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        多元治理、回流精英與創(chuàng)新模式

        2019-02-14 07:41:27郭艷楠
        關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理

        郭艷楠

        [摘要]鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村改革的基石,科學(xué)的治理模式對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展具有重要意義。僑鄉(xiāng)因在“僑”的作用下而具有特殊性,治理模式也具有獨(dú)特性,存在多元治理主體:村干部、華僑精英及經(jīng)濟(jì)能人、村民及自治組織。在運(yùn)作的過程中,村干部的權(quán)力被分解,華僑精英因擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)資本而在參與村莊事務(wù)管理中占有決策力量;村民及自治組織的參與使得公民在政治參與中擁有更多話語權(quán)。創(chuàng)新治理模式使得CA村在多方面治理成果顯著,治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他鄉(xiāng)村具有借鑒意義。

        [關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理;多元治理主體;回流精英

        [中圖分類號(hào)]D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

        1問題的提出

        十九大報(bào)告提出“鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略,黨和政府更加注重鄉(xiāng)村的治理與改革。僑鄉(xiāng)做為特殊的鄉(xiāng)村,面臨建設(shè)資源缺乏、人口老齡化等問題,村干部正確發(fā)揮自身作用、華僑精英提供資金與新的理念、村民主動(dòng)參與治理,村干部、華僑精英、村民形成的多元治理模式成為實(shí)現(xiàn)有效治理的重要路徑。關(guān)于“鄉(xiāng)村治理”國(guó)內(nèi)研究者主要從新時(shí)代背景下如何進(jìn)行治理、探索治理主體多元化、在鄉(xiāng)村振興的背景下,特殊的治理主體如新鄉(xiāng)賢或鄉(xiāng)賢理(參)事會(huì)、大學(xué)生參與治理、鄉(xiāng)村治理存在的問題及轉(zhuǎn)型、未來發(fā)展方向等方面進(jìn)行研究。

        “僑鄉(xiāng)”即“華僑的家鄉(xiāng)”,因在“僑”的因素下,形成整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)特殊的變遷,關(guān)于“僑鄉(xiāng)”的研究,包括衣食住、家庭與婚姻、社會(huì)覺悟、教育、衛(wèi)生與娛樂等方面,最早由陳達(dá)在《南洋華僑與閩粵社會(huì)》中做了細(xì)致研究。隨后,出現(xiàn)眾多視角大致分為:華僑的海外移民史、僑鄉(xiāng)政治與海外華僑華人、僑鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、僑鄉(xiāng)公益事業(yè)、僑鄉(xiāng)民俗、僑務(wù)、人物傳記。還有研究?jī)S鄉(xiāng)匯款文化,關(guān)注遷出地因素對(duì)匯款行為的影響;另有婚姻與家庭視角,如研究跨國(guó)婚姻形態(tài)及特殊的婦女群體“萬八嫂”的形成。最后,從僑鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的角度進(jìn)行研究,僑鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)僑鄉(xiāng)村民成立社區(qū)發(fā)展基金會(huì),將捐款用于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,或村莊內(nèi)外的社會(huì)公益事業(yè)。

        僑民對(duì)僑鄉(xiāng)社會(huì)形成沖擊性的影響,使僑鄉(xiāng)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面區(qū)別于一般鄉(xiāng)村,因而形成特有的鄉(xiāng)村治理模式。一些有聲望或已退休還鄉(xiāng)的華僑,大多具有影響力和感召力,能夠集中資源與力量形成一種影響實(shí)際決策的力量,另外,在國(guó)外做生意的華僑或自主創(chuàng)業(yè)的新僑精英,因不僅有較雄厚的經(jīng)濟(jì)資本,而且受國(guó)外政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響較深,能夠提供先進(jìn)的治理經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。本文的僑鄉(xiāng)治理則是在以村干部領(lǐng)導(dǎo)、華僑精英或經(jīng)濟(jì)能人為主體及公眾參與下的,對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、教育、社會(huì)福利、公共物品供給等方面事務(wù)進(jìn)行改善,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。

        2研究對(duì)象

        CA村是福建省著名的僑鄉(xiāng),位于福建省福州市亭江鎮(zhèn),地處閩江口北岸,由于特殊的地理位置,海外謀生成為傳統(tǒng),獨(dú)特的自然地理環(huán)境為人口的跨國(guó)流動(dòng)提供了便利的條件與動(dòng)力。20世紀(jì)五、六十年代福建籍船員通過海運(yùn)的方式到國(guó)外謀生,遷移的國(guó)家主要集中在東南亞國(guó)家,如新加坡、香港。20世紀(jì)七十年代,在香港、新加坡的船運(yùn)公司任職的福州籍海員,通過“跳船”方式,開辟了移民美國(guó)的渠道。改革開放以后,福州沿海地區(qū)新移民人數(shù)增長(zhǎng)迅速,掀起了移民美國(guó)的浪潮,其人數(shù)至少在75~80萬左右。

        CA村人口大多旅居海外,截至2013年4月,全村總?cè)丝跒?29人,而旅居境外(包括港臺(tái)澳)卻達(dá)7000多人,是留守本村人口村民的近十倍,主要分布于美國(guó)、加拿大、新加坡和中國(guó)臺(tái)灣、香港等20多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。留守村中的主要是老人和兒童,老齡化嚴(yán)重。村中有林、鄭、肖、施、唐幾個(gè)主要的姓氏,其中,姓林跟姓鄭占人數(shù)比例最大,因此,宗族力量也比較強(qiáng)大。村中成立很多村民自治組織,如福利委員會(huì)、專門的宗教慈善團(tuán)體—“感天益善基金會(huì)”,以及像“美國(guó)—CA村聯(lián)誼會(huì)”、“香港-福州同鄉(xiāng)會(huì)”等由海外人士自發(fā)成立的組織。近年許多國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)CA村做了不同的調(diào)查研究,也不乏中央與地方對(duì)CA村的新聞報(bào)道。本文通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)以及實(shí)際調(diào)研來展開研究。

        3參與治理主體多元化

        本文主要運(yùn)用多元治理理論闡釋多元主體參與村莊治理的必要性與重要性。政府作為高居社會(huì)之上的公共權(quán)力壟斷者的地位日益式微, 社會(huì)管理主體由一元主宰向多元共治發(fā)展, 并因此帶來政府組織結(jié)構(gòu)和治理方式的一系列變化, 這就是多元治理。多元治理理論基礎(chǔ)是20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的“多中心治理理論”,隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步、民眾需求的多元化,以政府為中心的‘單中心供給不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,政府需要分散權(quán)力,政府、市場(chǎng)、公民共同參與治理手段的多樣化形成多元治理模式。從多元治理理論出發(fā),在鄉(xiāng)村治理主體中,政府不再是鄉(xiāng)村治理的唯一主體,自治組織、鄉(xiāng)村精英、村民等都可作為治理主體參與村治,同時(shí)權(quán)力運(yùn)作也應(yīng)由單向傳遞變?yōu)橹黧w間互相合作,在最適合自身發(fā)揮作用的階段做最適合的工作。

        3.1 村干部

        村干部角色對(duì)于鄉(xiāng)村治理具有重要作用,能夠做出行政決策影響整個(gè)村莊的發(fā)展方向。CA村的建設(shè)過程中,村干部善于利用各種渠道動(dòng)員海內(nèi)外資源,海內(nèi)外資源的聯(lián)結(jié)與互相補(bǔ)充,激發(fā)華僑精英、宗教組織參與村莊治理的主動(dòng)性,為村莊整體面貌的改變、整體實(shí)力的增強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施的完善貢獻(xiàn)力量。

        改革開放時(shí)期,出國(guó)人員到達(dá)頂峰,海外鄉(xiāng)親的規(guī)模不斷壯大,也能夠集聚充足的財(cái)力,在海外華僑代表的主導(dǎo)下,華僑捐款在1987年和1988年到達(dá)頂峰,充足的海外資源成為村莊建設(shè)的支撐力。村干部積極調(diào)動(dòng)豐富的“僑”資源,一般通過以下幾種方式動(dòng)員:①利用鄉(xiāng)情。村干部把華僑精英或華僑代表從國(guó)外請(qǐng)回來,通過召開座談會(huì)的方式展示華僑對(duì)家鄉(xiāng)的貢獻(xiàn)和家鄉(xiāng)建設(shè)的成果,從而激發(fā)華僑的鄉(xiāng)情來帶動(dòng)他們建設(shè)家鄉(xiāng)的熱情。②利用榜樣的力量。通過宣傳其他華僑為家鄉(xiāng)做的公益事業(yè),給予貢獻(xiàn)者以榮譽(yù),樹立榜樣來影響其他華僑,形成華僑捐款建設(shè)家鄉(xiāng)的風(fēng)氣。③有針對(duì)性的動(dòng)員。村里的建設(shè)工程,村干部通過海外微信群或者在村中張貼布告的方式,告知海外華僑和全體村民,有針對(duì)性的做動(dòng)員,讓華僑們‘認(rèn)領(lǐng)去籌資工程款。④村干部具有的號(hào)召力。村干部個(gè)人能力較強(qiáng),具有建設(shè)村莊的智慧和奉獻(xiàn)精神,以身作則。

        不僅是海外資源的動(dòng)員,村干部也積極調(diào)動(dòng)村內(nèi)資源,如宗族宗教的力量。村中的宗族、宗教力量非常強(qiáng)大,村干部一方面正確的引導(dǎo),讓他們以華僑為榜樣為村建設(shè)做貢獻(xiàn)而不是爭(zhēng)祖宗派系,另一方面村干部利用資源力量,宣傳做善事的理念,引導(dǎo)他們修水槽、鋪路、扶貧等。村中自來水改造項(xiàng)目就是村干部發(fā)動(dòng)宗教資源建成的,大王宮是村中最大的村廟,集中村民大量的捐款,村干部看重了強(qiáng)大的資源,發(fā)動(dòng)大王宮出資30萬建造過濾池,利用宗教資源為村莊建設(shè)服務(wù)。

        3.2 華僑精英

        3.2.1 提供建設(shè)理念與資金。精英一般指擁有一定資源,如資金、技術(shù)、專業(yè)知識(shí)、社會(huì)資本等的相關(guān)人才。回流,一般指出自農(nóng)村,在外發(fā)展一定時(shí)間后回歸農(nóng)村的人口流動(dòng)趨勢(shì)?;亓骶ㄐ锣l(xiāng)賢、大學(xué)生等,精英回流的方式可以包括回人、回財(cái)、回智等多重路徑。他們從城市回到農(nóng)村,憑借自身經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)資源參與鄉(xiāng)村治理,成為多元治理主體中的重要一元。

        在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的鄉(xiāng)村精英與華僑精英的異同與參與治理的比較。回流經(jīng)濟(jì)精英處于城市發(fā)展與治理的邊緣,他們通過參與鄉(xiāng)村治理以獲得地位認(rèn)同,“衣錦還鄉(xiāng)”的心態(tài)與華僑精英還鄉(xiāng)夸富心態(tài)相似?;亓骶⑺尸F(xiàn)出的群體特征:同上級(jí)政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn))保持著良好的關(guān)系;宗族勢(shì)力強(qiáng)大;參與治理的積極性較高。在僑鄉(xiāng)宗族、家族勢(shì)力較強(qiáng),親屬關(guān)系網(wǎng)密集而復(fù)雜,在宗族中享有威望的人自然具有較強(qiáng)影響力,在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生權(quán)力。經(jīng)濟(jì)精英利用在城市中打拼獲得資金回鄉(xiāng)置業(yè),華僑中的經(jīng)濟(jì)精英一般是通過在國(guó)外打拼,有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力,能夠在國(guó)外做生意,或者是華僑第二、三代通過在國(guó)外接受良好的教育后,自身創(chuàng)業(yè)而具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的年輕企業(yè)家。鄉(xiāng)村的文化精英包括村里走出去的大學(xué)生學(xué)成歸來,在外學(xué)習(xí)技術(shù)并將其引進(jìn)回來的精英分子,華僑的文化精英就是在國(guó)外接受高等教育習(xí)得國(guó)外先進(jìn)技術(shù)與知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的群體。

        華僑精英不僅擁有新的建設(shè)理念還有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,他們建設(shè)家鄉(xiāng)的意識(shí)濃厚。尤其是改革開放初期的第一代華僑對(duì)村莊建設(shè)具有開創(chuàng)性意義。改革開放前,CA村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極其匱乏,村莊面貌落后,第一代華僑出國(guó)后把國(guó)外的新思想、新理念帶進(jìn)來,意在建設(shè)具有現(xiàn)代化的家鄉(xiāng),X先生是籌資建設(shè)華僑新村的發(fā)起人,由華僑墊付資金,不以盈利為目的建設(shè)集資房,集資建房是CA村的首創(chuàng),這樣的理念在當(dāng)時(shí)是很先進(jìn)的。由于土地資源有限而采取填海建房的方式在江邊建樓房蓋新村,也引起了當(dāng)?shù)卣块T的關(guān)注并得到好評(píng),后面建成的感天大廈是閩江口一帶最高的,也成為村莊的標(biāo)志性建筑。在X先生的發(fā)動(dòng)下,江邊已經(jīng)建成了數(shù)棟集資房,之后由香港-福州同鄉(xiāng)會(huì)的理事長(zhǎng)Z先生接手管理集資房事宜,Z先生繼承了X先生的理念,福州市區(qū)最高樓-華盛大廈就是由他出資建造。Z先生出資在村中建造集資房并把售房利潤(rùn)捐給學(xué)校建教室,自己沒有盈利而是做慈善,為村莊建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。華僑精英作為牽頭人、管理者,他們既沒有賺錢也沒有賺名聲,他們是‘道義型精英。

        華僑精英參與村莊治理,在治理過程中處于主導(dǎo)地位,基層政權(quán)因缺少建設(shè)村莊的資源而暫時(shí)處于弱化地位,只能配合、鼓勵(lì)華僑建設(shè)家鄉(xiāng)的行為。2005年后,由于村內(nèi)資源的增加,村莊建設(shè)主要由村干部主導(dǎo),華僑精英憑借自身?yè)碛械慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)資源優(yōu)勢(shì),在僑鄉(xiāng)社會(huì)治理中獲取政治資本,在政治決策中具有特殊影響力,在治理過程中起輔助作用。

        3.2.2 村財(cái)制度管理。CA村華僑捐款一度成為村建設(shè)的主要經(jīng)濟(jì)來源,華僑的捐贈(zèng)款項(xiàng)管理就是既敏感又重要的問題。之前任職的書記提議成立福利會(huì)專門負(fù)責(zé)資金的管理,福利會(huì)成員主要是華僑,包括華僑精英或代表、鄉(xiāng)賢、退休干部組成,專門負(fù)責(zé)華僑捐款,為村莊發(fā)展提供無償服務(wù),合理有效的管理保證了建設(shè)資金源源不斷的引入。福利會(huì)的主任是知名的華僑,他們不僅有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力還有威望,華僑對(duì)他們相對(duì)信任,為華僑建設(shè)家鄉(xiāng)提供信心。村干部對(duì)資金的管理起引導(dǎo)作用,而不實(shí)際操控。在華僑的管理下,福利會(huì)運(yùn)行的很好,使得村內(nèi)很多基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)順利完成,至2005年后,村內(nèi)資源增加,對(duì)華僑捐資的依賴降低,才慢慢失去效力。

        3.3 村民自治組織及村民

        村民自治組織治理指的是在一個(gè)村莊范圍內(nèi)通過民主程序形成公共權(quán)威以產(chǎn)生和實(shí)施各種公共決策,增進(jìn)組織成員的利益。村民自治組織在僑鄉(xiāng)治理中,也扮演著不可缺少的角色。CA村有較多的村民自治組織,如前文所述,有海外成立的“美國(guó)—CA村聯(lián)誼會(huì)”、“香港-福州同鄉(xiāng)會(huì)”等海外各地同鄉(xiāng)會(huì);還有村中成立的福利委員會(huì)、宗教團(tuán)體等。這些組織發(fā)揮著各自的作用,為村莊的發(fā)展提供各種資源支持。

        福利委員會(huì)從2006年后基本不再運(yùn)行,村財(cái)由村民代表管理。而專門的宗教慈善團(tuán)體,成立感天益善基金會(huì),服務(wù)于村莊發(fā)展。在CA村環(huán)境污染事件中,海外團(tuán)體組織也介入其中,通過包括大使館、媒體等各種渠道來反抗,動(dòng)員海外的力量以更理性的方式讓政府對(duì)該事件重視,這是其他內(nèi)地鄉(xiāng)村缺少的一種資源優(yōu)勢(shì)。

        因受國(guó)外文化的影響,僑民法律意識(shí)較強(qiáng),出現(xiàn)華僑“動(dòng)不動(dòng)就跟你講法律”的現(xiàn)象,他們不僅有維權(quán)意識(shí),也具有參政意識(shí),對(duì)地方政府的影響較深,對(duì)于村民與政府糾紛的問題,運(yùn)用法律裁定的方式解決,提高了地方政府依法行政水平。另按政策辦事,講規(guī)則、講效率,也促使地方政府部門提高辦事效率、改善服務(wù)態(tài)度。

        4CA村治理績(jī)效成果

        4.1 制度建設(shè)——村財(cái)管理制度

        華僑捐資在村莊前期建設(shè)過程中起主要作用,為了使捐款落到實(shí)處,管理好資金是保證村建設(shè)的順利進(jìn)行以及海外資源提供的可持續(xù)性。CA村的村干部創(chuàng)造性的發(fā)起創(chuàng)建組織福利會(huì)來管理華僑捐資,以及形成了一套民主公開的村財(cái)管理制度。村財(cái)由村民代表管理,無行政力量的操縱與控制,如要?jiǎng)佑媒ㄔO(shè)項(xiàng)目的專款,必須經(jīng)過村民代表大會(huì)同意,再交給理財(cái)小組執(zhí)行,理財(cái)小組成員以互相監(jiān)督為原則。后又完善了報(bào)銷制度——需兩名正副組長(zhǎng)、村支書、村委會(huì)主任和會(huì)計(jì)5個(gè)人簽字,才能取用專款。財(cái)產(chǎn)管理的去行政化和管理過程中的互相監(jiān)督原則使每一筆支出都是透明、合理的,真正做到“村財(cái)怎么花,村民說了算”。福利會(huì)和管理聯(lián)名制都屬于CA村首創(chuàng)的村財(cái)務(wù)管理制度模式,對(duì)于實(shí)現(xiàn)村民主自治,實(shí)現(xiàn)有效治理具有重要意義也值得其他鄉(xiāng)村借鑒。

        4.2 福利建設(shè)——人口老齡化問題

        在僑鄉(xiāng)青壯年一般常年居住國(guó)外,其留守人員主要是婦女、兒童和老人。兒童和婦女會(huì)隨著移民條件的成熟而相繼遷移海外,只留下了年邁的父母親獨(dú)守空屋,形成僑鄉(xiāng)空巢老年人群體。CA村中留守人員大部分為老人和兒童,人口老齡化嚴(yán)重。老人的福利和養(yǎng)老問題成為僑鄉(xiāng)發(fā)展中必須要解決的問題。

        在福利建設(shè)方面,村委將征地拆遷的補(bǔ)償款做投資的收益,每位老人每月可分得400元,另根據(jù)政府政策,按規(guī)定每月給每位老人發(fā)放的最低生活補(bǔ)貼,不僅有年齡的限制,而且金額較少,這些福利僅用于保障老人的基本生活。專項(xiàng)資金可用于老人的醫(yī)療、健康如定期免費(fèi)體檢,保健食品的發(fā)放、休閑娛樂等。

        4.3 村貌建設(shè)——基礎(chǔ)設(shè)施完善

        改革開放前,CA村整體相對(duì)落后,土地稀少,村中也無支撐產(chǎn)業(yè),村民生活整體并不富裕,村建設(shè)始于出國(guó)的第一代華僑,以集資的方式建設(shè)單元式樓房為始,掀起了華僑捐資為家鄉(xiāng)做公益事業(yè)的風(fēng)氣。至今,村中主要設(shè)施有各種公園、公廁、華僑聯(lián)誼中心大樓、大王宮(村廟)、祠堂、感天大廈、銀行、學(xué)校等。CA村的整體村貌相比普通鄉(xiāng)村更為現(xiàn)代化,基礎(chǔ)設(shè)施更為完善。

        CA村基礎(chǔ)設(shè)施的完善得益于前期華僑對(duì)村莊建設(shè)資源的提供,大量捐資輸入村莊帶動(dòng)了村莊建設(shè),開始改善村莊落后的局面。據(jù)2003年出版的村志介紹,至2002年底,長(zhǎng)安村公益設(shè)施建設(shè)獲得的捐贈(zèng)共有2112萬元,村莊道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)760萬元,村廟宗祠817萬元,華僑聯(lián)誼中心大樓等210萬元。另外,宗教組織的積極參與為村莊建設(shè)提供輔助力量,村中專門的宗教慈善組織,該組織同樣以集資的方式建造感天大廈,既改變了村貌又通過出售集資房的方式發(fā)展公益事業(yè)。

        5結(jié)語

        在鄉(xiāng)村振興背景下,面臨鄉(xiāng)村“空心化”、人口老齡化、村莊建設(shè)資源匱乏的困境,實(shí)現(xiàn)有效鄉(xiāng)村治理成為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。在僑鄉(xiāng),這個(gè)特殊類型的鄉(xiāng)村,華僑精英參與治理為僑鄉(xiāng)前期建設(shè)提供資源,在鄉(xiāng)村建設(shè)中起主導(dǎo)作用,彌補(bǔ)了村莊內(nèi)生資源的不足;村干部通過各種渠道積極動(dòng)員海外資源與村內(nèi)資源相結(jié)合,引導(dǎo)華僑精英、宗族宗教力量參與村莊建設(shè),同時(shí)制定民主科學(xué)的村財(cái)管理制度;村民受國(guó)外思想文化的影響,法律意識(shí)逐漸較強(qiáng),由被動(dòng)性的參與到主動(dòng)性的參與,形成以村干部為主導(dǎo),華僑精英與村民共同參與的多元主體參與治理模式,對(duì)實(shí)現(xiàn)有效鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義。在村自治的背景下,鄉(xiāng)村精英如新鄉(xiāng)賢、大學(xué)生,如何更好的發(fā)揮在治理過程中作用,村干部如何扮演好自己的角色,如何調(diào)動(dòng)村內(nèi)建設(shè)資源來服務(wù)于鄉(xiāng)村建設(shè),對(duì)探索新的鄉(xiāng)村治理模式或者民主制度的建立,實(shí)現(xiàn)多元有效治理,打造美麗鄉(xiāng)村具有建設(shè)性的意義。

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