吳振凱，孫穎娜

(黑龍江大學(xué) 水利電力學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080)

1 我國的水環(huán)境及其監(jiān)管體系

在我國這樣一個淡水覆蓋面積大，水資源豐富的國度里，對水環(huán)境及其資源的合理開發(fā)和及時保護(hù)是人類社會可持續(xù)發(fā)展的前提。故根據(jù)實(shí)際情況，選擇合理的河流監(jiān)管模式顯得尤為重要[1-2]。在對河流監(jiān)管體系選擇和改善之前，也有必要了解當(dāng)前我國水環(huán)境的基本現(xiàn)狀及其監(jiān)管體系。

1.1 我國水環(huán)境的基本現(xiàn)狀

中國淡水資源總量為28 000億m3，居世界第4位[3]；人均水資源量只有2300 m3，僅為世界平均水平的1/4[4]。污染物排放量大、侵占原有河道，及圍湖造田等對水資源的不合理開發(fā)已超過了水體最大承載能力；工業(yè)廢水的排放，生活用水和農(nóng)藥的不當(dāng)處理也成為了水體污染的部分致因[5]。

由中國七大水系國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)地表水監(jiān)測斷面的數(shù)據(jù)可知，符合生活飲用水水源地水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的Ⅰ～Ⅲ類斷面為41%，27%的地表水為已喪失一切使用功能的劣Ⅴ類水，同時，在28個國控重點(diǎn)湖(庫)中，有43%的湖庫為伴隨著高營養(yǎng)化問題，且喪失一切使用功能的劣Ⅴ類水?？梢哉f，我國當(dāng)前在水資源保護(hù)和利用方面，所面臨的形式仍十分嚴(yán)峻。

1.2 我國河流監(jiān)管體系的基本情況

河流水環(huán)境監(jiān)管體系是否合理的評判標(biāo)準(zhǔn)，不僅要以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，還要從各個單位督察情況的角度出發(fā)，考量跨界協(xié)調(diào)機(jī)制是否完善，信息統(tǒng)一發(fā)放機(jī)制是否建立。

從相關(guān)法律法規(guī)的角度看，雖然，我國于1984年就頒布了“水污染防治法”，建立了水污染管理體系和專項(xiàng)制度，并不定期結(jié)合其他法規(guī)對該法修訂完善，但河流監(jiān)管問責(zé)制仍有待改進(jìn)，存在內(nèi)部約束機(jī)制不夠健全，地方政府未履行對環(huán)境保護(hù)責(zé)任的詬病。

從單位組織內(nèi)部執(zhí)行情況的角度看，在未實(shí)行河長制之前，河道管理各機(jī)構(gòu)之間分工不明確，河道管理人員業(yè)務(wù)范圍不清晰，致使河流監(jiān)管嚴(yán)謹(jǐn)度不夠，工作效率不高，水體問題遲遲不能得到最大化解決。

2 河長制

2.1 河長制的基本概念

河長制，即從中國各級黨政負(fù)責(zé)人中挑選出負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖管理和保護(hù)工作的人員，并由其擔(dān)任“河長”的水污染治理制度。河長制是由河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制和環(huán)保問責(zé)制進(jìn)一步發(fā)展而來的，其主要目的是落實(shí)主體責(zé)任，加強(qiáng)污染源頭治理，讓負(fù)責(zé)人對原無人管轄、被嚴(yán)重污染的河道帶有憂患意識。

當(dāng)前我國河流問題嚴(yán)重，具有長期性和累積性，故對河長們提出了更多的要求——必須腳踏實(shí)地一步一步的去解決問題。

2.2 推行河長制的意義

面對復(fù)雜的河湖管理問題，只有審時度勢，方能水落歸槽。全面推行河長制，是貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，解決水污染問題，確保合理利用水資源的有效措施，也是保障國家水安全的制度創(chuàng)新。

作為推行河長制的省份之一，黑龍江省自2016年底開展以來，各項(xiàng)工作進(jìn)展顯著。全省已建立五級河長體系：河長(河段長)共39 518人，設(shè)置省總河長2人，省級河長13人，下設(shè)市、縣、鄉(xiāng)、村級河長(河段長)分別為98人、1533人，9013人和28 859人。工作推進(jìn)有條不紊，截至目前，省市縣鄉(xiāng)村五級河長已共計(jì)巡河8619次。

3 當(dāng)前河長制工作實(shí)施中存在的問題

雖然自河長制工作開展以來，各地河道治理進(jìn)展情況基本穩(wěn)定，但由于此制度尚在摸索階段，整體系統(tǒng)設(shè)置不夠成熟，仍然存在許多問題，具體出現(xiàn)的問題可以從思想觀念和執(zhí)行兩個層面思考。

3.1 思想觀念層面：社會整體對其認(rèn)識程度不高

3.1.1 部分領(lǐng)導(dǎo)層重視程度低致使下層執(zhí)行效率低

在一些地區(qū)，雖然已組織職員學(xué)習(xí)相關(guān)文件，但并未達(dá)到加深認(rèn)識、加強(qiáng)重視程度的目的，許多領(lǐng)導(dǎo)層仍未意識到河長制工作順利開展的迫切性，輕視考核問責(zé)制，致使下層執(zhí)行人員容易出現(xiàn)工作不盡心、慢作為、亂作為的情況。

3.1.2 媒體宣傳力度小致使民眾參與度低

治理水體污染，需要長期堅(jiān)持的信念和全社會的共同努力，這體現(xiàn)在執(zhí)行人員的身上，對污染地區(qū)的民眾來說也是一樣。同時，人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的向往正是推動河長制工作順利進(jìn)行的強(qiáng)大動力，河長制工作的成果也需要人民群眾的反饋來作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，便需要民眾對相關(guān)理論知識有所了解，而不是采取“事不關(guān)己”態(tài)度，以正向推動河長制工作進(jìn)行。目前在黑龍江省大力宣傳河長制，便是為了增大群眾參與度，營造群眾自覺主動參與的良好局面。

3.2 執(zhí)行層面：相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在諸多問題

3.2.1 工作人員分工設(shè)置不合理

當(dāng)前，大部分推行河長制的地區(qū)都存在工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理的問題。一方面，執(zhí)行人員分工模糊，導(dǎo)致相關(guān)工作落實(shí)情況差。另一方面，河長制隊(duì)伍臃腫不穩(wěn)定——兼職人員過多，導(dǎo)致辦事效率低下；個別地方辦公室人員以水利干事為主，從其他部門調(diào)任者相對較少，導(dǎo)致隊(duì)伍能力綜合性不強(qiáng)。此外，部分人員素質(zhì)低下也是不可忽略的問題。

3.2.2 經(jīng)費(fèi)不足影響工作進(jìn)度

作為治污防污的重要客觀條件問題，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足直接導(dǎo)致執(zhí)行場所和相關(guān)設(shè)施無法完善。如今，全國各個進(jìn)行河長制工作的省份取得了很多成果，得到人民群眾的一致好評。但是，經(jīng)過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，許多基層地區(qū)污水處理設(shè)備破舊或者損壞，為了防止治標(biāo)不治本的情況出現(xiàn)，就需要投入更多資金來解決問題，經(jīng)費(fèi)能否合理充足運(yùn)用成了河長制能否順利進(jìn)行的一大考驗(yàn)。

3.2.3 機(jī)構(gòu)內(nèi)部合作缺乏默契

推行河長制的一個原因，正是由于之前水利、建筑設(shè)計(jì)院等多個單位部門同時進(jìn)行管理河道治理事宜，交叉管理增加工作復(fù)雜性，進(jìn)而改為由河長辦單獨(dú)管理。但若如今河長辦工作人員之間也無法默契合作，那么工作開展也會是舉步維艱。

4 河長制工作中問題的解決措施

針對當(dāng)前出現(xiàn)的問題，若要從根本上解決，就要從領(lǐng)導(dǎo)管理、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和民眾配合多層次、多角度考慮，加深重視程度、加大執(zhí)行力。

4.1 提高社會整體對治水工作的認(rèn)識程度

4.1.1 大力弘揚(yáng)水文化，加強(qiáng)公眾治污意識

客觀地說，在環(huán)境問題的責(zé)任追究上，每個人都是排污者，然而治污意識的普及在社會極度薄弱。水，乃生命起源之處，也乃生命長盛之依托，從始至終、從古至今就與人類的文明哲學(xué)、文化歷史之間有不解的宿命。面對日益被污染的水環(huán)境，每個人都應(yīng)該盡自己一份綿薄之力，投身到保護(hù)工作當(dāng)中。因此，以多元化的方式向民眾弘揚(yáng)中國水文化是可行之道，例如，水利相關(guān)部門在各高校、中小學(xué)開展關(guān)于河長制為主題的活動(知識競賽、海報創(chuàng)作大賽、主題宣講會)，以廣告牌和電視公益廣告的形式傳播給群眾，使水文化概念深入人心，這有利于公眾積極配合“河長制”相關(guān)工作的開展。

4.1.2 信息溝通渠道多樣化，增強(qiáng)公眾參與度

在信息傳播與反饋方面，當(dāng)前，值得提倡的是，河長制的主要宣傳途徑是網(wǎng)站、微信公眾號等新媒體平臺，為群眾提供了發(fā)言、決策、監(jiān)督的渠道。此外，還要加強(qiáng)水利相關(guān)工作的工作協(xié)調(diào)與信息共享，各級河長在發(fā)布信息時真正做到公開透明，受社會公眾監(jiān)督。例如，在河湖岸邊豎立標(biāo)明河長職責(zé)、河湖情況、管理目標(biāo)、監(jiān)督電話等信息的河長公示牌。

在增強(qiáng)公眾參與度方面，第一，可與開設(shè)水利和環(huán)境保護(hù)專業(yè)的各大高校合作，擴(kuò)充擁有高尖端人才和專業(yè)技術(shù)人員，是“民間河長”發(fā)展的重要力量；第二，應(yīng)該大力鼓勵民眾成為志愿者，積極投身到環(huán)保公益事業(yè)，每年可以開展定期清理水面漂浮物專項(xiàng)行動。

4.2 解決相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部問題

4.2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

進(jìn)一步推動河長制的啟動，在各省、市、縣、鄉(xiāng)、村內(nèi)建立五級河長體系。為保證分工合理，可采取“一河一策”的水環(huán)境綜合治理方案，實(shí)行“三包”政策——領(lǐng)導(dǎo)包推進(jìn)，地區(qū)包總量，部門包責(zé)任，各級領(lǐng)導(dǎo)起帶頭作用，保證組織架構(gòu)清晰。此外，可通過設(shè)立河道監(jiān)督員對河道工作人員進(jìn)行監(jiān)督，保證工作人員盡心盡責(zé)。

4.2.2 對人員分工進(jìn)行調(diào)整

保證各個部門分工明確，所有部門各司其職。組織部門指導(dǎo)河長辦公室健全考核機(jī)制，對負(fù)責(zé)人進(jìn)行工作考核，帶頭落實(shí)河長制中有關(guān)生態(tài)環(huán)境破壞追究制度；宣傳部門負(fù)責(zé)宣傳和輿論引導(dǎo)；財(cái)政部門執(zhí)行河長制經(jīng)費(fèi)的落實(shí)；林業(yè)部門負(fù)責(zé)推進(jìn)生態(tài)公益林和岸邊綠化濕地修復(fù)等工作；水務(wù)部門負(fù)責(zé)水資源管理保護(hù)；衛(wèi)生部門進(jìn)行飲用水監(jiān)測以預(yù)防疾病；而河湖保潔工作，可實(shí)行外包政策，將河道清潔工作承包給合作公司。同時，可建立河長制指揮中心，保證機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息溝通及時，提高工作效率。這要求在完善河長制信息平臺及開通巡河app的同時，保證高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)、水質(zhì)自動監(jiān)測站系統(tǒng)、河道專管員實(shí)時通訊系統(tǒng)等系統(tǒng)正常運(yùn)作，河道專管人員可借助無人機(jī)和人工相結(jié)合的方式，保證實(shí)時無死角的水環(huán)境監(jiān)測。

4.2.3 經(jīng)費(fèi)條件得到保障

對于河長制工作經(jīng)費(fèi)，我們要保證其用在最需要的方面。例如，完成分段河長公示，河道市容環(huán)境整治，設(shè)備老化更新，違法建筑拆除，河道垃圾清理及保潔等工作。在資金短缺時，為保證工作順利開展，取得實(shí)效，可向上級政府部門撥付資金予以解決。

4.2.4 提高合作默契度

在對人員進(jìn)行培訓(xùn)時，不僅需要讓他們了解自己的工作，還需要他們對其他工作部門有大致了解，保證問題解決有針對性，高效性。同時，采用混編形式，協(xié)調(diào)運(yùn)行體系和部門間的合作。在日常休閑活動中，舉辦團(tuán)體項(xiàng)目，進(jìn)行同事間溝通交流，可提高團(tuán)隊(duì)默契度。

5 黑龍江省河長制實(shí)施成功案例分析

為了充分利用水能資源，防止豐富的水能資源被污染破壞，近幾年，黑龍江省響應(yīng)國家號召推行河長制，將水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等重任交給各個河長，由河長來協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作，如今多地已取得顯著成果。

5.1 哈爾濱市肇蘭新河水環(huán)境問題

比較具有代表性的是哈爾濱市肇蘭新河水體污染案例。由于工業(yè)、生活污水的大量集中排放，肇東市區(qū)段污染尤為嚴(yán)重，夏季時，沿岸百姓深受河流異味的困擾。因此，政府及有關(guān)部門設(shè)立目標(biāo)——在規(guī)定時間內(nèi)解決肇蘭新河春季死魚、夏季黑臭的問題，并采取一系列措施：實(shí)時監(jiān)控河流水質(zhì)，建立風(fēng)險預(yù)警應(yīng)對機(jī)制，降低環(huán)境污染事故爆發(fā)概率[6]。同時，針對偷排偷放、超標(biāo)排放、非正常使用污水排放設(shè)施等危害環(huán)境的行為，從強(qiáng)度和力度上加強(qiáng)處罰?？梢?，河長制的開展使肇蘭新河的水環(huán)境得到了很大改善，該區(qū)力爭于2025年初步恢復(fù)景觀用水功能。

此案例說明了水環(huán)境安全與否的標(biāo)準(zhǔn)之一即人類的生產(chǎn)生活廢水是否超出水環(huán)境承載能力——水體的自凈能力[7]，無節(jié)制的排放導(dǎo)致水環(huán)境和河流生態(tài)系統(tǒng)的破壞[8]，不僅會帶來嚴(yán)重的水環(huán)境威脅，也會引發(fā)經(jīng)濟(jì)滑坡和社會民心的動蕩。

5.2 佳木斯市水污染問題

黑龍江省佳木斯市在防污治污方面，采取了嚴(yán)格水資源保護(hù)制度，對轄區(qū)的六條河流編制了“一河一策”的治理方案，并建立了河長定期巡河制度。佳木斯?jié)竦剌^多，但受破壞嚴(yán)重，需要貫徹落實(shí)濕地修復(fù)制度，推進(jìn)“三區(qū)”核查制定相關(guān)工作。同時，對秸稈和畜禽養(yǎng)殖糞便的科學(xué)處理，不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)林畜牧業(yè)的資源循壞利用，也實(shí)現(xiàn)了水資源處理的總體統(tǒng)籌安排。

由此可見，嚴(yán)重的污染不僅會使水體自凈功能喪失，也會出現(xiàn)可利用水資源減少、水質(zhì)性缺水的現(xiàn)象，故即便是在水資源充足的地區(qū)，也會面臨“靠水沒水吃”的問題。因此，根據(jù)實(shí)際情況推行河長制的任務(wù)迫在眉睫。

5.3 哈爾濱市香坊區(qū)河長制工作開展情況

哈爾濱市香坊區(qū)制定了《香坊區(qū)三級河長體系框架方案》《香坊區(qū)實(shí)施河長制工作方案》等，并組織專家展開專項(xiàng)培訓(xùn)，成立河長辦公室、領(lǐng)導(dǎo)小組。目前，香坊區(qū)在阿什河長江路和伏爾加莊園等相關(guān)河流設(shè)立區(qū)級公示牌；區(qū)級河長已經(jīng)按照相關(guān)要求巡河二十多次。其中，曹家溝的水體黑臭一直是個棘手的問題。香坊區(qū)積極開展整治工作，目前已經(jīng)鋪設(shè)管線7356 m，清理河道沉積物達(dá)7.8萬m3，管線也接入信義溝檢查井，污水已經(jīng)通入一部分。相關(guān)部門還和城管局聯(lián)合，共同抵制破壞河流的行為，組建環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)管理作業(yè)隊(duì)伍，沿岸種植樹苗，進(jìn)行管理。香坊區(qū)在河道清障中取得一定成果。僅6月份就對河道清理了3次,拆除違規(guī)建筑100余座，面積大約為3萬m2。還進(jìn)行實(shí)地調(diào)查完成劃界工作。

從以上案例可以看出，處理河流問題，要堅(jiān)持正確問題導(dǎo)向，認(rèn)真把握時間節(jié)點(diǎn)，切實(shí)推進(jìn)河長制各項(xiàng)工作有條不紊，一絲不茍。全力消除城市黑臭水體，突出抓好城鄉(xiāng)結(jié)合部衛(wèi)生整治[9]，需要從強(qiáng)化涉河活動管理入手，進(jìn)一步提升水域岸線安全保障功能。做到摸清實(shí)情、重拳整治、加強(qiáng)監(jiān)督，步步緊跟。

6 結(jié) 語

我國水環(huán)境現(xiàn)狀相對來說比較復(fù)雜，我國的河流監(jiān)管體系也處于從漏洞較多到不斷完善的過渡進(jìn)程中。合理的推行河長制，可以讓河湖管理工作變得井井有條，進(jìn)而改變目前的水體污染現(xiàn)狀。當(dāng)然，作為一個還在摸索階段的管理模式，在河長制實(shí)行過程中，伴隨著相關(guān)社會共識的長期缺乏，從思想觀念到執(zhí)行層面，從領(lǐng)導(dǎo)管理到群眾參與，都存在著問題，需要我們根據(jù)具體情況逐個擊破。同時，黑龍江省肇蘭新河，佳木斯市濕地修復(fù)，香坊區(qū)河溝治理等地的成功案例也給我們帶來了希望，說明了河長制的推行，是推動中國河流監(jiān)管系統(tǒng)發(fā)展的一大動力，是改善水體污染情況，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處的有力措施。正如水利部部長鄂竟平所說：“今年我國31個省(自治區(qū)、直轄市)已全面建立河長制，這一制度的生根、萌發(fā)、綻放，是我國解決復(fù)雜的水環(huán)境問題的必經(jīng)之路?！?/p>