賀曉暉

[摘 要]根據(jù)高速公路項目節(jié)約集約用地存在的問題，結(jié)合項目可行性研究階段數(shù)據(jù)的可獲取性，構(gòu)建了建設用地預審階段節(jié)約集約用地評價指標體系，并以在建高速公路項目為例，進行實例研究。結(jié)果表明：該評價指標體系一定程度上能夠量化高速公路項目節(jié)約集約用地水平，對于指導建設主體優(yōu)化項目設計，協(xié)助政府部門有效審查項目用地情況具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]高速公路;建設用地預審;節(jié)約集約用地;評價指標體系

[中圖分類號]F301.3 [文獻標識碼]A

交通運輸是經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎和先導條件，是社會進步的重要保障和文明標志，近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，高速公路建設取得了巨大成就，根據(jù)《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》，到2020年我國高速公路里程要達到15萬公里。但高速公路項目布設一般呈帶狀分布，建設里程長，途徑縣（區(qū)）、村組較多，占地規(guī)模大，尤其占用了很多高質(zhì)量耕地，導致我國耕地資源急劇減少，甚至危及糧食安全。面對人地矛盾日益突出的現(xiàn)實狀況，建設用地節(jié)約集約利用成為促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢。中共中央、國務院十分重視構(gòu)建資源節(jié)約型社會和節(jié)約集約用地工作，國土資源部先后出臺了《關(guān)于嚴格執(zhí)行土地使用標準大力促進節(jié)約集約用地的通知》（國土資發(fā)〔2012〕132號）、《國土資源部關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》（國土資發(fā)〔2014〕119號）、《國土資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范開展建設項目節(jié)地評價工作的通知》（國土資廳發(fā)〔2015〕16號）等政策文件，多次提出要強化節(jié)約集約用地。

高速公路項目在可行性研究階段進行線路選址時，重點考慮的是工程地質(zhì)條件、施工難易程度、經(jīng)濟效益、投資規(guī)模等，節(jié)約集約用地方面的研究較少。目前我國高速公路項目建設存在用地粗放、耕地保護力度不夠、沒有充分考慮避讓永久基本農(nóng)田等諸多問題。建設用地預審工作是控制建設用地總量、充分發(fā)揮土地供應宏觀調(diào)控作用的關(guān)鍵，是審批建設用地的第一個環(huán)節(jié)，也是土地供應的第一道“閘門”。國土部門通過土地預審介入項目建設的前期工作，通過建設用地定額標準衡量項目用地規(guī)模是否合理，論證項目建設是否體現(xiàn)了節(jié)約集約用地的原則，是否體現(xiàn)了保護耕地和生態(tài)環(huán)境的原則，但對于項目選址是否節(jié)約集約用地缺乏系統(tǒng)的評價標準。

為了提高建設用地的節(jié)約集約利用水平，在審批用地的第一個環(huán)節(jié)控制用地規(guī)模顯得至關(guān)重要。本研究結(jié)合已開展的項目實踐，通過構(gòu)建高速公路項目用地預審階段節(jié)約集約用地評價體系，為政府部門有效評價項目節(jié)約集約用地水平提供科學依據(jù)。

1 數(shù)據(jù)來源與評價指標的構(gòu)建

本文依據(jù)高速公路項目可行性研究階段所能獲取的數(shù)據(jù)信息以及影響節(jié)約集約用地水平的因素，首先采用特爾斐法確定節(jié)約集約用地的評價指標，運用變異系數(shù)法確定評價指標權(quán)重，然后將評價指標數(shù)據(jù)采用極值法進行標準化處理，在此基礎上，建立高速公路項目節(jié)約集約用地綜合評價模型。

1.1 評價指標選取

土地節(jié)約利用是相對于浪費而言的，指的是盡量減少占用土地，避免造成土地資源的浪費。土地集約利用是相對粗放而言的，指的是在一定面積的土地上，集中投入較多的勞動、資本、技術(shù)等，以求獲得更多的經(jīng)濟效益。高速公路項目節(jié)約集約用地的內(nèi)涵是在滿足項目建設標準的前提下，充分挖掘土地資源潛力，通過增加資金、技術(shù)投入，盡可能降低項目占地規(guī)模，實現(xiàn)項目用地功效的最大化及經(jīng)濟效益的最大化。影響高速公路項目節(jié)約集約用地的因素錯綜復雜，本文結(jié)合已開展的高速公路用地預審項目，以高速公路項目節(jié)約集約用地的內(nèi)涵為基礎，結(jié)合指標選取的原則以及項目可行性研究階段數(shù)據(jù)的可獲取性，并咨詢土地資源行業(yè)相關(guān)專家，從項目用地結(jié)構(gòu)、項目功能水平、項目效益水平三個方面選取了12個評價指標（見表1）。

1.2 評價指標權(quán)重確定

目前權(quán)重的確定方法主要有主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法以及主客觀綜合賦權(quán)法。主觀賦權(quán)法指的是專家依據(jù)自己的經(jīng)驗對評價指標賦權(quán)重，結(jié)果具有較強的主觀性，其應用具有局限性。常用的方法有層次分析法、專家調(diào)查法等。

客觀賦權(quán)法主要是根據(jù)評價指標原始數(shù)據(jù)之間的關(guān)系通過一定的數(shù)學方法確定權(quán)重，其結(jié)果不賴于人的主觀意向，具有較強的數(shù)學理論依據(jù)。常用的方法有熵權(quán)法、變異系數(shù)法、方差法等，最具代表性的是變異系數(shù)法，具有較強的適用性。本文選擇變異系數(shù)法確定指標權(quán)重。

（1）計算評價指標的變異系數(shù)

變異系數(shù)是衡量各項指標值差異程度的統(tǒng)計量。由于選取指標的單位量綱不同，無法直接對其差異程度進行比較。通過計算變異系數(shù)消除選取指標之間單位量綱的影響，從而衡量各項指標值之間的差異程度。變異系數(shù)計算公式如下：

Vi表示第i項指標的變異系數(shù)，即標準差系數(shù);表示第i項指標的標準差;表示第i項指標的平均數(shù)。

（2）計算評價指標的權(quán)重

依據(jù)各項指標變異系數(shù)，指標權(quán)重計算公式如下：

1.3 數(shù)據(jù)標準化處理

由于選取指標的單位量綱均不相同，無法直接對各指標值進行簡單的加權(quán)求和計算，需要對原始指標數(shù)據(jù)進行標準化處理，本文采用極值法對各個原始指標值進行標準化處理。

當指標值越大，對節(jié)約集約用地越有利時，即為正向指標時，計算公式如下：

當指標值越小，對節(jié)約集約用地越有利時，即為負向指標時，計算公式如下：

公式中，wi表示第i項指標標準化后的數(shù)值，xi表示第i項指標原始數(shù)值，max（xi）和min（xi）表示第i項指標最大值和最小值。

1.4 綜合評價結(jié)果測算

根據(jù)各個指標的評價值及權(quán)重綜合計算評價結(jié)果，計算公式如下：

公式中，F(xiàn)表示綜合評價值，pi表示第i個指標的權(quán)重，wi表示第i個指標的評價值，n表示指標個數(shù)。綜合評價值的大小反映項目節(jié)約集約用地水平，評價值越大，表示用地節(jié)約集約水平越高，反之，表示用地節(jié)約集約水平越低。

2 高速公路項目節(jié)約集約用地評價指標體系的實例分析

本文以某在建高速公路項目為例，對構(gòu)建的高速公路項目節(jié)約集約用地評價指標體系進行實例研究。根據(jù)高速公路項目節(jié)約集約用地的內(nèi)涵可知，項目用地總規(guī)模、單位里程占地面積、項目占用耕地與用地總規(guī)模的比例、項目占用基本農(nóng)田與用地總規(guī)模的比例、項目用地總規(guī)模與標準用地面積的比例、路基段長度比例、耕地細碎化度為負向指標;隧道段長度比例、橋梁段長度比例、與其他公路項目的連接數(shù)、單位面積投資額、年平均日交通量為正向指標。該項目全線初步擬定了A方案和B方案兩種方案進行比較，根據(jù)兩種方案節(jié)約集約用地評價指標原始數(shù)據(jù)，通過公式1、公式2、公式3、公式4計算并分析，該項目兩個路線選址方案節(jié)約集約用地評價結(jié)果見表2。

根據(jù)高速公路項目節(jié)約集約用地評價方法，評價結(jié)果介于0-1之間，指數(shù)越高，節(jié)約集約用地水平越高，相反，節(jié)約集約用地水平越低。由表2可知，A方案相對于B方案節(jié)約集約用地水平較高。主要原因是A方案橋隧比例較高，占地面積、占用耕地面積、占用永久基本農(nóng)田面積均低于B方案，且其年平均日交通量大于B方案。但A方案的節(jié)約集約用地水平僅為0.6072，屬于低度節(jié)約集約用地，土地利用效率仍有提升的空間。根據(jù)影響節(jié)約集約用地水平的因素，建設主體可從下面幾個方面優(yōu)化線路設計，促進項目節(jié)約集約用地。

（1）優(yōu)化線路設計方案，減少占地。通過增加橋梁工程、隧道工程等各種技術(shù)手段優(yōu)化方案，盡量減少壓占永久基本農(nóng)田。路基設計上，合理減少路基填挖高度，在地形條件容許的條件下，盡量采用低填淺挖，以減少用地。立交及沿線設施設計上，在滿足技術(shù)標準和服務水平要求的前提下，互通式立交型式盡量緊湊，減小互通立交規(guī)模;收費站、管理中心、養(yǎng)護工區(qū)等施工場地設在互通立交占地區(qū)內(nèi)，減少壓占永久基本農(nóng)田。

（2）盡量避免占用耕地和永久基本農(nóng)田。確需占用時，項目建設多修建排水溝，盡量減少對周邊的耕地和永久基本農(nóng)田的影響。同時，對占用的耕地和永久基本農(nóng)田有效土壤層予以剝離，采取有利措施將表層土妥善保存，減少有機質(zhì)等的流失，用于新的開發(fā)整理項目表層土的覆蓋，保證補充耕地質(zhì)量不降低。

（3）線路設計盡可能通過低等級的連接線增加與沿線其他公路的連接，從而促進沿線區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，增加項目用地的功能效應，提高項目的經(jīng)濟效益，促進建設用地的節(jié)約集約利用。

3 結(jié)論與建議

本文根據(jù)高速公路項目節(jié)約集約用地存在的問題，構(gòu)建了一套建設用地預審階段節(jié)約集約用地評價體系，并結(jié)合已開展的項目進行了實例研究。研究結(jié)果表明，本文構(gòu)建節(jié)約集約用地評價指標體系在高速公路項目可行性研究階段，一定程度上能夠量化項目節(jié)約集約用地水平，對于指導建設主體優(yōu)化項目設計，促進項目節(jié)約集約用地，協(xié)助政府部門有效審查項目用地情況具有重要意義。

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