家投資仍是主體地位，地方資金輔助存在。

第二，工程施工管理。水利工程項目屬于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，從施工管理方面講，水利工程項目必須依法公開招標，依照《招投標法》的相關(guān)規(guī)定落實具體工作。另外，水利工程項目必須組建項目相應(yīng)的業(yè)主機構(gòu)。

第三，投資項目多元化。當(dāng)前水利工程項目的投資，已經(jīng)不再局限于工程建設(shè)投資，還要將保護當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、居民拆遷安置、水資源優(yōu)化利用、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等因素綜合考量。所以，針對水利工程項目的投資，需要進一步細化到拆遷安置費用、水土保持投資、工程施工成本等多方面，對于水利工程項目的投資已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化發(fā)展態(tài)勢。

2 水利工程項目質(zhì)量監(jiān)管的現(xiàn)實困境

2.1 獨立的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)欠缺

目前，江蘇省已經(jīng)設(shè)置了59 個縣級水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，占江蘇全省64 個農(nóng)業(yè)縣的92.2%，且部分縣已經(jīng)參公，僅從數(shù)量來看，監(jiān)督規(guī)模相當(dāng)可觀。但由于機構(gòu)設(shè)置、人員編制等因素，大多數(shù)監(jiān)督機構(gòu)僅存在于文件層面，并未設(shè)置獨立機構(gòu)。以無錫市為例，無錫市目前成立的水利工程項目質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，全部掛靠在無錫市水利局，質(zhì)量監(jiān)管的具體工作也是由水利局設(shè)置的水利站點代為執(zhí)行。監(jiān)督機構(gòu)的質(zhì)檢人員也是由無錫市水利局的技術(shù)人員兼任，監(jiān)督機構(gòu)實際并沒有獨立人員編制。在具體的水利工程項目質(zhì)量監(jiān)管工作中，職能沖突的情況經(jīng)常出現(xiàn)，質(zhì)量監(jiān)管職能常被忽略。在多個水利工程項目同時施工時，基層站點的水利技術(shù)人員需要身兼數(shù)職，這也使其難以有效發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)督作用，由此造成水利工程監(jiān)管缺位，最終影響了施工質(zhì)量。

2.2 法律法規(guī)不健全

江蘇省縣級水利工程項目多為中小型項目，大型項目數(shù)量很少。盡管中央和江蘇省已經(jīng)陸續(xù)出臺了一些水利工程質(zhì)量管理方面的法律法規(guī)，但上述法律法規(guī)通常都是為了規(guī)范大型水利工程項目質(zhì)量監(jiān)管而設(shè)計制定，中小型的水利工程項目只能將其作為參考，不可能完全依照大型水利工程項目質(zhì)量監(jiān)管辦法執(zhí)行。具體應(yīng)該參照哪些規(guī)定，如何把握監(jiān)管程度；哪些監(jiān)管程序可以相對簡化，哪些監(jiān)管程序可以免除；質(zhì)量問題的處罰辦法等問題，目前在中小型水利工程中，仍然沒有明確的法律法規(guī)作為參照。由于當(dāng)前法律法規(guī)不健全，在處理水利工程質(zhì)量問題時缺乏法律依據(jù)，這就容易造成質(zhì)量監(jiān)管效率低下，存在一定的盲目性。

2.3 質(zhì)量監(jiān)管缺乏實效性

當(dāng)前我國水利工程質(zhì)量監(jiān)管體系，側(cè)重行為監(jiān)督，強調(diào)對法人主體的監(jiān)管，重點是項目監(jiān)理、設(shè)計單位的資質(zhì)，項目工作人員的專業(yè)技能和從業(yè)資格審查。在具體的監(jiān)管工作中，雖然積極執(zhí)行了相關(guān)檢查，但僅表現(xiàn)在程序?qū)用妫饔谛问?。只關(guān)注是否構(gòu)建了相關(guān)質(zhì)量監(jiān)管制度、項目相關(guān)人員資質(zhì)等表面內(nèi)容，忽視了監(jiān)管制度內(nèi)在合理性、是否健全、是否能夠落實到位，企業(yè)相關(guān)技術(shù)標準是否真實可信，質(zhì)量監(jiān)管程序的執(zhí)行情況等本質(zhì)問題。

質(zhì)量監(jiān)管缺乏實效性同樣體現(xiàn)在合同管理層面，質(zhì)量監(jiān)管人員通常忽視合同管理內(nèi)容。合同，是項目建設(shè)時的雙方行為準則。對合同履行情況的監(jiān)管，就是對雙方是否履行合同準則的監(jiān)管，也就是對水利工程項目施工質(zhì)量的監(jiān)管。另外，缺乏專職的質(zhì)量監(jiān)察人員也使得巡回檢查和抽查規(guī)定流于形式，只是為了應(yīng)付上級、走過場監(jiān)督的情況十分普遍，這樣就導(dǎo)致水利工程質(zhì)量監(jiān)管缺乏實效性。同樣，相關(guān)質(zhì)量監(jiān)督管理處罰機制缺位，也是造成質(zhì)量監(jiān)管缺乏實效性的重要因素。

3 水利工程項目質(zhì)量監(jiān)管的完善對策

3.1 設(shè)置獨立的水利工程項目質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)

轉(zhuǎn)變政府職能，政府及時下放水利工程項目的質(zhì)量監(jiān)管工作。在水利工程項目質(zhì)量監(jiān)管中，政府負責(zé)相關(guān)法律法規(guī)的擬定，構(gòu)建并完善質(zhì)量監(jiān)管體系，確定水利工程發(fā)展方向，從宏觀層面發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)管作用。

具體的工程質(zhì)量監(jiān)管工作可以交由獨立的工程質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)，該機構(gòu)職能屬于政府職能延伸，可以歸類到行政執(zhí)法當(dāng)中，這也決定了該機構(gòu)性質(zhì)屬于行政機關(guān)。我國事業(yè)單位不能成為行政執(zhí)法主體，所以需要完善相關(guān)法律，賦予水利工程項目質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)獨立的法律地位。該機構(gòu)作為行政機關(guān)，其活動經(jīng)費由國家稅收承擔(dān)，這就解決了過去質(zhì)量監(jiān)管工作由于資金短缺而流于形式的困境。工程質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)水利工程質(zhì)量監(jiān)管，水行政主管單位負責(zé)項目建設(shè)管理，這樣就實現(xiàn)了有效分離，避免了職能交叉情況，從而提升質(zhì)量監(jiān)管成效。

3.2 完善相關(guān)法律法規(guī)

健全的法律體系是開展水利工程項目質(zhì)量監(jiān)管的武器，是水利工程市場持續(xù)發(fā)展的重要保證。完善質(zhì)量監(jiān)管法律體系，擬制科學(xué)的配套實施條例。統(tǒng)一水利工程項目的質(zhì)量監(jiān)管標準，改變過去多頭執(zhí)法、各自為政的局面，將其納入建設(shè)工程范圍。出臺建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)范，將工程質(zhì)量管理提升到法律層面。對當(dāng)前《水利工程管理條例》中的不合理內(nèi)容予以刪改，增加新的質(zhì)量管理規(guī)范，提升條例的實操性。同時，適時擬制中小型水利工程項目質(zhì)量監(jiān)管辦法，使中小型水利工程的質(zhì)量監(jiān)管同樣有法可依。

另外，為了切實保障相關(guān)質(zhì)量監(jiān)管規(guī)定的落實，必須完善獎懲機制。失去了獎懲機制制約，質(zhì)量監(jiān)管就顯得乏力，在處理違法違規(guī)行為時缺乏法律支撐，就無法產(chǎn)生威懾力，質(zhì)量監(jiān)管規(guī)定就會淪為空談。

3.3 實施全程質(zhì)量監(jiān)管

水利工程項目的全程質(zhì)量監(jiān)管，不僅是施工過程中對項目實體的質(zhì)量監(jiān)督，也是對整個項目形成過程中責(zé)任主體的全程監(jiān)管。在施工前期，對項目制度體系進行檢查，對項目人員資質(zhì)進行審核；在施工階段，強化對工程質(zhì)量控制監(jiān)督，對相關(guān)人員的規(guī)范作業(yè)情況進行監(jiān)督。