鄧 偉，胡玉福，王 琴

(1.四川省達(dá)州市國(guó)土資源局通川分局，四川 達(dá)州 635000；2.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)資源學(xué)院，成都 溫江 611130)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化速度不斷加快，人多地少的矛盾日益尖銳。土地整治作為土地制度改革和科學(xué)利用土地的創(chuàng)新舉措之一，對(duì)于提高有效耕地面積，緩解人地矛盾，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，意義重大[1-3]。低山丘陵區(qū)受地形條件和資源分布的限制，土地利用分散、破碎，水土流失嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施難以配套和共享，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)較差，土地集約利用程度不高。開(kāi)展低山丘陵區(qū)土地整治工作對(duì)于增加該區(qū)域有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量及土地節(jié)約集約利用程度具有積極作用[4]。通川區(qū)位于四川盆地東北部，是典型的低山丘陵區(qū)。本文首先分析通川區(qū)2011年至2015年期間土地整治現(xiàn)狀，梳理土地整治工作存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出科學(xué)合理的整治對(duì)策建議，以推動(dòng)通川區(qū)土地整治事業(yè)發(fā)展。

1 土地整治現(xiàn)狀

在通川區(qū)人民政府和達(dá)州市國(guó)土資源局通川分局的支持和指導(dǎo)下，全區(qū)土地整治工作穩(wěn)步推進(jìn)。2011年至2015年，通川區(qū)實(shí)施并通過(guò)驗(yàn)收的蒲家鎮(zhèn)農(nóng)用地整治項(xiàng)目、新村鄉(xiāng)農(nóng)用地整治項(xiàng)目、龍灘鄉(xiāng)土地整治項(xiàng)目等15個(gè)項(xiàng)目，綜合整治規(guī)模達(dá)8378.90hm2，新增耕地面積849.03hm2，新增耕地系數(shù)10.13%；已實(shí)施并通過(guò)驗(yàn)收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模達(dá)8977.43hm2；實(shí)施災(zāi)毀耕地復(fù)墾項(xiàng)目1個(gè)，復(fù)墾受災(zāi)耕地面積達(dá)365.04hm2；已驗(yàn)收土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目整理規(guī)模達(dá)10468.54hm2，累積新增耕地面積達(dá)852.32hm2，新增耕地系數(shù)達(dá)8.14%；完成城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目1宗，涉及拆遷區(qū)規(guī)模28.13hm2，節(jié)約城鎮(zhèn)建新指標(biāo)17.79hm2，農(nóng)村聚居安置指標(biāo)7.05hm2，新增耕地3.29hm2。通過(guò)以上土地整治項(xiàng)目的有效實(shí)施，取得了以下成效。

1.1 補(bǔ)充數(shù)量與提升質(zhì)量并舉，促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡

規(guī)劃實(shí)施5年，全區(qū)新增耕地共計(jì)852.32hm2。按照土地整治標(biāo)準(zhǔn)要求，通過(guò)合理平整土地，新建灌渠、排水溝及新增泵站座，極大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，經(jīng)整治后的耕地利用等別平均提高1個(gè)，糧食增產(chǎn)80kg/667m2以上，在數(shù)量和質(zhì)量上促進(jìn)耕地“占補(bǔ)平衡”和基本農(nóng)田占一補(bǔ)一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步緩解土地承載壓力，為完成國(guó)家和四川省下達(dá)給通川區(qū)糧食增產(chǎn)增收的任務(wù)提供了保障。

1.2 保護(hù)資源與保障發(fā)展并重，提高農(nóng)村生活水平

通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，通川區(qū)在15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)65個(gè)村建成了8977.43hm2集中連片、設(shè)施完善、土壤肥沃、生態(tài)良好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。同時(shí)通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展，從而極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高了土地利用率和產(chǎn)出率，進(jìn)而提高了農(nóng)村人民生活水平。

1.3 有力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

通川區(qū)緊緊圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化布局及結(jié)構(gòu)調(diào)整開(kāi)展土地綜合整治，并加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的銜接，合理布局土地整治措施，一方面通過(guò)田塊規(guī)整、權(quán)屬調(diào)整等措施使田塊趨于集中，大小和形狀適中，適合機(jī)械化作業(yè)，降低了勞動(dòng)成本；另一方面推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)，不僅促進(jìn)傳統(tǒng)分散農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代的規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，而且擴(kuò)大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，從而加快農(nóng)村致富步伐，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

1.4 改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，提升土地生產(chǎn)力

規(guī)劃實(shí)施期間，通過(guò)坡改梯工程有效防止區(qū)域內(nèi)水土流失，新建蓄水池和山坪塘，布局形成一定的蓄水容積，把未滲透完的降水貯蓄起來(lái)以備以后使用，既可控制項(xiàng)目區(qū)的水土流失問(wèn)題，又可保障項(xiàng)目區(qū)內(nèi)灌溉用水。通過(guò)土地平整和溝路渠建設(shè)工程，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整治，對(duì)村莊進(jìn)行集中規(guī)劃建設(shè)，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化生活小區(qū)，告別臟亂差的環(huán)境，提高農(nóng)民的生活環(huán)境質(zhì)量。通過(guò)田、水、路、林、村的綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)，提高土壤肥力水平，改善農(nóng)作物生長(zhǎng)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和土地生產(chǎn)力的提高，同時(shí)，使農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力進(jìn)一步提升，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定良好的生態(tài)環(huán)境。

2 土地整治存在的問(wèn)題

2.1 土地整治相關(guān)規(guī)劃與工作滯后

土地整治規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方案的實(shí)施性規(guī)劃，是落實(shí)土地整治規(guī)劃要求和指導(dǎo)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村等土地整治項(xiàng)目實(shí)施的銜接性規(guī)劃，是統(tǒng)籌區(qū)域土地整治的綱領(lǐng)性文件及行動(dòng)計(jì)劃[5]。通川區(qū)土地利用總體規(guī)劃于2010年6月通過(guò)審查，得以實(shí)施，而土地整治規(guī)劃卻是2011年開(kāi)始編制。在整治規(guī)劃編制過(guò)程中，規(guī)劃政策不斷調(diào)整，規(guī)劃目標(biāo)和土地利用方向不斷變動(dòng)，使其與已實(shí)施的土地利用規(guī)劃之間銜接困難，部分現(xiàn)實(shí)問(wèn)題無(wú)法得到有效解決，導(dǎo)致農(nóng)村土地整治工作無(wú)規(guī)可依。這不僅導(dǎo)致大量的人力、物力和財(cái)力浪費(fèi)，還嚴(yán)重阻礙全區(qū)土地整治工作的深入推進(jìn)。

2.2 土地綜合整治形式單一

土地整治的形式具有多樣性，主要包括農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、未利用地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾、土地復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、市地整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等。目前，通川區(qū)土地綜合整治工作仍以農(nóng)用地整理為主，適當(dāng)進(jìn)行了一些土地復(fù)墾和掛鉤活動(dòng)，形式過(guò)于單一，且土地復(fù)墾工作開(kāi)展尚不夠深入，建設(shè)用地整治工作也暫未全面展開(kāi)。

2.3 土地權(quán)屬糾紛頻發(fā)，產(chǎn)權(quán)調(diào)整難度大

當(dāng)前，土地整治已上升為國(guó)家、省級(jí)重大戰(zhàn)略，在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，在加快土地整治立法過(guò)程中，有效解決土地整治中產(chǎn)生的權(quán)屬糾紛，才能確保土地整治對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐作用。在通川區(qū)土地整治工作開(kāi)展過(guò)程中，由于我國(guó)土地權(quán)屬的復(fù)雜性，全國(guó)性的統(tǒng)一土地整治法律缺位，土地整治過(guò)程中權(quán)利主體缺位，以及村組集體和農(nóng)戶(hù)在現(xiàn)有的土地整治實(shí)踐和法規(guī)規(guī)范中參與立項(xiàng)、監(jiān)督等事項(xiàng)的途徑較為缺乏，導(dǎo)致權(quán)屬糾紛多發(fā)，產(chǎn)權(quán)調(diào)整難度較大。

2.4 公眾參與度不高，支持度不高

農(nóng)戶(hù)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，只有賦予農(nóng)戶(hù)充分的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，開(kāi)展切合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求的土地整治項(xiàng)目，才能在土地整治工作開(kāi)展過(guò)程中得到農(nóng)戶(hù)充分的支持。然而，目前全區(qū)土地整治工作的公眾參與機(jī)制尚未真正建立，使得不少群眾甚至少數(shù)干部因認(rèn)識(shí)不夠，思想不夠解放，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施存在不少疑慮，對(duì)土地整理熱情不高，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的支持不夠，因而基層協(xié)調(diào)工作存在一定難度。少數(shù)群眾站在一己利益的角度提出苛刻要求，阻撓工程施工，其負(fù)面影響不容忽視。

2.5 土地整治重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量及生態(tài)保護(hù)

通川區(qū)通過(guò)土地整治，有效耕地面積增加，土地平整程度提高，灌排條件得到改善，但部分項(xiàng)目區(qū)域由于缺乏有效的地力保持和改善措施，耕地質(zhì)量卻未得到應(yīng)有的改善。在全區(qū)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)或?qū)嵤┑倪^(guò)程中，忽略了對(duì)原有耕地熟土層的保護(hù)，使其地力降低，如土地平整過(guò)程中，挖土處表土大量移走、底土暴露，從而導(dǎo)致了耕地地力的下降。同時(shí)全區(qū)水土流失較為嚴(yán)重，雖經(jīng)多年水土流失治理，但仍有近37%的土地面積遭到水土流失的危害，且洪澇、山體滑坡、泥石流、崩塌、干旱等自然災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)，境內(nèi)州河及明月江、雙龍河和其他支流流域受工業(yè)污染、城鎮(zhèn)污染、農(nóng)村面源污染及混合型污染情況較為嚴(yán)重，土地承載力狀況不容樂(lè)觀(guān)。

2.6 土地整治建后管護(hù)機(jī)制缺位

土地整治效益的發(fā)揮有賴(lài)于基礎(chǔ)工程設(shè)施的使用，但相關(guān)設(shè)施在利用階段不可避免地會(huì)發(fā)生損耗和破壞，為了實(shí)現(xiàn)工程的長(zhǎng)效利用，客觀(guān)上要求建立科學(xué)有效的建后管護(hù)機(jī)制對(duì)其進(jìn)行管理[6]。通川區(qū)開(kāi)展土地整治工作的五年來(lái)，非常重視項(xiàng)目前期評(píng)價(jià)和建設(shè)管理，但驗(yàn)收后項(xiàng)目交接、運(yùn)營(yíng)管理和后期評(píng)價(jià)的辦法或制度很少。由于缺少相關(guān)制度規(guī)定，未明確所有人和使用管理負(fù)責(zé)人，加之后期管護(hù)資金有限，使得工程受到損壞時(shí)，得不到及時(shí)修復(fù)；部分基本農(nóng)田建設(shè)后出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。這不僅浪費(fèi)項(xiàng)目建設(shè)資金、閑置工程設(shè)施，也制約了區(qū)域生產(chǎn)潛力發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展。

3 土地整治的對(duì)策建議

3.1 結(jié)合客觀(guān)實(shí)際，統(tǒng)籌開(kāi)展土地整治規(guī)劃

土地整治規(guī)劃是對(duì)未來(lái)土地整治工作進(jìn)行“超前”的布局和安排。一是規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)提高認(rèn)識(shí)，調(diào)整思路，統(tǒng)籌安排土地整治活動(dòng)；二是規(guī)劃編制課題組應(yīng)在充分借鑒國(guó)內(nèi)外規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)方法成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合全區(qū)各行政村土地整治工作實(shí)際，積極開(kāi)展新形勢(shì)下土地整治專(zhuān)題研究，不斷完善規(guī)劃制度建設(shè)；三是按照“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的總體部署，充分運(yùn)用信息技術(shù)與二調(diào)成果，與同級(jí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)相銜接，同步建設(shè)土地整治規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果疊加上圖、動(dòng)態(tài)更新，積極推進(jìn)土地整治規(guī)劃信息化建設(shè)。

3.2 完善創(chuàng)新土地整治形式，突出土地整治差異化

土地整治目標(biāo)從保質(zhì)保量提供可利用的土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體，土地整治也應(yīng)體現(xiàn)出不同區(qū)域、不同目標(biāo)、不同整治形式的變化。在新形勢(shì)下，為實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量提升、占補(bǔ)平衡、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等目標(biāo)，必須結(jié)合通川區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，順應(yīng)人民群眾改善生產(chǎn)生活條件的期待與能力，考慮資金平衡和地區(qū)用地需求，統(tǒng)籌安排、因地制宜。圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活中最迫切需要解決的問(wèn)題，有針對(duì)性的提出不同的整治形式，分類(lèi)推進(jìn)，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、差別化整治、循序漸進(jìn)、量力而行。

3.3 完善農(nóng)村土地權(quán)屬治理結(jié)構(gòu)，有效解決權(quán)屬糾紛

在全區(qū)土地整治過(guò)程中，應(yīng)著力于探索建立新型土地整治工作方式和土地權(quán)屬治理結(jié)構(gòu)，解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留問(wèn)題，理順各主體權(quán)屬關(guān)系，擴(kuò)展農(nóng)村土地發(fā)展?jié)摿ΓP(pán)活存量土地，進(jìn)而推動(dòng)土地整治工作的順利進(jìn)行，以充分發(fā)揮有限土地資源的優(yōu)化利用。首先在土地整治項(xiàng)目前期應(yīng)做好土地調(diào)查工作，掌握清晰的土地自然現(xiàn)狀和權(quán)屬情況，為制定科學(xué)合理的土地整治規(guī)劃、土地權(quán)屬調(diào)整方案，解決項(xiàng)目完成后土地權(quán)屬爭(zhēng)議提供依據(jù)。其次應(yīng)健全完善土地權(quán)屬調(diào)整機(jī)制，即充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，尊重村民個(gè)體意愿，切實(shí)維護(hù)原有土地承包關(guān)系穩(wěn)定。最后還可導(dǎo)入法定爭(zhēng)議解決機(jī)制，即在權(quán)屬爭(zhēng)議發(fā)生后，通過(guò)相關(guān)自然資源管理部門(mén)和基層行政機(jī)關(guān)、村民自治組織的引導(dǎo)，將矛盾導(dǎo)入法定爭(zhēng)議解決渠道，使矛盾得以有效化解。

3.4 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高公眾參與度

健全的公眾參與機(jī)制，是堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、充分尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，確保土地整治工作符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民需求的根本制度保障[7]。一是加大宣傳力度，通過(guò)媒體和網(wǎng)站等宣傳媒介，對(duì)土地整治規(guī)劃進(jìn)展、目標(biāo)和主要內(nèi)容進(jìn)行宣傳，并廣泛征詢(xún)社會(huì)公眾意見(jiàn)，接受社會(huì)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督。二是建立科學(xué)有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。一方面加大對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)和補(bǔ)充耕地重點(diǎn)地區(qū)的支持，完善基本農(nóng)田整治工程后續(xù)管護(hù)制度。另一方面探索建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)履行耕地保護(hù)、基本農(nóng)田建設(shè)義務(wù)較多的地方實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，充分調(diào)動(dòng)地方和農(nóng)民耕地保護(hù)和建設(shè)的積極性。

3.5 明確三位一體的土地整治目標(biāo)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

為實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展和保護(hù)資源雙贏(yíng)的“雙?！睉?zhàn)略方針，全區(qū)必須從保質(zhì)保量提供可利用的土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”整治目標(biāo)。以提升糧食產(chǎn)能為目標(biāo)，大力推進(jìn)農(nóng)用地整理和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)；以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效建設(shè)用地和城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理，推動(dòng)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鄉(xiāng)化發(fā)展；以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為要求大力推進(jìn)貧困地區(qū)土地綜合整治，加大政策、項(xiàng)目、資金支持，助力脫貧攻堅(jiān)；以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，大力推進(jìn)廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復(fù)，促進(jìn)土地資源永續(xù)利用。

3.6 加強(qiáng)工程建后管護(hù)，建立長(zhǎng)效管理運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)用地整治是一個(gè)多元、復(fù)合的耦合系統(tǒng)，其項(xiàng)目全生命周期包括前期準(zhǔn)備、工程建設(shè)和建后管護(hù)三個(gè)階段。前期準(zhǔn)備和工程建設(shè)是整治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的載體，規(guī)劃設(shè)計(jì)疏漏、工程質(zhì)量缺陷、產(chǎn)權(quán)矛盾等問(wèn)題會(huì)在管護(hù)利用階段顯現(xiàn)[8]。在實(shí)踐中應(yīng)建立資金、技術(shù)和人員等多要素保障下的長(zhǎng)效管理運(yùn)行機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)整治效益最大化。第一，項(xiàng)目工程建成后要通過(guò)多種形式進(jìn)行廣泛的宣傳教育，發(fā)動(dòng)群眾參與工程設(shè)施的維護(hù)管理，增強(qiáng)群眾的管護(hù)意識(shí)，營(yíng)造愛(ài)護(hù)工程設(shè)施的社會(huì)氛圍。第二，要高度重視工程設(shè)施的建后維護(hù)管理工作，責(zé)成下級(jí)政府主動(dòng)承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任，督促使用、受益人對(duì)工程設(shè)施進(jìn)行管護(hù)，各級(jí)責(zé)任部門(mén)要把項(xiàng)目工程的建后管護(hù)視為己任，定期對(duì)維護(hù)管理情況進(jìn)行檢查，確保工程設(shè)施的正常運(yùn)行。第三，盡快制定農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的工程運(yùn)行管理辦法，落實(shí)工程設(shè)施的維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)，確定工程設(shè)施監(jiān)管單位和受益人的責(zé)任，對(duì)破壞項(xiàng)目工程設(shè)施的行為，要嚴(yán)厲查處；對(duì)工程設(shè)施維護(hù)管理不力，發(fā)生非自然災(zāi)害重大事故的，要追究責(zé)任。