王顏波

[摘 要]在我國新型城鎮(zhèn)化進程之中，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化，是以人為核心城鎮(zhèn)化建設的戰(zhàn)略切入點和關鍵點，也是推進西部欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和脫貧攻堅的有效途徑。在深入了解西部欠發(fā)達地區(qū)實際情況的基礎上，將發(fā)展的目標與手段匹配，以可持續(xù)發(fā)展為導向，遵循發(fā)展規(guī)律，才能有序推進該區(qū)域人口的市民化、實現(xiàn)全面建成小康社會。本文從西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程面臨的共性問題出發(fā)，提出應從農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的制度，構建完善的人口市民化的成本分擔機制，加強其公共服務基本保障來實現(xiàn)這一目標。

[關鍵詞]西部欠發(fā)達地區(qū);農(nóng)業(yè)轉移人口市民化;策略

[中圖分類號]F323.6 [文獻標識碼]A

農(nóng)業(yè)轉移人口市民化與新型城鎮(zhèn)化緊密相聯(lián)，是新型城鎮(zhèn)化進程的關鍵一環(huán)。習近平總書記也指出，要加快推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。本文認為的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化主要是指農(nóng)業(yè)轉移進城的人口在實現(xiàn)身份、農(nóng)轉非職業(yè)轉變的基礎上，能擁有與城鎮(zhèn)戶籍居民一樣的社會身份和權利，能“共享”城鎮(zhèn)提高的社會公共資源和福利。而我國西部欠發(fā)達地區(qū)較其他地區(qū)存在著經(jīng)濟發(fā)展水平偏低、勞動者技能和素質整體不足等問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，也是推進西部欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和脫貧攻堅的有效途徑。

1 當前西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程中面臨的困境

1.1 市民身份認同差異大

農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是一項綜合且復雜的系統(tǒng)工程，不僅僅通過擁有了城鎮(zhèn)戶籍、居住在城鎮(zhèn)、從事非農(nóng)工作為判斷標準，還要看生活質量、認同與歸屬感及與社會的融入情況。但也是社會必須正視且亟需解決的問題，對社會城鎮(zhèn)化進程發(fā)展，具有極其現(xiàn)實而重要的意義。

據(jù)研究，在城市社會中，由于生活環(huán)境、社會關系資源、文化基礎以及人力資源累積等條件的不同，轉移的人口內(nèi)心的歸屬感高度不一致。雖然農(nóng)業(yè)轉移人口對城市生活存有強烈的認同與向往，但不同人力資源層次對認同有較大影響，一般會呈現(xiàn)出：人力資本高的農(nóng)業(yè)轉移人口，獲得的工作崗位較好，接觸到城市主流群體的概率較大，受到的排斥也就較少;反之，即便轉移后的人們在城鎮(zhèn)就業(yè)、有固定住所，也可能以視為“農(nóng)民工”，往往也不會把自己視為城市居民的一部分，對城市缺乏歸屬感。

1.2 地方政府政策執(zhí)行不力

在實踐中，地方政府推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化工作實質性進展緩慢。一是由于實現(xiàn)真正意義的“市民化”時間周期較長、生效滯后;二是地方政府以政績考核為主，晉升激勵制度的影響，存在投入產(chǎn)出效能取舍的考慮，偏好選擇見效快、易考核的工作;三是部分地方政府只重視戶籍制度的落實、其他具體配套政策落實不到位，致使應有的預期政策效果未顯現(xiàn);四是財政支出面臨較大壓力，應提供的配套基本公共服務的資金需要較多。

1.3 財政成本十分沉重

推進農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化，不僅僅涉及農(nóng)業(yè)人口戶籍的轉化，此外，還牽扯到社會基本公共服務保障的方方面面。在我國現(xiàn)行制度條件下，要想有序推進這一工作，要從隨遷市民化的子女義務教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、住房保障、城鎮(zhèn)基礎設施建設等公共服務大幅度增加財政投入。農(nóng)業(yè)人口轉移實現(xiàn)市民化成本主要是指讓其享有與本地市民相同的各項權利和公共服務所需的公共投入。

目前，我國較為權威的機構對農(nóng)業(yè)人口轉移之后的市民化做了三種測算，據(jù)學者對“農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”基本公共服務財政成本的測算，認為其人均公共成本平均為13萬元左右。根據(jù)農(nóng)業(yè)人口的轉移輸出、輸入地情況不同，市民化成本也有所差異。其中，西部欠發(fā)達地區(qū)，大部分農(nóng)業(yè)人口的轉移以省內(nèi)部跨州市、區(qū)流動為主，因就近就地就業(yè)的情況比較多，相較跨省（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)人口的轉移流動的地區(qū)，前者市民化的成本自然也會低一些。但，西部欠發(fā)達地區(qū)地方公共財政收入整體增速持續(xù)走低，政府性債務規(guī)模有所擴大，社會保障和基本公共服務顯著依賴中央轉移支付，在推進過程中，該地區(qū)財政狀況將面臨較大壓力。

1.4 規(guī)劃未與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃相銜接

大量的農(nóng)業(yè)人口轉移，考驗著地區(qū)城鎮(zhèn)基本公共服務供給能力，應該是城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中不可遺漏的重要一環(huán)。比如就土地供給來說，按我國現(xiàn)行土地政策，農(nóng)業(yè)戶籍人口的轉移，如果在當?shù)貙崿F(xiàn)市民化，但又只能占用極其有限的用地指標，大量農(nóng)業(yè)轉移人口的涌入，加之大多城鎮(zhèn)在用地規(guī)劃上往往忽略了這一因素，城鎮(zhèn)空間承載問題勢必越演越烈，此類例子不勝枚舉。隨著農(nóng)業(yè)戶籍人口轉移成為城鎮(zhèn)人口的不斷推進，更加要求各城鎮(zhèn)在制定經(jīng)濟社會方面的規(guī)劃中，一定要未雨綢繆，充分考慮轉移人口的各個環(huán)節(jié)，切實理解農(nóng)業(yè)人口轉移、市民化這一問題的復雜性，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局，將農(nóng)業(yè)人口轉移的人口市民化規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃相銜接。

2 西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程的策略

推動農(nóng)業(yè)人口轉移的市民化迫切需要政府主導，全社會共同參與，建立起西部欠發(fā)達地區(qū)“市民化”可持續(xù)健康發(fā)展的體制機制。

2.1 完善“市民化”的制度

首先，市民身份認同差異的發(fā)酵，有可能將原本的城鄉(xiāng)存在的“二元”結構延伸到城市內(nèi)部，產(chǎn)生城市內(nèi)部的二元結構。各級政府部門不得不繼續(xù)深化現(xiàn)有的戶籍制度改革，結合實際制定出臺激勵政策，幫助層次水平較低的農(nóng)業(yè)轉移人口得到提升自我的機會，提高綜合素養(yǎng)，改善轉移之后人們的生活經(jīng)濟條件，消除城市中的“邊緣化”角色，實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)業(yè)轉移人口擁有平等的身體認同，享受相等的權利。其次，設立符合新時代、適宜的農(nóng)村土改政策，確保農(nóng)業(yè)人口轉移之后人口市民化的個人成本分擔。最后，一改領導干部政績觀為提升的唯一標準手段，將社會保障及基本公共服務方面的引導力納入考核，進一步制定合理的相關考核指標。

2.2 構建完善成本分擔機制

政府成本、企業(yè)和個人負擔的成本共同構成了農(nóng)業(yè)人口轉移中市民化成本，其數(shù)額巨大，僅僅依靠政府、企業(yè)或者人口轉移的任何一方都無力負擔，所以必須建立以政府（包括中央和地方政府）分擔為主，企業(yè)主體責任和個人分擔為輔，政府、企業(yè)和個人多方共同建立分擔機制。尤其針對財政困難地區(qū)，享受了均衡性政府轉移支付的西部欠發(fā)達，由于特殊的地理環(huán)境、民族聚集、生產(chǎn)力發(fā)展水平落后等原因，財政資金甚至只能保證自身運轉，至今仍是全國、全省較為貧困和落后的地區(qū)。在這樣的地區(qū)，有序推進市民化，需要國家采取多重措施對其進行支持，加大一般性轉移支付力度，設立對邊疆民族貧困地區(qū)開展農(nóng)業(yè)戶籍人口轉移“市民化”專項扶持資金，考慮對西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)轉移人口較大集中流入的城市給予補助，從總體上提升該地區(qū)城市對“市民化”的承載能力。

2.3 加強公共服務基本保障

隨著城鎮(zhèn)化的不斷加快，越來越多農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)或者安家落戶，當前的公共服務水平已經(jīng)不能滿足城鎮(zhèn)人口日益增長的需要，加快完善公共服務設施和服務體系是當下所需。一是要切實保障隨農(nóng)業(yè)人口轉移中，其子女平等受教育權，對接納農(nóng)業(yè)轉移人口隨遷子女較多的城鎮(zhèn)學校加大財政投入。二是完善現(xiàn)有的城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務的體制機制，根據(jù)目前醫(yī)療機構配置和綜合醫(yī)療服務能力的實際情況，結合市民化的趨勢和城鎮(zhèn)實際常住人口數(shù)量，進行合理規(guī)劃、高效配置醫(yī)療資源等。三是整體統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系。一個國家的社會保障體系，是公民享受社會福利的直接體現(xiàn)，我國應深入推進現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老以及醫(yī)療制度保障的作用銜接，實現(xiàn)跨省間繳費、報銷等保障銜接，進一步完善社會救助制度。四是各層面加大對農(nóng)業(yè)人口轉移之后的就業(yè)支持力度。新型城鎮(zhèn)化先是就業(yè)的城鎮(zhèn)化，沒有就業(yè)保障的城鎮(zhèn)化，不僅不能持續(xù)，而且還可能帶來社會問題，要從多渠道提供教育、培訓、就業(yè)崗位入手，從農(nóng)業(yè)人口轉移之后面臨的實際困難中尋求解決思路?？傊?，“市民化”能給人們的生活帶來很多的便捷和挑戰(zhàn)，政府、企業(yè)、社會組織及個人，應通力從提高農(nóng)業(yè)戶籍人口的思想及心理建設、社會基本民生保障體系等方面引導人口正視“市民化”過程中的挑戰(zhàn)與困難，不斷滿足城鎮(zhèn)人口日益增長的需要。

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