洪昌紅，黃本勝，邱 靜，蘆妍婷，黃鋒華

(1.廣東省水利水電科學(xué)研究院, 廣東 廣州 510610; 2.廣東省水動(dòng)力學(xué)應(yīng)用研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東 廣州 510610；3.河口水利技術(shù)國家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室, 廣東 廣州 510610)

在我國實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的背景下，通過控制用水總量和提高水資源利用率節(jié)約水資源，以及通過盤活用水權(quán)指標(biāo)建立水資源儲(chǔ)備機(jī)制來協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)未來的發(fā)展用水需求，是我國眾多地方政府基于水資源利用形勢(shì)的戰(zhàn)略考量，符合我國當(dāng)前及未來對(duì)水資源開發(fā)利用和管理的時(shí)代要求。同時(shí)，在我國探索建立水權(quán)制度的前提下，水的資源價(jià)值將會(huì)不斷提升，在水資源緊缺的區(qū)域，傳統(tǒng)的水資源無償分配的模式已經(jīng)逐漸難以適應(yīng)最嚴(yán)格水資源管理制度和正在建立的水權(quán)制度[1-2]。水資源的有償配置是水資源分配模式的重要改革，也是體現(xiàn)水資源價(jià)值和改變傳統(tǒng)用水理念的重要途徑，作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備的水資源有償和競(jìng)爭(zhēng)性配置將是我國各級(jí)政府解決未來新增用水需求探索的新方向。然而，目前國家在是否應(yīng)該預(yù)留水權(quán)的問題上存在著分歧[3]，尤其是對(duì)儲(chǔ)備水權(quán)的建立渠道和分配模式的研究較少。本文結(jié)合廣東省儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置研究與實(shí)踐，對(duì)政府儲(chǔ)備定義、作用、來源和配置模式等進(jìn)行系統(tǒng)梳理和探索研究。

1 儲(chǔ)備水權(quán)的定義

在探討初始水權(quán)分配原則的過程中，很多學(xué)者提出了政府預(yù)留水量原則。王浩等[3]認(rèn)為，考慮到維護(hù)代際公平、平衡調(diào)節(jié)手段、應(yīng)急戰(zhàn)略儲(chǔ)備、促進(jìn)節(jié)約用水等因素，國家在對(duì)水權(quán)進(jìn)行初始分配時(shí)應(yīng)預(yù)留儲(chǔ)備一定水權(quán)。范可旭等[4]在研究長江流域初始水權(quán)分配時(shí),提出政府預(yù)留一部分用水權(quán)的原則。石玉波[5]認(rèn)為不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差異，需水發(fā)生的時(shí)段也有所不同，人口增長和異地遷移會(huì)產(chǎn)生新的水資源基本需求，水資源配置要適當(dāng)留有余地,中央政府應(yīng)保留這部分預(yù)留資源的水權(quán)，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)后續(xù)發(fā)展的需求。周曄等[5]從政府預(yù)留水量的動(dòng)因和意義出發(fā)，認(rèn)為政府預(yù)留儲(chǔ)備是水權(quán)的一種物質(zhì)表現(xiàn)形式，也是水權(quán)的一種載體，它是指在初始水權(quán)分配時(shí)，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不可預(yù)見因素和各種緊急情況下水資源的非常規(guī)需求而由政府予以控制的水權(quán)。

雖然部分學(xué)者在討論初始水權(quán)分配時(shí)，提出了預(yù)留儲(chǔ)備水權(quán)的原則和提議，部分省市在水權(quán)分配時(shí)也考慮了預(yù)留一部水量指標(biāo)作為區(qū)域后續(xù)發(fā)展的儲(chǔ)備水權(quán)，但是以上原則和概念基本是基于初始水權(quán)分配時(shí)以政府預(yù)留的形式為依托，仍是基于行政配置手段。隨著我國在資源市場(chǎng)化配置領(lǐng)域的深化改革，水權(quán)試點(diǎn)改革在全國7個(gè)省市已經(jīng)展開，市場(chǎng)在資源配置中的作用愈發(fā)明顯，儲(chǔ)備水權(quán)的作用及來源也隨之發(fā)生變化，除了通過初始水權(quán)分配時(shí)的行政預(yù)留以外，還可以通過水資源再配置時(shí)的合法回收和市場(chǎng)回購等途徑豐富儲(chǔ)備水權(quán)[7]。因此，筆者認(rèn)為，儲(chǔ)備水權(quán)是指為了保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和水市場(chǎng)調(diào)控，通過初始水權(quán)分配時(shí)預(yù)留、政府回收以及市場(chǎng)回購等途徑獲得的儲(chǔ)備水資源使用權(quán)，政府儲(chǔ)備水權(quán)與區(qū)域水權(quán)處于同一層面，是完整的初始水權(quán)體系的重要組成部分。

2 儲(chǔ)備水權(quán)的作用與特征

隨著我國水權(quán)制度的逐漸完善以及水市場(chǎng)的不斷培育，市場(chǎng)在水資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的經(jīng)濟(jì)體制改革核心問題已經(jīng)明確，在此背景下，儲(chǔ)備水權(quán)的作用已由傳統(tǒng)的保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需求，逐漸發(fā)展到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和水市場(chǎng)調(diào)節(jié)等。

2.1 保障未來發(fā)展的需求

在我國實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度和推行水權(quán)交易的背景下，控制用水總量和利用市場(chǎng)手段盤活用水指標(biāo)是平衡區(qū)域水資源開發(fā)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，因此，在用水總量控制的前提下如何保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)水資源的需求是儲(chǔ)備水權(quán)作用的重要體現(xiàn)。當(dāng)一個(gè)地區(qū)有重大戰(zhàn)略布局或調(diào)整(如國家級(jí)新區(qū)或工業(yè)園區(qū)建設(shè))時(shí)，或者有重大用水項(xiàng)目新建時(shí)，由于這些戰(zhàn)略布局、調(diào)整和工程建設(shè)往往具有較長的規(guī)劃和建設(shè)周期，政府在水權(quán)分配時(shí)需要考慮這些規(guī)劃工程建設(shè)的用水權(quán)。若政府未建立水權(quán)儲(chǔ)備機(jī)制，當(dāng)水權(quán)完全分配之后，政府若通過調(diào)整現(xiàn)狀用水模式，或臨時(shí)從市場(chǎng)購買大量水權(quán)用于重大項(xiàng)目用水，極易激發(fā)現(xiàn)有用水戶間的矛盾，或抬高水權(quán)市場(chǎng)價(jià)格，不利于維持區(qū)域的用水格局平衡。若政府在規(guī)劃或者建設(shè)重大工程之前，建立水權(quán)儲(chǔ)備機(jī)制，可以有效保障區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水權(quán)，也可以有效保障重大戰(zhàn)略調(diào)整和重大工程建設(shè)的用水需求。

2.2 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)水資源利用總量變化具有較大影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)會(huì)帶動(dòng)用水量、用水結(jié)構(gòu)、用水效率和效益的變化[8-9]。反之，水資源的合理配置也可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其是通過設(shè)置用水效率準(zhǔn)入條件等方式為區(qū)域內(nèi)的用水戶配置水權(quán)，可以合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入和遷移，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)與優(yōu)化。通過建立政府儲(chǔ)備水權(quán)機(jī)制，采用競(jìng)爭(zhēng)性有償配置等方式，明晰儲(chǔ)備水權(quán)配置的競(jìng)爭(zhēng)性條件，可以向符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策且用水效率達(dá)到行業(yè)領(lǐng)域領(lǐng)先水平的項(xiàng)目傾斜，禁止或限制向高耗水、高污染、低產(chǎn)值的行業(yè)或項(xiàng)目配置儲(chǔ)備水權(quán)。因此，通過建立儲(chǔ)備水權(quán)機(jī)制，可以有效控制有限的水權(quán)指標(biāo)配置方向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)改造，淘汰落后的產(chǎn)能，提高用水效率。

2.3 調(diào)節(jié)水市場(chǎng)

通過水市場(chǎng)來配置水資源是一種高效的水資源配置方式，但由于受水市場(chǎng)外部性、水資源公共產(chǎn)品屬性以及傳統(tǒng)文化和地方習(xí)俗等多重因素的影響，水市場(chǎng)在運(yùn)行過程中會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象[10]。水市場(chǎng)失靈的原因主要是水市場(chǎng)存在外部性、市場(chǎng)本身存在壟斷性風(fēng)險(xiǎn)、水市場(chǎng)存在信息不完全及高昂的交易費(fèi)用、水資源具有公共產(chǎn)品屬性以及傳統(tǒng)文化和習(xí)俗影響等，而且水資源的這些特殊性和復(fù)雜性使水市場(chǎng)失靈的可能性比一般的商品市場(chǎng)更大。政府為防止市場(chǎng)的過度動(dòng)蕩，可加強(qiáng)對(duì)水資源和水市場(chǎng)的宏觀管理，并通過動(dòng)用政府儲(chǔ)備水權(quán)來平抑、干預(yù)和調(diào)節(jié)水市場(chǎng)的供需關(guān)系。通過動(dòng)用政府儲(chǔ)備水權(quán)，可以改變水資源的供求關(guān)系，影響市場(chǎng)價(jià)格，使價(jià)格保持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的水平。可見，政府儲(chǔ)備水權(quán)是再生產(chǎn)不斷進(jìn)行的條件，是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障。

3 儲(chǔ)備水權(quán)的來源

根據(jù)我國水權(quán)制度建設(shè)的實(shí)踐和需求，目前政府儲(chǔ)備水權(quán)的來源主要可以分為政府預(yù)留、市場(chǎng)回購以及社會(huì)回收等3個(gè)途徑。

3.1 政府預(yù)留

政府在水權(quán)初始分配時(shí)預(yù)留一部分用水指標(biāo)是儲(chǔ)備水權(quán)獲取的最原始途徑。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國第二次水資源綜合規(guī)劃的開展、最嚴(yán)格水資源管理制度用水總量控制指標(biāo)的分配，以及國家2014年以來開展的水權(quán)試點(diǎn)工作，我國許多流域或區(qū)域陸續(xù)開展了初始水權(quán)分配工作，部分省市相繼開展了初始水權(quán)確權(quán)登記工作。在初始水權(quán)分配的過程中，眾多流域和區(qū)域政府基于對(duì)未來發(fā)展需求、非常規(guī)狀態(tài)下的應(yīng)急需求和倒逼社會(huì)節(jié)水等因素的考慮，探索性地預(yù)留了政府儲(chǔ)備水權(quán)，以保障后續(xù)發(fā)展和應(yīng)急所需。同時(shí)，除了流域和省級(jí)人民政府在初始水權(quán)分配時(shí)考慮了儲(chǔ)備水權(quán)以外，我國眾多地市級(jí)人民政府在分配所轄縣(區(qū))級(jí)區(qū)域初始水權(quán)時(shí)，也考慮了政府儲(chǔ)備水權(quán)。實(shí)踐表明，通過政府預(yù)留的手段建立水權(quán)儲(chǔ)備機(jī)制，不僅為保障各區(qū)域可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用，而且也很大程度上倒逼了社會(huì)用水理念和用水方式轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)社會(huì)節(jié)水和用水效率提高。由此可知，政府儲(chǔ)備水權(quán)是我國各級(jí)政府和水資源管理機(jī)構(gòu)采用的常規(guī)手段， “十二五”期間的實(shí)踐也表明這是符合我國當(dāng)前水資源管理的有效模式，具有很強(qiáng)的可行性和可操作性。

3.2 市場(chǎng)回購

除了政府預(yù)留以外，政府或者水權(quán)交易機(jī)構(gòu)等可通過市場(chǎng)平臺(tái)購買用水戶或區(qū)域政府采取節(jié)水措施節(jié)約出來的水權(quán)，并納入政府儲(chǔ)備水權(quán)范疇，進(jìn)行二次再分配或者出售?！端畽?quán)交易管理暫行辦法》第十九條明確提出：縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位，可以通過政府投資節(jié)水形式回購取水權(quán)，也可以回購取水單位和個(gè)人投資節(jié)約的取水權(quán)?；刭彽娜∷畽?quán)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證生活用水和生態(tài)用水；尚有余量的，可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行配置。這意味著建立和推廣水權(quán)回購機(jī)制是我國水權(quán)制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，水權(quán)市場(chǎng)回購也是各級(jí)政府儲(chǔ)備水權(quán)補(bǔ)充的重要來源之一。在目前我國水市場(chǎng)培育的初級(jí)階段，政府或者第三方機(jī)構(gòu)通過市場(chǎng)手段回購水權(quán)進(jìn)行有償出讓，是培育水市場(chǎng)的重要手段，是市場(chǎng)在水資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要體現(xiàn)；同時(shí)，儲(chǔ)備水權(quán)市場(chǎng)回購可以讓用水戶在節(jié)水中得到更多實(shí)惠，從而提高用水單位和區(qū)域政府節(jié)水的積極性和能動(dòng)性[11]，實(shí)現(xiàn)從“要我節(jié)水”向“我要節(jié)水”轉(zhuǎn)變。

3.3 政府回收

政府回收水權(quán)也是儲(chǔ)備水權(quán)補(bǔ)充的重要來源之一。政府回收水權(quán)的途徑有多種，其中最主要方式有兩種，一是將已分配至用水戶“占而不用”的社會(huì)閑散用水指標(biāo)回收，二是政府通過投資節(jié)水改造等工程措施將節(jié)余的用水指標(biāo)回收。政府投資節(jié)水改造工程來回收水權(quán)還可以通過多種投融資模式，實(shí)現(xiàn)節(jié)約水權(quán)的比例分成，其中政府出資部分節(jié)約所得的水權(quán)可以直接回收，而社會(huì)資本參與的分成部分，政府可以考慮通過市場(chǎng)回購的形式納入政府儲(chǔ)備水權(quán)，也可以通過市場(chǎng)交易的形式進(jìn)行水權(quán)交易，進(jìn)而調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入節(jié)水改造工程的積極性，從而提高全社會(huì)用水效率，促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

4 儲(chǔ)備水權(quán)配置模式

根據(jù)儲(chǔ)備水權(quán)的獲取途徑，水權(quán)再配置具有無償、有償或者無償和有償相結(jié)合3種模式。此外，根據(jù)儲(chǔ)備水權(quán)的特點(diǎn)和用途，水權(quán)配置時(shí)需要考慮儲(chǔ)備資源的稀缺性和戰(zhàn)略性，考慮用水需求、用水效率、用水效益、退水產(chǎn)污等因素，因此，儲(chǔ)備水權(quán)的配置具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性和啟用條件。

4.1 無償配置模式

無償配置模式與傳統(tǒng)的水權(quán)配置模式類似，主要是政府通過行政手段將儲(chǔ)備的水權(quán)無償分配給有需求的用水戶(包括下一級(jí)區(qū)域政府)，但其配置的條件應(yīng)該更為苛刻，需要在特定條件下才啟用儲(chǔ)備水權(quán)。對(duì)于政府預(yù)留形式獲得的儲(chǔ)備水權(quán)，可以通過無償?shù)哪Ｊ竭M(jìn)行再配置，而對(duì)于政府回收社會(huì)閑置水權(quán)納入儲(chǔ)備范疇的水權(quán)，也可以考慮采用無償分配的模式進(jìn)行再配置。儲(chǔ)備水權(quán)無償配置的對(duì)象應(yīng)該優(yōu)先考慮社會(huì)環(huán)境效益較高的重大民生工程或者對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)具有突出作用的項(xiàng)目，以保障儲(chǔ)備水權(quán)發(fā)揮保障社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用；同時(shí)，需要考慮社會(huì)弱勢(shì)群體(包括經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)和政府扶持產(chǎn)業(yè))對(duì)儲(chǔ)備水權(quán)的需求[12]。

4.2 有償配置模式

儲(chǔ)備水權(quán)的有償配置模式是對(duì)我國水權(quán)無償配置模式的一種改革與創(chuàng)新，也是政府培育和調(diào)節(jié)水市場(chǎng)的重要手段，在我國水市場(chǎng)發(fā)育的初期可以發(fā)揮積極的作用，并可以通過市場(chǎng)手段倒逼用水戶節(jié)水，提高用水效率，促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)。根據(jù)市場(chǎng)原則，對(duì)于政府從市場(chǎng)回購的儲(chǔ)備水權(quán)，可以通過有償配置的模式進(jìn)行再配置，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。對(duì)于政府通過投資節(jié)水工程回收而納入儲(chǔ)備范疇的水權(quán)，也可以根據(jù)“誰出資、誰受益”的原則，探索以有償配置的模式進(jìn)行再配置。政府儲(chǔ)備水權(quán)有償配置的核心要素是水權(quán)價(jià)格的制定[13]，水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)該不低于市場(chǎng)回收成本或節(jié)水改造工程投資成本以及其他中間環(huán)節(jié)產(chǎn)生的費(fèi)用。儲(chǔ)備水權(quán)有償配置的對(duì)象應(yīng)該以重大工業(yè)項(xiàng)目或者區(qū)域政府建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目為主，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)水資源的合理需求。

此外，政府可以根據(jù)儲(chǔ)備水權(quán)建立的資金成本，實(shí)現(xiàn)無償和有償相結(jié)合的模式進(jìn)行再配置。

4.3 競(jìng)爭(zhēng)性配置模式

儲(chǔ)備水權(quán)作為一種戰(zhàn)略性發(fā)展用水的配置方式，需要打破傳統(tǒng)的水資源配置模式，儲(chǔ)備水權(quán)的啟用需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、水資源優(yōu)化配置以及水環(huán)境承載力改善等多方面的需求，因此，儲(chǔ)備水權(quán)有償配置具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性，應(yīng)該以用水總量控制、用水效率控制和水污染控制為導(dǎo)向，對(duì)受水區(qū)或用水戶的用水水平和用水需求提出更為嚴(yán)格的要求，即受水區(qū)需要滿足一定的門檻條件。政府配置儲(chǔ)備水權(quán)時(shí)，除了考慮價(jià)格因素以外，還需要綜合考慮產(chǎn)業(yè)政策、用水水平和水資源保護(hù)等因素，確定最具競(jìng)爭(zhēng)力的一方或若干方獲取政府儲(chǔ)備水權(quán)，以促進(jìn)整個(gè)轄區(qū)內(nèi)水資源的高效配置、保護(hù)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，以保障有限的資源發(fā)揮最佳的作用和能效[7]。對(duì)于采取無償配置模式再配置的儲(chǔ)備水權(quán)，需要重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目需水的合理性以及產(chǎn)生的社會(huì)環(huán)境效益設(shè)置競(jìng)爭(zhēng)性條件；對(duì)于采取有償配置模式進(jìn)行再配置的儲(chǔ)備水權(quán)，需要重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目需水的合理性以及用水效率設(shè)置競(jìng)爭(zhēng)性條件，從而提高社會(huì)整體的用水效率。

5 展 望

儲(chǔ)備水權(quán)機(jī)制在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和培育水市場(chǎng)等方面均起到了重要作用。目前，我國已有多個(gè)省市(自治區(qū))正在探索建立水權(quán)儲(chǔ)備制度，內(nèi)蒙古自治區(qū)和河南省均成立了水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心，廣東省也在水權(quán)試點(diǎn)過程中積極探索建立水權(quán)儲(chǔ)備機(jī)制[6]。但由于受到水資源公共屬性和傳統(tǒng)配置模式的影響，且水權(quán)交易在我國尚處于探索階段，儲(chǔ)備水權(quán)有償配置仍面臨一系列的技術(shù)障礙，如儲(chǔ)備水權(quán)量如何配置、主客體如何界定、期限如何確定、價(jià)格如何制定、權(quán)責(zé)如何保障、資金如何監(jiān)管、動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制如何建立、基于弱勢(shì)群體申請(qǐng)的公平性如何保障等，均需要進(jìn)行深入研究。