劉金鵬，周自強，陳豫津

(甘肅省科學院 地質自然災害防治研究所，甘肅 蘭州 730000)

2017年9月22日,國務院印發(fā)《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)，把水行政主管部門實施的生產建設項目水土保持設施驗收審批行政許可事項轉由生產建設單位按照有關要求自主開展水土保持設施驗收。為貫徹落實國務院決定精神，規(guī)范生產建設項目水土保持設施自主驗收的程序和標準，切實加強事中事后監(jiān)管，2017年11月13日，水利部印發(fā)《水利部關于加強事中事后監(jiān)管規(guī)范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水保〔2017〕365號)，進一步細化生產建設項目水土保持設施自主驗收工作。

生產建設單位自主驗收水土保持設施對于減輕企業(yè)負擔是好事，但如何做好本項工作并不是一項簡單的事。在“放管服” 原則的指導下，順利、高質量地完成自主驗收工作必須從頭至尾捋順各個環(huán)節(jié)。而最初的環(huán)節(jié)——水土保持方案編制顯得尤為重要，這是做好后續(xù)工作的根本保障。根據多年的水土保持技術服務工作經驗，筆者在對水土保持方案編制中存在問題進行分析的基礎上，提出了一些想法和建議，以期對今后的水土保持方案編制工作有所指導，同時也為管理部門的決策提供參考。

1 水土保持方案編制歷史

1991年6月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議審議通過了《中華人民共和國水土保持法》。水土保持法的頒布實施，是中國水土保持事業(yè)的一個重大轉折點，為全面預防、治理水土流失，合理利用和保護水土資源提供了有力的法律武器，使全國的水土流失防治工作走上了法律化、規(guī)范化、科學化的軌道。 1993年8月1日,水土保持法實施條例發(fā)布施行，明確規(guī)定了在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)的開發(fā)建設項目要編報水土保持方案。從此水土保持方案制度開始實施，標志著我國水土保持監(jiān)督管理的法規(guī)體系、執(zhí)法體系和技術服務體系建設全面展開。1996年3月1日,水利部批復了全國首個建設項目水土保持方案——《平朔煤炭工業(yè)公司安太堡露天煤礦水土保持方案》,標志著我國開發(fā)建設項目水土保持方案審批工作走上正軌。2010年12月25日修訂后的《中華人民共和國水土保持法》通過審議，并自2011年3月1日起施行。

1996—2005年，水利部累計批復大型開發(fā)建設項目水土保持方案1 060項(含委托項目142項),共投入水土保持資金526.6億元，劃定水土流失防治責任范圍10 718.4 km2，減少水土流失量5.2億t[1]。

另據對2006—2016年水利部發(fā)布的中國水土保持公告相關數據統(tǒng)計，期間我國共審批開發(fā)建設項目水土保持方案29.079 7萬個，其中水利部批復2 943個，各省(自治區(qū)、直轄市)批復48.763 5萬個(表1)。

水土保持方案在指導建設單位規(guī)范履行法律法規(guī)的同時，發(fā)揮了較好的防治水土流失作用。而相對于批復的方案數量，歷年的水土保持設施驗收數量相對較少，平均為批復方案數量的48.15%(部級)、13.37%(省級)。這雖然有建設項目的時間性限制因素影響，但方案編制質量差、編制階段與實施階段內容差異大也是重要影響因素。

表1 2006—2016年全國完成的方案批復及水保設施驗收工作統(tǒng)計

另據《水利部辦公廳關于進一步規(guī)范生產建設項目水土保持方案編制單位和監(jiān)測單位水平評價工作的意見》(辦水保函〔2015〕1672號)和《關于開展生產建設項目水土保持方案編制單位水平評價工作的通知》(中水會字〔2016〕第010號),中國水土保持學會對原持有“生產建設項目水土保持方案編制資格證書”且自愿申請水土保持方案編制單位水平評價的1 558家單位進行了水平評價，并統(tǒng)一換發(fā)生產建設項目水土保持方案編制單位水平評價證書，其中四星131家、三星694家、二星733家。各技術服務單位在生產建設項目的水土保持工作中發(fā)揮了很好的服務作用，但由于各種原因造成水土保持方案編制問題較多。

2 水土保持方案編制存在的問題

2.1 方案編制單位水平各異，層次差別較大

在《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》(國發(fā)〔2015〕11號)頒布之前，生產建設項目水土保持方案基本由持證人員編制完成，頒布之后出現了編制人員多樣化的局面。由于專業(yè)的不同、從業(yè)人員的編制經驗不同、各編制單位對方案的編制內容理解不同，所形成的方案報批稿水平各異、層次差別較大，尤其是市縣批復的項目。水土保持方案僅僅是諸多項目前期報備材料應具有的條件之一，只要符合編制程序、編制規(guī)范就可以通過評審并取得批復。這里面編制質量的好壞、設計措施落實的實際可能性大小無法真正體現，最終造成了后續(xù)驗收困難。

2.2 方案編制階段與實施階段內容差異較大

按照水利行業(yè)的一般規(guī)定，水土保持方案編制可分為可行性研究、初步設計、技施設計三個階段[2]。但是，由于鐵路、公路、電力、能源、城市建設等行業(yè)前期工作的階段劃分和要求與水利行業(yè)存在較大的差異，因此其前期工作的深度不能滿足水土保持方案編制的要求。目前，水土保持方案編制階段一般理解為建設項目可行性研究階段，依據的文本主要是可行性研究報告。而諸多案例表明，不同類型建設項目可行性研究階段的技術深度不同，好多水土保持方案必須重視的關鍵部位和關鍵內容在可行性研究階段交代不深，所形成的報批稿往往在后續(xù)實施(設計)階段變化很大。這種變化的最終處理方式是方案變更不僅耗費時間，造成建設單位的額外支出，還會影響項目的開工建設時間。

2.3 設計階段工作相對弱化

按照水土保持方案編制程序，方案報批后建設單位要委托相關單位完成水土保持初步設計直至施工圖設計，但實際的情況是這種后續(xù)工作多為空白。好多項目僅僅依據批復的水保方案進行措施落實，而落實的情況卻因各種原因與方案設計差別較大，水土保持三同時制度在此環(huán)節(jié)上錯位尤為嚴重。

2.4 同一區(qū)域設計內容差異較大

水土保持方案一般是由建設單位自主或者委托第三方單位編制完成。各編制單位的喜好和技術條件決定了同一區(qū)域水土保持方案側重點不同、措施類型五花八門。工程技術力量強的喜歡設計各種工程措施，植物技術力量強的喜歡設計各式各樣的植物措施，從而造成了同一區(qū)域最終落實的水保措施各不相同。這種情況雖然有部分工程的特殊情形限制，但在同一區(qū)域不同的設計思路往往破壞了區(qū)域整體規(guī)劃，所導致的后果往往是區(qū)域整體統(tǒng)一性和標準化出現過大的差異。比如，西北某省一個光伏產業(yè)園區(qū)20多家單位就編制了20多個不同的方案，而且措施各異。

2.5 建設單位理解不到位，重視不夠

近幾年，由于國家加強對生產建設項目的環(huán)保、水保督查工作，各項目建設單位對這方面的工作也有所加強，大多數建設單位不僅自己成立了專門的部門落實和檢查水保工作，而且各施工單位也同樣有專門的部門完成這一工作。但實際的情況是無論是建設單位還是施工單位，機構有、制度有，就是缺乏相關專業(yè)技術人員。盡管有水土保持監(jiān)測單位和監(jiān)理單位的現場工作輔助，但對一些突發(fā)性的水土流失事件往往無法及時處置，甚至出現好多單位認為水土保持工作就是環(huán)保工作，往往將環(huán)境報告和水土保持方案報告的落實等同一事。

3 建 議

3.1 強化審批過程

水土保持方案最終要進行專家評審。目前水保方案編制由于制度的改革，參與人員和單位呈現多樣化。因此，進一步強化方案評審、嚴格評審結論顯得尤為重要。

(1)評審專家?guī)斓慕ㄔO和專家遴選要博采眾長，突出項目特色。①專家?guī)斓慕ㄔO要選擇長期從事水土保持專業(yè)理論研究和從事實際工程實施的“雙長”專家，即不僅要有豐富的理論知識，更要有豐富的實際編制、設計經驗，甚至還可以選擇從事過水保監(jiān)測、水保監(jiān)理、水保規(guī)劃工作的綜合性專家。②對于不同性質的建設項目，要選擇具有相同建設項目水土保持工作經驗的專家，不能盲目選擇。③對于專家選擇，除具有上述條件外，優(yōu)先選擇對項目區(qū)自然條件、社會經濟甚至區(qū)域發(fā)展規(guī)劃比較熟悉的本土專家。

(2)評審評議要因地制宜，符合實際。大多數方案編制單位為了博取評審專家的眼球，在規(guī)范之內總想美化方案設計內容，而對項目區(qū)和項目本身的實際狀況不加仔細考慮，往往產生一種結果，就是方案內容豐富、設計符合規(guī)范、各項目標承諾完美，但在實際實施時，因過于強調目標值而無法落實完成，最終造成后續(xù)的方案變更和驗收困難。比如，西北干旱區(qū)某一項目棄土場因條件限制只能選擇在林地，方案編制單位按照“先攔后棄”的規(guī)范設計了擋土墻、截排水溝等工程措施，看似符合規(guī)范，設計無誤，但實際情況是當地林業(yè)部門除要求棄渣場植物措施外，嚴禁棄渣場出現圬工措施。最終該項目在實際實施時采用了進一步放緩邊坡措施以保證穩(wěn)定，以水平階(溝)等形式代替截排水溝。工作雖然完成了，生態(tài)環(huán)境也得到了恢復，各方都很滿意，但方案變更卻不可缺少，造成了建設單位的成本增加。

3.2 建議方案編制與設計同一主體執(zhí)行

正如前文所述，由于水土保持方案一般依據的文本是可行性研究報告，而后期初步設計普遍呈現弱化現象，因此造成的方案變更現象較多。根據水利部網站公布的數據，2017年部批項目共43個，進行變更的項目就有19個(含棄渣場補充報告11個)，占年度所有審批項目的44.2%，充分說明了這一問題的普遍性。如何解決這一問題，降低主管部門的行政審批壓力，避免項目建設單位的額外報批環(huán)節(jié)，建議嘗試采用下列方式：

(1)根據《開發(fā)建設項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》(2017年12月22日水利部令第49號第二次修改)第二條：凡從事有可能造成水土流失的開發(fā)建設單位和個人，必須編報水土保持方案。其中，審批制項目，在報送可行性研究報告前完成水土保持方案報批手續(xù)；核準制項目，在提交項目申請報告前完成水土保持方案報批手續(xù)；備案制項目，在辦理備案手續(xù)后、項目開工前完成水土保持方案報批手續(xù)。經批準的水土保持方案應當納入下階段設計文件中。按照本條的規(guī)定，水土保持方案審批是開發(fā)建設項目審批和核準的主要條件之一。這一條的執(zhí)行毋庸置疑，必須落實。

(2)嘗試改革水保方案編制的前期內容。水土保持法及其實施條例，以法律法規(guī)的形式明確了水土保持方案審批的前置地位，屬前置審批程序。從深層次上理解，水土保持方案只要論證項目的可行性及水保措施投資(審批制項目更是如此)就可滿足前置審批要求。因此，建議水保方案編制過程中，主要論證項目選址是否滿足限制性要求、項目占地是否滿足水土保持要求、土石方平衡是否滿足水土流失控制、水保措施是否合理、方案投資是否滿足需要即可，而無須明確取棄土場等類似點狀工程的具體位置要求。只要實施過程中取棄土場等類似點狀工程的占地面積不超過規(guī)定比例(20%)，方案設計的措施方法、數量及投資應該是滿足要求的。而在后續(xù)設計或者施工圖階段再具體明確位置，論證選址合理性，細化措施投資。這樣，不僅可以滿足水土保持方案的前置審批程序要求，而且省去了復雜的變更程序(尤其是棄渣場位置、數量變化造成的變更)。這一設想同馬永提出的“施行主體工程設計水土保持評價制度和水土保持方案報告制度雙軌制”的建議是源同一體的[3]。說明這一方法在水土保持工作者的思維中是有共鳴的。

(3)嘗試方案編制和后續(xù)設計同一主體的改革措施。一般經批準的水土保持方案應當納入下階段設計文件中，但實際執(zhí)行的情況卻與之大相徑庭。隨著主體工程立項批復的完成，同步進行的設計工作在接下來的工作中卻呈現出截然不同的狀況[4]。要解決這一問題可以嘗試實施方案編制和后續(xù)設計同一主體的改革。目前后續(xù)設計要求具有設計資質的單位才可以，這就造成不同單位因人員素質、認識程度、專技特長不同而將水保措施設計與方案設計思路人為分離，沒有一致性和貫穿性。其實，大多水保方案編制單位基本上是具備設計實力的，實施方案編制和后續(xù)設計同一主體執(zhí)行措施不僅可以促進方案編制單位提高編制水平，更重要的是增加方案編制單位的責任心，對建設單位落實后續(xù)設計的連續(xù)性、一貫性及水土保持管理工作也能起到積極作用。

3.3 強化臨時措施設計和監(jiān)督

生產建設項目水土保持方案設計的臨時措施，由于在工程建設后期將全部或者大部分失去作用，往往導致建設單位容易忽視或者驗收單位無法鑒定，而建設過程中正是這些臨時措施發(fā)揮著控制水土流失的主要作用。結合方案編制和水土保持監(jiān)理、監(jiān)測的實際工作經驗，筆者認為方案編制時尤其要強化對臨時措施的論證和具體設計，臨時措施不僅要面面俱到，填補工程措施和植物措施落實前的防治空白，更重要的是設計要合理，要和主體工程文明施工的具體措施結合起來，從源頭上杜絕水土流失，從過程中控制水土流失。監(jiān)測單位、監(jiān)督部門不一定只依據方案開展工作，非常有必要根據實際情況給建設單位和施工單位隨時提出必要的臨時防治措施建議，并將這些建議的落實情況補充到季報方案和監(jiān)測總報告中去。

3.4 集中開發(fā)片區(qū)嘗試進行區(qū)域水保方案編制試點

除線性項目外，其他生產建設項目無論大小，都是在某一流域或者規(guī)劃區(qū)域背景下建設的。方案的設計思路和指導原則除滿足相關法律法規(guī)和技術規(guī)范外，必須要和區(qū)域背景、整體規(guī)劃相一致。因此，建議嘗試進行區(qū)域水保方案編制規(guī)劃試點工作，在防治目標、總體措施布局方面全盤考慮。例如：按照區(qū)域(流域)地貌，明確區(qū)域(流域)各地貌分區(qū)的總體防治目標(6項指標取值)；明確區(qū)域(流域)防洪排洪總體規(guī)劃，特別是排洪干道的總體布局；明確區(qū)域(流域)各地貌分區(qū)具有共性的工程措施(如土地整治方向、取棄土場相對位置及防護措施等)、植物措施(如植物選擇、栽植養(yǎng)護管理等)、臨時措施(如臨時苫蓋區(qū)域、灑水降塵標準、臨時道路建設標準等)總體建議等。而對于各建設項目水土保持的具體要求，則要依據全局規(guī)劃按照項目特征布設，主要明確區(qū)域土石方調配平衡、各項措施的具體數量及具體設計等。這種“大框架、小特征”的編制思路，不僅避免了因各方案編制單位設計思路和編制水平的不同而形成的差別，而且有利于整個區(qū)域(流域)的生態(tài)環(huán)境協調發(fā)展。