李寒松，劉 剛，李宏偉

（1.陜西省安康市水利工程技術(shù)中心，陜西 安康 725000；2.陜西省引漢濟(jì)渭工程建設(shè)有限公司，陜西 西安 710010）

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，小型農(nóng)村水利工程（包括防汛抗旱、灌溉排水、城鄉(xiāng)供水和生態(tài)保護(hù)等）對調(diào)節(jié)和改善地區(qū)農(nóng)田水分狀況和水利條件、支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)和農(nóng)村群眾安居樂業(yè)發(fā)揮著重要作用，在全面建設(shè)小康社會、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、解決“三農(nóng)”問題工作中具有不可替代的重要地位[1]。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和人民群眾美好生活需要的日益增長，小型水利工程的建設(shè)和管理日益得到國家的重視和關(guān)注[2]。相對于平原地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困山區(qū)如何提高小型水利工程建設(shè)的質(zhì)量和效率、確保工程安全和效益發(fā)揮更加值得重視和研究[3]。本文以秦巴山區(qū)安康市的小型農(nóng)村水利工程為例，分析其工程建設(shè)管理現(xiàn)狀、存在的主要問題及成因。

1 工程現(xiàn)狀

安康市地處山大溝深、地形破碎、溝壑縱橫的秦巴山區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件非常惡劣。截至2016 年底,全市總?cè)丝?04.4萬人，其中鄉(xiāng)村人口198.58 萬人；耕地面積512 萬畝，其中基本農(nóng)田465 萬畝，有效灌溉面積64 萬畝。建國以來，安康市因地制宜，大興水利，開展實(shí)施修庫運(yùn)動、修田造地運(yùn)動、“丹治”工程、“長治”工程、小水重點(diǎn)縣建設(shè)、“小工程、大群體”群灌工程、甘露工程、農(nóng)村飲水安全工程等水利工程，有效改善了地區(qū)生產(chǎn)生活條件[4]。根據(jù)水利普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全市累計(jì)建成各類水利工程93485 處，其中水庫154 座，水電站211 座，水閘24 處，堤防802 km（981 處），泵站287 處，城鄉(xiāng)供水工程47000 處，塘壩2800 處，水窖38267 口，對于有效改善發(fā)展條件、保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、提升群眾生活質(zhì)量發(fā)揮著重要作用。

2 存在的主要問題及原因

2.1 設(shè)施損毀嚴(yán)重，工程建設(shè)需要加強(qiáng)

受到經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展理念、資金來源、技術(shù)條件以及地形地貌復(fù)雜等自然條件及多重因素的限制，安康市水利工程建設(shè)規(guī)模普遍較小、較分散，難以構(gòu)成一套完整且統(tǒng)一化的水利體系，不但影響著工程效益的發(fā)揮，也加大管理以及后續(xù)開發(fā)的難度，從而導(dǎo)致水利設(shè)施退化，使用年限及使用壽命大大縮短。部分工程修建時間較早，工程功能單一，難以滿足現(xiàn)代水利的發(fā)展需求；病害性的工程項(xiàng)目較多，設(shè)施老化嚴(yán)重，管道銹蝕穿孔、機(jī)組帶病運(yùn)行，運(yùn)行效率和效益也大打折扣。由于地處秦巴土石山區(qū)，降雨豐沛，山洪、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，對水利設(shè)施造成極大威脅和破壞。近年來的2010“7.18”洪水、2017“4.16”洪水，均造成重大人員傷亡和設(shè)施損毀[5]。

2.2 規(guī)范管理水平較低，建設(shè)質(zhì)量亟待提升

2011 年中央一號文件首次對水利工作進(jìn)行全面部署，安康市水利工程建設(shè)連續(xù)7 年投資超過10 億元。隨著投入力度的不斷加大，大量工程開工建設(shè)，人員和技術(shù)力量出現(xiàn)“緊缺”局面。小型水利工程普遍規(guī)模小、投資少、施工工藝簡單，加之工作量大、工期要求緊迫，大部分都未能嚴(yán)格落實(shí)“四制”。施工隊(duì)伍也以地方小公司、小工隊(duì)為主，技術(shù)力量、管理水平得不到保證，質(zhì)量管控等措施也不夠完善，影響和制約著工程建設(shè)的質(zhì)量。

2.3 管理權(quán)責(zé)不夠明確，運(yùn)行存在隱患

國家落實(shí)大中型水利工程管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，但是缺少對小型水利工程的相應(yīng)支持。由于缺少資金，缺少對應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，難以落實(shí)專人進(jìn)行運(yùn)行養(yǎng)護(hù)管理，導(dǎo)致部分項(xiàng)目損壞、失修，嚴(yán)重的甚至不能發(fā)揮效益。工程的運(yùn)行效果無法得到保障，無形中增大了設(shè)施的運(yùn)行難度。此外，農(nóng)民認(rèn)為水利設(shè)施和其自身的利益毫無關(guān)聯(lián)，缺少投入?yún)⑴c工程運(yùn)行管理工作的積極性和熱情。

2.4 資金投入有限，制約工程建設(shè)運(yùn)行

安康市自然條件較差，群眾居住分散、農(nóng)田零星分片，水利工程建設(shè)規(guī)模較小但范圍很廣。受地形和交通及落后的基礎(chǔ)設(shè)施限制，大型機(jī)械難以展開工作，部分地區(qū)原材料只能依靠肩挑背扛，施工只能依靠人工開挖，建設(shè)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平原地區(qū)。小型水利工程設(shè)施屬于公益性工程，資金主要來源于中央投資，但還需要地方配套前期工作、征地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。安康是國家南水北調(diào)中線工程和引漢濟(jì)渭工程的重要水源涵養(yǎng)地，屬于國家限制開發(fā)地區(qū)，全市10 個縣區(qū)有9 個為國家級貧困縣，地方財(cái)力十分緊張。若資金主要通過項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)或轉(zhuǎn)嫁到項(xiàng)目所在村組解決，必然影響工程的實(shí)施，加重群眾負(fù)擔(dān)[6]。

3 工程建設(shè)管理措施

3.1 重視規(guī)劃布局，做好前期工作

一是充分利用“十三五”規(guī)劃中期評估機(jī)遇，及時統(tǒng)計(jì)脫貧攻堅(jiān)工作、陜南移民搬遷工程實(shí)施、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的最新用水需求，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)，科學(xué)預(yù)測、統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)規(guī)劃、綜合論證，把水利工程建設(shè)與社會發(fā)展及滿足人民群眾美好生活需要結(jié)合起來，與治山、治林、治田、治草結(jié)合起來，加強(qiáng)農(nóng)村供水規(guī)模化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、水土保持生態(tài)建設(shè)、灌排設(shè)施短板建設(shè)和小水電綠色改造規(guī)劃布局建設(shè)，不斷提升農(nóng)業(yè)用水效率、自來水普及率、供水保障率和水土流失治理率，促進(jìn)人和自然和諧共生、共同發(fā)展。二是加強(qiáng)前期工作。強(qiáng)化資質(zhì)認(rèn)證，通過打捆招標(biāo)或者競爭性談判等形式優(yōu)選設(shè)計(jì)單位，確保設(shè)計(jì)質(zhì)量和周期。嚴(yán)格按照中省有關(guān)審批規(guī)定要求，提前謀劃開展用地預(yù)審、環(huán)境影響評價、項(xiàng)目選址等前置要件辦理，加快項(xiàng)目立項(xiàng)審批，確保按期開工建設(shè)。

3.2 爭取資金投入，保證工程質(zhì)量安全

小型水利工程是公益性項(xiàng)目，主要受益對象是廣大農(nóng)村群眾，需要國家繼續(xù)完善投資模式和機(jī)制。一是充分考慮山區(qū)地形復(fù)雜、人口居住分散的實(shí)際，科學(xué)測算建設(shè)成本，合理確定建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合安康地方財(cái)力不足的市情，加大國家資金投入力度，降低或取消地方配套要求[6]。同時，通過各種形式廣泛動員，吸收、吸納社會資本，保障工程建設(shè)提供資金。二是嚴(yán)格落實(shí)水利工程建設(shè)各項(xiàng)規(guī)定制度。針對小型水利工程特點(diǎn)，采取成立統(tǒng)一法人、招標(biāo)確定施工及監(jiān)理單位、集中采購原材料等方式加強(qiáng)原材料檢測和驗(yàn)收等日常管理工作，規(guī)范資金管理，確保工程保質(zhì)保量建成并發(fā)揮效益。

3.3 注重運(yùn)行管理，確保長久發(fā)揮效益

嚴(yán)格按照中省有關(guān)安排部署，有序加快推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革。一是科學(xué)劃定改革范圍。確定小水庫、小堤防、小水閘、小渠道、小塘壩、小電站和農(nóng)村飲水安全工程7 大類作為改革重點(diǎn)穩(wěn)步開展各項(xiàng)工作。二是明晰工程產(chǎn)權(quán)。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，結(jié)合地方特色，考慮歷史發(fā)展，綜合各方利益，充分、穩(wěn)妥地劃分、區(qū)別、厘清個人投資、社會資本、集體投資和國家投資之間的關(guān)系，確定工程產(chǎn)權(quán)。三是落實(shí)管護(hù)責(zé)任。工程產(chǎn)權(quán)所有者承擔(dān)著工程管護(hù)主體責(zé)任。各級水利部門要積極指導(dǎo)、協(xié)助和督導(dǎo)管護(hù)主體盡快建立健全管護(hù)制度及運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)工程性質(zhì)、收益范圍和對象分類籌措落實(shí)人員經(jīng)費(fèi)，建立穩(wěn)定可靠、使用高效的工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保工程良性運(yùn)行。四是創(chuàng)新管理模式。在確保工程安全和生態(tài)保護(hù)的前提下，以國家《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》為指導(dǎo)，以農(nóng)村飲水安全“四種模式”為典型，充分調(diào)動社會力量和受益群眾的積極性和參與性，繼續(xù)探索承包、租賃、拍賣、股份合作和委托管理等各種方式，建立社會化、專業(yè)化的多種工程管護(hù)模式，保障工程安全、發(fā)揮工程效益、實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行[2]。

3.4 推進(jìn)水價改革，規(guī)范用水管理

一是要切實(shí)做好水價改革宣傳。通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、廣播、電視等媒體，加強(qiáng)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》以及國家發(fā)展改革委、水利部等“四部委”《關(guān)于貫徹落實(shí)＜國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見＞的通知》宣傳力度，加大對改革內(nèi)容的宣傳解讀，選好典型，展示成效，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，樹立節(jié)水意識和水商品意識，為改革營造良好氛圍。二是加大工作力度，完善取用水計(jì)量設(shè)施、科學(xué)合理分配農(nóng)業(yè)水權(quán)、加快健全供水管理機(jī)制、創(chuàng)新終端用水管理模式，結(jié)合農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)和用水管理等情況，科學(xué)制定價格調(diào)整計(jì)劃，建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制[6]。在用戶既可接受又利于水利事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上，積極探索實(shí)行分類水價和逐步推行階梯水價。三是以點(diǎn)帶面，分批實(shí)施。水利部門要加強(qiáng)與發(fā)改、財(cái)政等部門的溝通，做到緊密配合，協(xié)調(diào)聯(lián)動。以漢濱黃石灘、月河灌區(qū)、漢陰觀音河灌區(qū)、旬陽西惠渠灌區(qū)為典型，啟動實(shí)施水價改革，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，修正調(diào)整工作思路，完善工作方案，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法和工作成效，以點(diǎn)帶面、逐步推廣，全面加快水價綜合改革，提升節(jié)水意識和能力，發(fā)展集約型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，防止水資源產(chǎn)生浪費(fèi)，推動水利事業(yè)發(fā)展。

4 結(jié)語

本文以安康市小型農(nóng)村水利工程為研究對象，分析工程建設(shè)管理中出現(xiàn)的主要問題和原因，結(jié)合地方工作實(shí)際，從前期規(guī)劃設(shè)計(jì)、做好前期工作，爭取資金投入、保證工程質(zhì)量安全，注重運(yùn)行管理、確保長久發(fā)揮效益，推進(jìn)水價改革、規(guī)范用水管理出發(fā)，對以上四個方面提出針對性的對策建議，以期為地方管理部門決策提供參考，為類似地區(qū)提供借鑒。