李維明

(國務院發(fā)展研究中心 資源與環(huán)境政策研究所， 北京 100010)

當前中國步入新時代，中國水安全所面臨的形勢正在發(fā)生重大和深刻變化，機遇與挑戰(zhàn)并存，需要對其進行客觀分析和系統(tǒng)把握，并在適應新形勢基礎上，以解決突出問題為導向，系統(tǒng)提出下一步中國水治理的目標與任務，這對保障國家水安全、加快推進中國水治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設至關重要。

一、中國水治理形勢

(一)近年來中國水治理取得的成效

(1)水安全上升為國家戰(zhàn)略。中國政府明確了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水方針，出臺并實施了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》《水污染防治行動計劃》等。

(2)最嚴格水資源管理制度初步建立。水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”指標基本實現(xiàn)省市縣三級行政區(qū)全覆蓋，年度考核工作扎實開展。萬元工業(yè)增加值和萬元GDP用水量分別從“十一五”末的90、150立方米下降至2015年的61和105立方米(2010年可比價)，2018年更是降低到45和73立方米(2015年可比價)；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由“十一五”末的0.50提高到2017年的0.548。

(3)水污染防治工作取得積極進展。水污染防治規(guī)劃體系逐步完善，包括標準與達標排放、總量控制、排污許可、限期治理等在內(nèi)的“命令—控制類”政策工具逐步強化，市場化減排機制在探索中前行，水污染防治能力建設穩(wěn)步提高，技術政策逐步完善。目前主要水污染物排放疊加總量已經(jīng)進入平臺期。

(4)水生態(tài)保護工作不斷加強?！度珖匾雍此δ軈^(qū)劃(2011—2030年)》獲批，全國重要水功能區(qū)納污能力核定工作完成，175個重要飲用水水源地安全達標建設工作啟動。多地劃定并公布了地下水超采區(qū)，制定和實施了地下水限采計劃。生態(tài)修復、生態(tài)調(diào)水工作積極推進。

(5)防汛抗旱減災成效顯著。七大江河初步形成了以水庫、堤防、蓄滯洪區(qū)為主體的攔、排、滯、分相結合的防洪工程體系。與“十一五”相比，洪澇災害死亡失蹤人數(shù)、受災人口、受災面積分別減少64%、38%、28%，因洪災死亡失蹤人數(shù)為1949年以來最少。

(6)水工程建設全面提速。流域和區(qū)域水資源配置格局、大江大河大湖防洪體系不斷完善，大中城市污水處理設施工程建設任務基本完成，農(nóng)村飲水安全工程建設任務全面完成。到2016年底，全國農(nóng)田有效灌溉面積已超10億畝，占比達54.7%，2011—2018年全國發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積18 000萬畝。

(7)供水保障能力大幅提升。2017年全國總供水量為6 043億m3，約為新中國成立初期的6倍。城市自來水普及率達到97%以上，供水保證率達到95%以上，生活用水基本得到滿足。農(nóng)村自來水普及率76%，集中式供水人口比例提高到82%以上，3.04億農(nóng)村居民和4 152萬農(nóng)村學校師生喝上安全水，基本解決農(nóng)村飲水安全問題。

(8)重點領域改革取得積極進展。鼓勵引導社會資本參與重大水利、水污染防治和水生態(tài)修復工程建設運營。推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革、水權確權登記、水權交易、排污權交易等試點。全面推進河長制和湖長制,加強對重要河流及湖泊的系統(tǒng)監(jiān)管與治理。建立國家水資源管理信息系統(tǒng)。精簡重大水建設項目審批程序。推進水工程建設管理體制改革，項目招投標全面進入公共資源交易市場，開展水工程建設市場主體信用體系建設。

(9)依法治水管水得到加強。修訂后的《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《水法》《水土保持法》等正式施行，《太湖流域管理條例》《南水北調(diào)工程供用水管理條例》等頒布實施。大力推進水利綜合執(zhí)法，開展河湖管理范圍劃定及水利工程確權劃界，并加強河道采砂、河湖管理等監(jiān)督執(zhí)法。

(二)當前中國水治理面臨的突出問題

一是水資源供需矛盾仍十分突出。中國水資源人均量明顯不足，僅為世界平均水平的28%。用水效率低下，水資源浪費嚴重，萬元工業(yè)增加值用水量為世界先進水平的2～3倍，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)遠低于0.7～0.8的世界先進水平。局部水資源過度開發(fā)，超過水資源可再生能力。同時，快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加劇水資源供需矛盾，且這種壓力在相當長時間內(nèi)難以逆轉。

二是水環(huán)境質(zhì)量改善是一個長期過程。生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)顯示，目前中國工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染排放負荷大，2015年全國化學需氧量排放總量為2 223.5萬噸，氨氮排放總量為229.9萬噸，遠超環(huán)境容量。2018年全國地表水國控斷面中，仍有6.7%喪失水體使用功能(劣于Ⅴ類)，29%的重點湖泊(水庫)呈富營養(yǎng)狀態(tài)；不少流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流溝渠黑臭。飲用水污染事件時有發(fā)生。在全國10 168個國家級地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，Ⅳ、Ⅴ類水質(zhì)的比例占到86.2%。全國9個重要海灣中，7個水質(zhì)為差或極差。未來，用水總量處于高位，廢水排放量繼續(xù)上升，農(nóng)業(yè)源污染物和非常規(guī)水污染物快速增加，水污染從單一污染向復合型污染轉變的態(tài)勢進一步加劇，污染形勢復雜化，防控難度加大。

三是水生態(tài)受損依然嚴重。濕地、海岸帶、湖濱、河濱等自然生態(tài)空間不斷減少，導致水源涵養(yǎng)能力下降。根據(jù)《國務院關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》(國發(fā)〔2015〕17號)的官方解讀文件，三江平原濕地面積已由建國初期的5萬平方公里減少至0.91萬平方公里，海河流域主要濕地面積減少了83%。長江中下游的通江湖泊由100多個減少至僅剩洞庭湖和鄱陽湖，且持續(xù)萎縮。沿海濕地面積大幅度減少，近岸海域生物多樣性降低，漁業(yè)資源衰退嚴重，自然岸線保有率不足35%。此外，全國水土流失面積295萬平方公里，約占國土面積的30%。地下水超采區(qū)面積達23萬平方公里，引發(fā)地面沉降、海水入侵等嚴重生態(tài)環(huán)境問題。

四是水工程建設與管理工作仍相對滯后。洪災水患、污水處理及工程性缺水等問題仍普遍存在；水工程運行和管理狀態(tài)欠佳，并影響工程本身的安全性；中小河流治理難、農(nóng)田水利建設任務重、農(nóng)村飲水安全工程投入不足、城鄉(xiāng)污水處理能力不夠、小型水庫病險率高等問題突出，專項治理亟待進一步加強。重大水工程的生態(tài)、地質(zhì)安全性有待提升，安全預警體系和責任體系有待建立健全。

五是城鄉(xiāng)安全供水能力仍顯不足。首先，相對于快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，集中供水能力建設整體滯后，部分地區(qū)水供求緊張態(tài)勢凸顯。其次，一些中小城市尚無固定、安全、可靠的水源地，部分城市水源地單一，極易受到污染和破壞。第三，部分城市供水體系超負荷供水，特別是特大型城市超負荷供水問題普遍而嚴重。第四，供水水質(zhì)保證水平較低，極少能直接飲用。第五，集中供水非正常事件頻發(fā)，“肉湯事件”“油污事件”等時有發(fā)生。

六是水治理體系尚不完善。第一，法制保障亟待增強。法律體系尚不健全，可操作性弱；司法參與度較低、功能受限，環(huán)境公益訴訟制度尚不完善；執(zhí)法力度和能力尚不足，流域管理機構作用不突出，國家水督察制度尚未建立。第二，管理體制亟待改革。水治理的系統(tǒng)性統(tǒng)籌不足影響治水成效；水與物質(zhì)的傳輸過程及其時空分布被分割，基于過程環(huán)節(jié)的組織管理方式難以實現(xiàn)水治理效能最大化的目標；開發(fā)利用和保護監(jiān)管兩項職能同屬一個部門，容易發(fā)生沖突；橫向職責存在一定交叉分散，制度協(xié)調(diào)尚不夠，未能有效發(fā)揮合力。第三，市場機制亟待健全。水價形成機制不合理；水資源稅征收標準偏低；現(xiàn)行污水處理費和排污費制度尚不健全；水權和排污權交易市場尚處于探索階段；水治理領域投融資機制有待創(chuàng)新；尚未實施國家洪水保險制度。第四，信息共享機制與公眾參與制度尚未有效建立，科技支撐也亟待加強。

(三)新形勢及新要求

中國水治理還面臨諸多新形勢，這不僅是機遇，也是挑戰(zhàn)。中國要培育發(fā)展新動能、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須充分發(fā)揮水利基礎性、先導性作用和水資源管理紅線的剛性約束作用，促進形成新的增長點、增長極和增長帶；要深入推進新型城鎮(zhèn)化、一帶一路、京津冀一體化、長江經(jīng)濟帶等國家重大戰(zhàn)略或倡議，必須進一步提高水支撐保障能力，進一步優(yōu)化水資源配置格局和“三生”空間格局，著力增強重要經(jīng)濟區(qū)和城市群水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載能力；要落實國家脫貧攻堅戰(zhàn)略、實現(xiàn)全面建成小康社會，必須抓緊補齊治水基礎設施短板，加快解決關系民生的水利發(fā)展和水生態(tài)環(huán)境保護問題，著力推進城鄉(xiāng)水基礎設施均衡配置和水基本公共服務均等化；要推進生態(tài)文明和綠色發(fā)展，建設美麗中國，必須加快轉變治水、興水、管水思路，注重“山水林田湖草”綜合系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌解決好水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水工程和集中供水問題，以最嚴密的法制保護水資源生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源環(huán)境生態(tài)承載能力相協(xié)調(diào)；要應對氣候變化與保護生物多樣性，樹立負責任大國形象，致力于國家和地區(qū)應對氣候變化和保護生物多樣性，進而為區(qū)域和全球應對氣候變化、保護生物多樣性作出重要貢獻；要落實國家“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，必須大力推進涉水監(jiān)測、監(jiān)管、治理等信息網(wǎng)絡化建設，夯實水治理基礎能力。

二、中國水治理主要目標

通過改革和發(fā)展，到2035年，努力建成世界一流且具有中國特色，既能與中國市場經(jīng)濟體制、國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設相匹配，又能滿足國家生態(tài)文明建設需要的現(xiàn)代化水治理體系。在此治理體系下，水治理理念深入人心，治理主體多元化、網(wǎng)絡化、明晰化，治理手段多樣化、連續(xù)化、系統(tǒng)化，治理方式實現(xiàn)法制化、規(guī)范化、標準化、民主化，治理的可問責性和有效性增強，治理效率日益提升，國家水安全綜合保障能力顯著增強。

(1)水資源合理配置和高效利用得以實現(xiàn)。最嚴格水資源管理制度得以全面實施，真正實現(xiàn)以水定城、以水定產(chǎn)、以水定人、以水定地。節(jié)水型社會初步建成，水資源利用效率和效益大幅提升，重點領域節(jié)水取得重大進展，達到國際先進水平。水資源調(diào)度配置和水源結構更趨優(yōu)化。水資源管理能力顯著提高。

(2)水環(huán)境質(zhì)量與風險得以有效管控。水環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管力度得以強化，水環(huán)境風險防控機制得以建立健全。城鎮(zhèn)污水全部得到處理，主要污染物濃度大幅降低，全國水環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)總體改善。地下水污染得到有效遏制和治理，近岸海域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好。水環(huán)境經(jīng)濟損失得以有效控制。

(3)水生態(tài)保育與修復得以全面加強。河湖生態(tài)環(huán)境水量充足保障，河湖水域和濕地面積不減少，水功能區(qū)水質(zhì)基本達標，水生態(tài)環(huán)境狀況明顯改善，水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務功能顯著提升。自然岸線保有率保持穩(wěn)定。水土流失得以遏制，水土保持綜合治理體系基本完善。地下水超采得到嚴格控制，嚴重超采區(qū)完全消除。

(4)城鄉(xiāng)供水安全保障明顯改善。城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達標，供水結構實現(xiàn)優(yōu)化，應急和備用水源多元化，排水防澇和防洪能力顯著增強；農(nóng)村集中供水率、自來水普及率、水質(zhì)達標率和供水保障程度大幅提高。飲用水安全保障水平持續(xù)提升。

(5)水工程保障及防洪抗旱減災體系進一步完善。一批打基礎、管長遠、促發(fā)展、惠民生的重大水工程建成，包括大規(guī)模農(nóng)田水利建設工程、重點水源建設工程、水環(huán)境整治與水生態(tài)修復工程、重大引調(diào)水工程、抗旱水源建設工程、江河湖庫水系連通工程等。防汛抗旱指揮調(diào)度體系得以健全。大江大河重點防洪保護區(qū)達到流域規(guī)劃確定的防洪標準，城市防洪排澇設施建設明顯加強。全國洪澇災害和干旱災害經(jīng)濟損失得到有效控制。

(6)水綜合治理體系逐步建立健全。依法治水、管水全面強化，水資源環(huán)境承載能力評估與預警機制得以建立，戰(zhàn)略、規(guī)劃和項目層面的水資源、水環(huán)境及水生態(tài)效應評估與論證工作全面開展，規(guī)劃的科學化和規(guī)范化增強且引領作用凸顯，水權、水生態(tài)補償、排污權市場以及在此基礎上的價格形成機制逐步完善，水工程科學建設和良性運行的體制機制得以理順，水治理投入穩(wěn)定增長機制進一步健全，科技創(chuàng)新能力明顯增強，黨政同責和政府考核問責進一步落實，流域水治理地位與作用得以強化，水數(shù)據(jù)平臺建設和信息共享得到加強，公眾參與全社會監(jiān)督水治理的社會氛圍初步形成，國際交流與合作進一步加快。

三、中國水治理重點任務

(一)綜合治理任務

一是制定或修訂涉水法律法規(guī)，進一步強化水治理的法律基礎。其中包括修訂現(xiàn)行的《水法》，加強現(xiàn)有水污染防治法的執(zhí)行，將PPP納入法律并予以強化等。二是強化流域水治理的地位與作用，本著尊重自然和順應自然的原則，進一步提升水治理的系統(tǒng)性和有效性。提升現(xiàn)有國家和流域層面治水機構的地位和責任，擴大其生態(tài)系統(tǒng)保護方面的作用。建立國家水治理協(xié)調(diào)機制，在省級河(湖)長制與流域機構間建立明確的協(xié)調(diào)機制，進一步明確各機構、轄區(qū)和部門之間的政策協(xié)調(diào)。三是改進和完善水治理的經(jīng)濟政策工具，進一步強化和擴大水價、水資源稅、水費及排污權和水權交易等市場化手段在水治理領域的應用。提升“三條紅線”的實效。推動取水許可制度與排污許可證制度關聯(lián)。四是提高適應氣候和環(huán)境變化能力。更多采用綠色基礎設施管理洪水，提升洪水防御能力。制定三條紅線的生態(tài)流量目標。優(yōu)化治理面源污染的政策，試行水污染物排放許可交易和其他金融機制減少面源污染等。五是加大信息共享和公眾參與力度。完善水資源相關數(shù)據(jù)收集及共享的立法框架。建立國家水信息共享平臺。提升公眾意識及公眾參與程度。六是加快其他綜合保障機制建設，重點建立健全水治理科學評估、規(guī)劃引領、技術支撐、工程保障、試驗示范、考核問責和國際協(xié)調(diào)等機制。

(二)分領域治理任務

(1)水資源治理任務。一是加強頂層設計，在更高層次上推進節(jié)水型社會建設。重點強化約束性指標管理，強化水資源承載能力剛性約束，建立水資源承載能力監(jiān)測預警機制，強化責任追究。二是落實雙控行動，強化水資源剛性約束。嚴格落實節(jié)水型社會建設規(guī)劃，全面健全節(jié)水制度體系，整體化、區(qū)域化推進節(jié)水型社會建設，強化節(jié)水監(jiān)管。三是突出重點領域，加大農(nóng)業(yè)節(jié)水力度，深入開展工業(yè)節(jié)水，加強城鎮(zhèn)節(jié)水。四是優(yōu)化水資源調(diào)度配置，促進水資源合理利用。重點全面做好江河水量調(diào)度配置，強化地下水開發(fā)利用管控，積極發(fā)展非常規(guī)水源利用。五是深化水資源領域改革，充分發(fā)揮市場機制作用。重點深化水資源管理體制機制改革；從明晰初始水權入手，強化水資源用途管制；以試點建設為突破口，推進水權確權和交易。六是加強能力建設，夯實水資源管理基礎。重點提升監(jiān)控能力、協(xié)作能力和監(jiān)管能力。

(2)水環(huán)境治理任務。一是全面控制污染物排放。重點狠抓工業(yè)污染防治，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治，加強船舶港口污染控制。二是切實加強水環(huán)境管理。重點強化環(huán)境質(zhì)量目標管理，深化污染物排放總量控制，嚴格環(huán)境風險控制，全面推行排污許可。三是全力保障水環(huán)境安全。重點推進地下水污染綜合防治，深化重點流域污染綜合防治，加強河口和近岸海域環(huán)境保護，嚴格控制環(huán)境激素類化學品污染，大力整治城市黑臭水體。四是強化科技支撐。重點推廣示范適用技術，攻關研發(fā)前瞻技術，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展環(huán)保服務業(yè)。五是充分發(fā)揮市場機制作用。重點理順價格稅費，促進多元融資，建立激勵機制。六是嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。重點完善法規(guī)標準，加大執(zhí)法力度，提升監(jiān)管水平。

(3)水生態(tài)治理任務。一是建立水生態(tài)的評價監(jiān)測機制，科學確定和維持河湖生態(tài)流量，探索實施一級流域生態(tài)水流量紅線管理。二是加強重點河湖水生態(tài)修復與治理。三是加強水土保持生態(tài)建設。四是加強地下水保護和超采區(qū)綜合治理。五是全力保障水生態(tài)安全。重點劃定水生態(tài)保護紅線，強化水功能區(qū)管理，加強良好水體保護，保護水和濕地生態(tài)系統(tǒng)，推進生態(tài)健康養(yǎng)殖，推動水生態(tài)文明建設縱深發(fā)展。

(4)水災害治理任務。一是完善江河綜合防洪減災體系，加強江河治理骨干工程建設，進一步加強防洪薄弱環(huán)節(jié)建設。二是實施江河湖庫水系連通工程，著力增強水資源水環(huán)境承載能力。三是抓好重大水工程建設，著力完善水基礎設施體系。重點推進大規(guī)模農(nóng)田水利建設工程，加快重點水源、重點流域整治與修復、污水治理、抗旱水源等工程建設，實施一批重大引調(diào)水工程。四是深化水工程建設與管理改革，提高水工程管理現(xiàn)代化水平。重點推進水工程建設管理體制改革，健全多元化投資機制，創(chuàng)新水工程運行管護機制，優(yōu)化水工程調(diào)度運用方式。

(5)集中供水治理任務。一是提高城市供水與防洪排澇能力。重點優(yōu)化城市供水結構，加強城市應急和備用水源建設，提高城市排水防澇和防洪能力。二是鞏固、提升農(nóng)村飲水安全。綜合采取改造、配套、升級、聯(lián)網(wǎng)等方式，進一步提高農(nóng)村集中供水率、自來水普及率、供水保證率、水質(zhì)達標率，加強飲用水水源地保護與監(jiān)管。三是切實做好飲用水水源地保護。重點實施從水源到水龍頭全過程監(jiān)管，持續(xù)提升飲用水安全保障水平。