陰雪穎 王文妤

[摘 要]隨著我國精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)扶貧堅持和發(fā)展了精準(zhǔn)扶貧思想的核心向度。產(chǎn)業(yè)扶貧是以貧困地區(qū)優(yōu)勢特色資源稟賦為基礎(chǔ)，注重生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重結(jié)合，強調(diào)地方政府政策的精準(zhǔn)性與特惠性。但產(chǎn)業(yè)扶貧的實踐中也存在一些問題，產(chǎn)業(yè)扶貧的實施主體主要是地方政府，地方政府在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中的行為對扶貧成效有較大影響，其行為偏離既定的角色與職責(zé)，使得產(chǎn)業(yè)扶貧效果欠佳。本文通過對地方政府在產(chǎn)業(yè)扶貧中的行為偏差表現(xiàn)進(jìn)行闡述，對成因進(jìn)行剖析，可為糾正行為偏差提供一定的參考，準(zhǔn)確與恰當(dāng)?shù)牡胤秸袨槟軌虼龠M(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]地方政府;行為偏差;產(chǎn)業(yè)扶貧

[中圖分類號]F124.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

縱觀當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略已成為當(dāng)今社會的熱點名詞，是中國政府反貧困的重大舉措。在精準(zhǔn)扶貧的實踐中，產(chǎn)業(yè)扶貧政策因具有其獨特的優(yōu)越性更受到地方政府青睞。國內(nèi)研究產(chǎn)業(yè)化扶貧的成果頗豐，其專家學(xué)者高度肯定了精準(zhǔn)扶貧模式下的產(chǎn)業(yè)扶貧，產(chǎn)業(yè)扶貧被譽為是造血式的幫扶，依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動貧苦地區(qū)脫貧，是克服欠發(fā)達(dá)區(qū)域久扶不脫貧困境的強勁手段。但是以往學(xué)者們的研究視角多集中在分析產(chǎn)業(yè)化等微觀層面，而對于政府在主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題研究及總結(jié)較少涉及。本文從政府行為視角出發(fā)探討產(chǎn)業(yè)扶貧中政府偏差行為的表現(xiàn)形式，對其成因進(jìn)行深刻的剖析，具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

1 地方政府行為的內(nèi)涵界定

關(guān)于地方政府從我國行政權(quán)力的層級結(jié)構(gòu)上來看，地方政府有狹義和廣義之分。本文采用狹義地方政府概念，指對一個地域及當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行直接治理的國家機關(guān)。地方政府行為是指地方政府通過采取多種手段有目的有意識地調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)生活，以期實現(xiàn)管理好國家事務(wù)社會公共事務(wù)的目標(biāo)。從政府與市場的關(guān)系來看，地方政府行為的合理性是二者良好協(xié)調(diào)、互補的雙向互動關(guān)系。從縱向政府間關(guān)系來看，地方政府行為的合理性是地方政府能夠認(rèn)真落實中央政策，以引導(dǎo)者和服務(wù)者的身份幫助實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。而地方政府行為出現(xiàn)偏差，其偏差的實質(zhì)就在于政府定位出現(xiàn)偏差，政府是一個管理者，更是一個服務(wù)者。強調(diào)前者，就會出現(xiàn)更多行為偏差。

2 產(chǎn)業(yè)扶貧中地方政府行為理論分析

2.1 產(chǎn)業(yè)扶貧內(nèi)涵

實施產(chǎn)業(yè)扶貧政策，首先考慮的是貧困地區(qū)的資源要素稟賦以及經(jīng)濟(jì)水平等，在其客觀條件的基礎(chǔ)之上，政府為貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入幫扶資金，依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動貧困地區(qū)人口脫貧，增強其“自我造血”的能力。產(chǎn)業(yè)扶貧作為治理貧困的治本之策，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠形成強有力的支撐、保障作用，堅持和發(fā)展精準(zhǔn)扶貧思想的核心向度。在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，地方政府必須正確認(rèn)識貧困現(xiàn)象，找準(zhǔn)貧困的根源，把握產(chǎn)業(yè)扶貧的方向和發(fā)力點;創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧方式，有效地引入市場力量參與產(chǎn)業(yè)扶貧，構(gòu)建市場主體與貧困戶之間的利益連接機制，發(fā)揮地方政府在地方治理和產(chǎn)業(yè)扶貧中的引導(dǎo)性作用。

2.2 新公共服務(wù)理論分析

新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府的職能不再是劃槳掌舵，而是政府的公共性、服務(wù)性。產(chǎn)業(yè)化扶貧逐漸成為精準(zhǔn)扶貧的重頭戲，地方政府應(yīng)站在全局的角度對扶貧的方式、手段進(jìn)行探索，改變其單一的扶貧方式、促進(jìn)其政府角色的轉(zhuǎn)型，以服務(wù)本身為指揮棒、發(fā)揮好政府服務(wù)者的角色，厘清政府職能和政府責(zé)任的邊界。地方政府在管理的過程中逐漸由管理職能向服務(wù)職能讓渡，做好產(chǎn)業(yè)扶貧政策規(guī)劃及后續(xù)保障措施，協(xié)調(diào)好中央整體性規(guī)劃與地方區(qū)域性規(guī)劃的關(guān)系、解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的沖突。結(jié)合多中心治理理論地方政府要動員、培育、支持扶貧多元主體，積極引導(dǎo)多元扶貧主體的相互參與并協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 產(chǎn)業(yè)扶貧中地方政府行為偏差的表現(xiàn)形式

3.1 扶貧工作形式化，產(chǎn)業(yè)扶貧違初衷

產(chǎn)業(yè)扶貧是一項重大復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，在扶貧工作實踐中存在形式化問題。產(chǎn)業(yè)扶貧工作中形式問題主要體現(xiàn)在內(nèi)容的形式化和形式的內(nèi)容化。內(nèi)容的形式化是指通過形式虛化實質(zhì)的工作內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)扶貧被視為脫貧的治本之策，在脫貧攻堅中扮演了極其重要的角色，但地方政府扶貧工作中存在的畫餅式幫扶現(xiàn)象違背了產(chǎn)業(yè)扶貧的初衷，扶貧工作并未成為地方政府工作的重心。形式的內(nèi)容化是指對中心工作內(nèi)容起輔助作用的方式手段，取代了中心工作，導(dǎo)致起初工作重點扭曲變形。在具體的產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中，出現(xiàn)了地方政府并未在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)扶持上下功夫，而是大肆的宣傳或者用虛假信息來瞞報上級檢查，注重面子工程，損害扶貧的效果。

3.2 靶向目標(biāo)被偏離，資源分配失公正

一直以來，國家對于產(chǎn)業(yè)扶貧項目其政策意圖和目標(biāo)靶向都十分明確清晰。但在項目資源自上而下傳遞、分配的過程中，地方政府難免會根據(jù)自身的偏好嵌入其地方的行政意志。

產(chǎn)業(yè)扶貧在中央和地方委托-代理關(guān)系中，部分地方政府的權(quán)力尋租行為，使產(chǎn)業(yè)扶貧目標(biāo)靶向出現(xiàn)了偏離。扶貧資源作為典型的公共物品，政府作為扶貧資源的供給者，在扶貧資源的分配和扶貧產(chǎn)業(yè)項目的選擇上，地方政府關(guān)注的是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府政績，依據(jù)的是自身偏好而非實際貧困者的真實需求。由于缺乏剛性制度的約束，完全由政府主導(dǎo)資源分配，而地方政府行為更容易向權(quán)力關(guān)系傾斜，扶貧行為也逐漸走向異化。

3.3 產(chǎn)業(yè)扶貧碎片化，腐敗問題頻發(fā)生

政府是提供產(chǎn)業(yè)扶貧項目、參與實施扶貧項目最重要的供給主體。整體性治理理論強調(diào)，碎片化政府的形成，是在面臨共同社會問題的境遇下，各個職能部門相互獨立，缺乏緊密聯(lián)系，溝通、合作，難以形成合力造成了政府整體政策目標(biāo)無法實現(xiàn)。地方政府產(chǎn)業(yè)扶貧存在碎片化的現(xiàn)象，各部門之間的利益難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致分散化運作扶貧資金和項目，產(chǎn)業(yè)扶貧效率低下。各地扶貧辦擔(dān)負(fù)專項扶貧的重任，但其掌握、可供分配使用的扶貧資金、資源有限，扶貧資金種類繁多且項目分配和管理零散，地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個單位的綜合措施有限，各種利益主體不同的利益訴求和行動邏輯，造成扶貧工作缺乏系統(tǒng)性。此外，需求主體的復(fù)雜性與供給主體的不對稱，且二者之間缺乏有效溝通，同時缺乏對地方政府行為的約束滋生了政府官員在承擔(dān)公共職能時大肆追求自我利益。