顧 雯 陳宏偉 汪振寧

(1.安徽省·水利部淮河水利委員會水利科學(xué)研究院,安徽 合肥 230088； 2.水利水資源安徽省重點實驗室,安徽 合肥 230088)

引江濟淮工程溝通長江與淮河，連接皖江城市帶和中原經(jīng)濟區(qū)，是一項具有保障城鄉(xiāng)供水、發(fā)展江淮航運、改善巢湖及淮河水生態(tài)環(huán)境等綜合功能的重大基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性工程，是國務(wù)院要求加快推進(jìn)建設(shè)的172項重大水利工程之一，也是安徽省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“一號工程”。引江濟淮工程運行將面臨管理體制不協(xié)調(diào)、保護(hù)范圍不一致、水環(huán)境影響因素多、船舶污染影響大、水生態(tài)涉及面廣、岸線管理復(fù)雜等諸多問題。鑒于工程已經(jīng)開工建設(shè)，且將于2023年投入運行，為切實保障引江濟淮工程供水安全、通航安全、生態(tài)安全，為保證工程運行的科學(xué)性、合理性和可操作性，開展安徽省引江濟淮工程管理立法工作非常必要。

1 工程基本情況

1.1 工程概況

引江濟淮工程供水范圍涵蓋安徽省13市和河南省2市，共55個區(qū)縣。其中，安徽省有亳州、阜陽、宿州、淮北、蚌埠、淮南、六安、滁州、銅陵、合肥、馬鞍山、蕪湖、安慶13個市46個縣(市、區(qū))，河南省有周口、商丘2個市9個縣(市、區(qū))，工程規(guī)模為300m3/s，工程多年平均引江水量2030年為34.27億m3、2040年為43億m3，工程估算總投資912.71億元，總工期72個月。潤澤安徽、惠及河南、造?；春?、輻射中原，引江濟淮工程對緩解淮河流域水資源短缺、發(fā)展江淮航運、改善巢湖及淮河生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)長江經(jīng)濟帶與中原經(jīng)濟區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

工程按照地理位置分布，自南向北劃分為引江濟巢、江淮溝通、江水北送三段，輸水線路總長587.40km，其中利用現(xiàn)有河湖255.90km，疏浚擴挖204.90km，新開明渠88.70km，壓力管道37.90km。

1.1.1 引江濟巢

引江濟巢線是引江濟淮工程的源頭工程，采用雙線引江方案，由西兆河輸水線路、菜子湖輸水線路和過巢湖小合分線組成，線路全長208.43km。其中，西兆河輸水線路從鳳凰頸泵站引水，利用已疏浚拓寬的西河、兆河輸水進(jìn)入巢湖，線路全長74.45km。菜子湖輸水線路自樅陽引江樞紐，經(jīng)菜子湖調(diào)蓄之后，由南向北利用其主源孔城河上溯輸水，穿越與巢湖流域的分水嶺之后，入巢湖支流羅埠河，再接白石天河入巢湖，線路全長113.18km。過巢湖小合分線自白石天河口至派河口泵站，線路全長20.80km。

1.1.2 江淮溝通

江淮運河是引江濟淮工程的重要組成部分，將建設(shè)長江至淮河航道354.90km，其中，建設(shè)Ⅱ級航道167km，利用合裕線Ⅱ級航道18.90km，建設(shè)Ⅱ級航道169km，菜子湖線和西兆河線按通航1000t級船舶的Ⅲ級航道標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，其中西兆河線開通兆河段及巢湖湖區(qū)航道；江淮運河段考慮按Ⅱ級航道建設(shè)，可通航2000t級船舶。

1.1.3 江水北送

引江濟淮工程江水北送段主體工程包括泵站、渠道、輸水管道、加壓站、調(diào)節(jié)水庫等建設(shè)內(nèi)容，是引江濟淮工程安徽段的重要組成部分。

1.2 工程主要任務(wù)

以城鄉(xiāng)供水和發(fā)展江淮航運為主，結(jié)合灌溉補水和改善巢湖及淮河水生態(tài)環(huán)境；重點保障沿淮淮北地區(qū)城鄉(xiāng)生活及工業(yè)生產(chǎn)供水安全，改善輸水沿線城鎮(zhèn)供水和農(nóng)業(yè)灌溉補水條件，退還長期被擠占的農(nóng)業(yè)灌溉水源；結(jié)合引江濟淮工程，構(gòu)建江淮大運河，形成平行于京杭大運河的國家第二條南北水運大動脈，促進(jìn)長江經(jīng)濟帶與中原經(jīng)濟區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展；在加強治污基礎(chǔ)上，依托工程條件，通過調(diào)水引流改善巢湖水質(zhì)，退還淮河流域被擠占的河道生態(tài)用水和被超采的地下水。

1.2.1 保障城鄉(xiāng)供水

向安徽省的巢湖周邊、沿淮及淮北地區(qū)和河南省東南部的周口、商丘部分地區(qū)城鄉(xiāng)生活及工業(yè)生產(chǎn)供水，保障5117萬人飲水安全和煤炭、火電等重要行業(yè)用水安全。結(jié)合改善巢湖周邊、沿淮及淮北地區(qū)等輸水沿線地區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉補水條件，退還長期被擠占的農(nóng)業(yè)灌溉用水。

1.2.2 發(fā)展江淮航運

結(jié)合引江濟淮工程的實施，按Ⅲ級航道標(biāo)準(zhǔn)，溝通江淮水系，構(gòu)建淮河水系第二條航運入江主通道，形成平行于京杭運河的我國第二條南北水運大動脈，完善跨區(qū)域現(xiàn)代綜合運輸體系，實現(xiàn)淮河航道網(wǎng)與長江航道網(wǎng)互聯(lián)互通，促進(jìn)長江經(jīng)濟帶與中原經(jīng)濟區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.2.3 改善河湖環(huán)境

在加強流域水污染防治、顯著削減污染負(fù)荷的基礎(chǔ)上，依托引江濟淮工程條件，溝通江湖水系，加快巢湖生態(tài)環(huán)境綜合治理和湖區(qū)水質(zhì)改善。同時依托引江濟淮調(diào)入水量，退還淮河流域被擠占的河道生態(tài)用水和深層地下水開采量，增加補充淮河生態(tài)環(huán)境用水。

2 工程特殊性分析

引江濟淮工程不同于一般性水利工程，具有多方面、多層次特殊要求，涉及社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等諸多領(lǐng)域，保障工程安全、發(fā)揮工程效益已成為沿線地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，乃至現(xiàn)代化五大發(fā)展美好安徽建設(shè)的重大問題。

2.1 具有特殊社會影響，必須保障安全運行

引江濟淮工程是安徽省歷史上規(guī)模最大、投資最多的綜合性水利項目，涉及55個縣級行政單元，惠及人口五千多萬人。工程建成后將成為重要的供水生命線和平行于京杭運河的全國第二條南北水運大通道，是支撐淮河生態(tài)經(jīng)濟帶、中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的重大水資源配置工程，是完善現(xiàn)代綜合運輸體系、優(yōu)化皖豫產(chǎn)業(yè)布局和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要調(diào)水工程。對提升安徽戰(zhàn)略地位、構(gòu)建區(qū)域交通樞紐、推進(jìn)皖北協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化沿線城鎮(zhèn)格局以及促進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)等具有重要意義，不僅涉及安徽形象，更是影響巢湖、淮河等國家重要河湖的生態(tài)安全，必須確保其安全運行。

2.2 工程影響水質(zhì)因素眾多，必須保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)

引江濟淮工程是以城鄉(xiāng)供水和發(fā)展江淮航運為主，結(jié)合灌溉補水和改善巢湖及淮河水生態(tài)環(huán)境為主要任務(wù)的大型跨流域調(diào)水工程，對水質(zhì)要求高，切實保障調(diào)水水質(zhì)是工程能否有效運行的重要前提?，F(xiàn)有《安徽省水工程管理和保護(hù)條例》《安徽省湖泊管理保護(hù)條例》等法律法規(guī)，適用于一般的河湖管理，難以滿足引江濟淮工程對水質(zhì)更高、更嚴(yán)的要求，有必要實行更為嚴(yán)格的水資源保護(hù)和水污染防控措施。

2.3 工程資源配置十分復(fù)雜，必須開展科學(xué)調(diào)度

引江濟淮工程涉及調(diào)水區(qū)與受水區(qū)不同區(qū)域之間的水資源配置，需要統(tǒng)籌受水區(qū)的調(diào)水需求與調(diào)水區(qū)的調(diào)水可能，以保證水資源配置的科學(xué)合理。且工程涉及新建工程以及大量原有設(shè)施，由于新舊標(biāo)準(zhǔn)不同，納入整個調(diào)水系統(tǒng)后難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。引江濟淮工程水量調(diào)度既需要統(tǒng)籌防洪、供水、航運、生態(tài)等各種功能的要求，又需要與輸水涉及的原有湖泊、河道的水量調(diào)度相協(xié)調(diào)，必須建立科學(xué)合理的水量調(diào)度制度，強化有關(guān)的保障措施，確保水量調(diào)度順利實施、各項資源充分配置。

2.4 工程規(guī)模大線路長，必須進(jìn)行有效管護(hù)

引江濟淮工程不僅開挖、新修長距離的輸水河道和渠道以及大量的泵站和水閘，還利用了很多原有的河道、湖泊和水庫，其中任何一處河道、工程管理不當(dāng)、保護(hù)不力，都將影響整個引江濟淮工程的運行。工程沿線穿(跨)越、鄰接輸水渠道的公路、鐵路、電力、油氣等各類建筑物(構(gòu)筑物)的運營管理，也都直接影響引江濟淮工程的運行安全，有必要實行嚴(yán)格的工程管理和工程設(shè)施保護(hù)制度。

2.5 涉及多方利益主體，必須明晰相關(guān)職責(zé)

引江濟淮工程利益主體多，關(guān)系復(fù)雜敏感，特別是各區(qū)段供水成本差異較大，有必要合理界定政府及相關(guān)部門和工程管理單位的責(zé)權(quán)劃分，明確各方責(zé)任，建立科學(xué)合理的市場機制，采取有效管控措施，落實好用水協(xié)議中規(guī)定的水量分配指標(biāo)，保證引江濟淮調(diào)水調(diào)得過來，用得出去。

2.6 現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定難以滿足工程管護(hù)需要，必須針對性強化保護(hù)

引江濟淮工程輸水線路中壓力管道37.90km，而管涵上方的土地并未征收，不適用《中華人民共和國水法》關(guān)于河道工程管理范圍內(nèi)的禁止性行為。原環(huán)保部關(guān)于引江濟淮工程環(huán)境影響報告書的批復(fù)中要求“落實西淝河禁止通航、部分輸水河湖禁止新建港口碼頭”，而引江濟淮沿線相關(guān)市依據(jù)《中華人民共和國港口法》《港口規(guī)劃管理規(guī)定》等已編制了港口總體規(guī)劃，規(guī)劃利用引江濟淮工程岸線。已有法律法規(guī)及相關(guān)文件難以有效滿足引江濟淮工程地下管道、岸線管理保護(hù)的需要。

總之，要適應(yīng)引江濟淮工程的特殊要求，解決運行管理中可能出現(xiàn)的各類矛盾，妥善處理調(diào)水區(qū)與受水區(qū)以及受水區(qū)不同利益主體之間的復(fù)雜關(guān)系，除了采取行政、經(jīng)濟措施之外，有必要通過立法，在法律制度層面上加以明確和規(guī)范。

3 立法重要意義分析

3.1 加強工程管理的需要

引江濟淮工程涉及引水調(diào)水、防洪排澇、航運調(diào)度等多個行業(yè)領(lǐng)域，需要建立一套完整的調(diào)度運行制度和技術(shù)規(guī)范規(guī)程，特別是要明確工程運行調(diào)度主管機構(gòu)、實施主體以及相關(guān)權(quán)限職責(zé)，針對安徽省實際情況，高度重視淮北地區(qū)地下水壓采，把節(jié)水優(yōu)先放在突出位置，以實現(xiàn)整體工程的平穩(wěn)運行和有序調(diào)度。

3.2 保障輸水水質(zhì)的需要

水質(zhì)是引江濟淮工程的生命線，受點源、面源和內(nèi)源等多種因素影響，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理、綜合施策、依法治理，避免出現(xiàn)大調(diào)水大浪費、邊調(diào)水邊污染的局面。特別在工程管理范圍之外，應(yīng)當(dāng)依法劃定一定縱深區(qū)域，作為工程水質(zhì)保護(hù)范圍，設(shè)立界樁、界碑等標(biāo)識，安全警示標(biāo)志和必要的防護(hù)隔離設(shè)施，明確相關(guān)法定權(quán)限和義務(wù)。

3.3 實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的需要

引江濟淮工程完工后將大大改變原有空間格局，工程沿線城鎮(zhèn)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、交通運輸變化、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，合理開發(fā)利用岸線資源，打造運河新經(jīng)濟帶，創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿足人民日益增長的優(yōu)美環(huán)境需要。堅持共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，妥善處理好保障供水、促進(jìn)航運、改善環(huán)境和地方發(fā)展之間的關(guān)系，推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，營造一河清泉水、一道風(fēng)景線、一條經(jīng)濟帶美好格局。

3.4 協(xié)調(diào)地方發(fā)展的需要

引江濟淮工程將對沿線地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大深遠(yuǎn)影響，一些地方政府搶抓機遇，正在編制開發(fā)利用相關(guān)規(guī)劃，迫切需要加強頂層設(shè)計，明確原則方向，依法保障地方各項活動健康有序開展。

3.5 建立投入機制的需要

引江濟淮工程具有調(diào)水、航運、生態(tài)等綜合功能，每年需要大量的維護(hù)和運行費用，應(yīng)當(dāng)建立長期穩(wěn)定的制度化投入機制，以立法形式明確各方權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，保障工程效益正常發(fā)揮。

3.6 借鑒管理經(jīng)驗的需要

從國內(nèi)看，主要調(diào)水工程都制定了條例或辦法，如《南水北調(diào)工程供用水管理條例》《山東省南水北調(diào)條例》《湖北省南水北調(diào)工程保護(hù)辦法》《河北省南水北調(diào)配套工程供用水管理規(guī)定》《廣東省東深供水工程管理辦法》《四川省都江堰水利工程管理條例》《山西省萬家寨引黃工程保護(hù)條例》等。這些條例的執(zhí)行都取得了較好的管理和保護(hù)實效。從國際看，美國伊利運河、歐洲萊茵河等也特別重視制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，以實現(xiàn)流域的綜合整治與開發(fā)。

3.7 推行河湖長制的需要

引江濟淮工程利用10條既有河道、88.70km新開河渠、3座湖泊、1座調(diào)蓄水庫和淮河干流等實現(xiàn)調(diào)水，涉及眾多河長、湖長，一些新開河渠還沒有建立河長制，很有必要通過法定條例，明確職責(zé)分工，理順管理體制，協(xié)同推進(jìn)各項工作。

4 結(jié) 語

安徽省皖北地區(qū)人口眾多、資源豐富，是國家重要糧倉和能源基地，也是我國水多、水少、水臟并重的典型流域，工程從長江下游調(diào)水，向淮河中游地區(qū)跨流域補充水源，解決皖北地區(qū)工農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)生活供水不足問題，形成長江與淮河兩大流域之間便捷的水運通道，同時依托該工程向巢湖引水，促進(jìn)江湖水量交換和湖區(qū)水體流動，提升湖區(qū)水環(huán)境容量，改善沿線農(nóng)業(yè)灌溉條件及巢湖和淮河水環(huán)境，有利于地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和水生態(tài)文明建設(shè)。

引江濟淮工程是一個歷經(jīng)幾十年勘測、規(guī)劃、設(shè)計和論證，歷經(jīng)幾代人不懈努力的重大水利工程。目前，工程運行管理、供用水管理、岸線管理、航道管理、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)等均未有明確的管理依據(jù)。如何切實保障引江濟淮工程防洪安全、通航安全、供水安全、生態(tài)安全，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，推進(jìn)沿線地區(qū)經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，將引江濟淮工程管理工作納入法治化軌道，是我們面臨的重大而緊迫的任務(wù)。