●王 佳

農(nóng)村公共產(chǎn)品是具有公共產(chǎn)品典型特征（非排他性和非競爭性）的，用于滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民消費(fèi)的產(chǎn)品及服務(wù)，主要包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共事業(yè)以及公共服務(wù)等方面。實(shí)踐證明，農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給對于農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的全面小康、農(nóng)民收入水平的提高有著非常重要的作用。在當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品保障機(jī)制顯得非常關(guān)鍵。

一、文獻(xiàn)綜述

孫開（2005）認(rèn)為我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是一種多級供給體制，供給主體包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府。馬曉河、方松海（2005）認(rèn)為，在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，“制度外籌資方式”在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中占據(jù)著非常重要的地位。賈康、孫潔（2006）分析了一些典型的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品在供給機(jī)制上實(shí)施公共部門提供、私人部門生產(chǎn)乃至在政策支持下由私人部門提供、私人部門生產(chǎn)的可行選擇與多種具體方式。江正平、曲春生、趙瑩瑩（2009）分析了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給籌資機(jī)制存在的問題。袁文全、張衛(wèi)國（2010）分析了農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要有政府通過轉(zhuǎn)移支付提供、村民通過合作機(jī)制提供、市場機(jī)制提供這三種模式。曲延春（2015）認(rèn)為我國公共產(chǎn)品供給存在城鄉(xiāng)差序格局，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給具有碎片化特征。李燕凌（2016）對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的創(chuàng)新問題進(jìn)行了深入研究。

保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，財(cái)政支持是至關(guān)重要的。而不同歷史時(shí)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給保障機(jī)制，又與當(dāng)時(shí)的財(cái)政體制密切相關(guān)。本文基于財(cái)政體制的視角，考察新中國成立后我國農(nóng)村公共產(chǎn)品保障機(jī)制的變遷，希望能為我國農(nóng)村公共產(chǎn)品保障機(jī)制的優(yōu)化和完善提供借鑒和參考。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給保障機(jī)制的主要內(nèi)容

農(nóng)村公共產(chǎn)品保障機(jī)制是圍繞農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效提供而構(gòu)建的，主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，即明確由誰具體承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供責(zé)任；二是籌資機(jī)制，這涉及通過何種方式來負(fù)責(zé)提供資金，以保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的實(shí)現(xiàn)。

（一）供給主體

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，依據(jù)不同公共產(chǎn)品的屬性，公共產(chǎn)品的供給主體可以是多元化的。具體到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，其供給主體可以是政府，也可以是私人或?qū)I(yè)協(xié)會、合作社、社區(qū)或者其他第三部門等民間機(jī)構(gòu)，從而形成了農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給、私人供給、社區(qū)供給制度、第三部門供給制度等不同的供給模式。其中，最常見、最典型的模式就是政府供給。即農(nóng)村公共產(chǎn)品所需的全部資金由政府提供，農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)計(jì)劃也由政府作出。對于農(nóng)村居民來說，不需要付出任何代價(jià)或者報(bào)酬，便可以無條件地獲得這些農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費(fèi)權(quán)利。具體來看，政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的模式有兩種。一種模式是政府直接供給或生產(chǎn)農(nóng)村公共產(chǎn)品。在這種模式下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，政府供給者和生產(chǎn)者的身份是合一的。另一種模式是政府利用市場間接供給農(nóng)村公共產(chǎn)品。提供者是政府部門，生產(chǎn)者是私人部門，該模式下農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要通過政府購買的途徑來實(shí)現(xiàn)。

（二）資金籌集機(jī)制

保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，必須要有足夠的財(cái)力支撐。對于由中央政府決策供給的全國性農(nóng)村公共產(chǎn)品，其資金來源主要是全國范圍內(nèi)納稅人所繳納的稅收，決策主體與資金籌集主體是一致的；但對于地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品而言，其決策主體與資金籌集主體并不完全一致。在地方政府財(cái)政收入不能完全滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的情況下，還必須要有來自上級的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，或者借助制度外的籌資加以解決，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。當(dāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任由市場承擔(dān)時(shí)，資金也主要通過市場進(jìn)行籌集。當(dāng)然在這種情況下，財(cái)政也可能會給予必要的扶持。

三、不同財(cái)政體制下我國農(nóng)村公共產(chǎn)品保障機(jī)制的變遷

（一）人民公社財(cái)政時(shí)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品保障機(jī)制

新中國成立后，中央在農(nóng)村構(gòu)建推廣了新型的農(nóng)村基層組織，即人民公社。隨著人民公社制度的建立，公社財(cái)政也相應(yīng)建立起來。在公社財(cái)政中，公社的財(cái)政收入由三部分組成：一是國家預(yù)算收入，主要包括農(nóng)業(yè)稅、工商稅、工商所得稅、屠宰稅等公社稅收，企業(yè)收入以及罰沒收入等其他收入。二是地方的預(yù)算外收入，指上級財(cái)政部門確定下放的地方預(yù)算外項(xiàng)目的公社分成收入。包括農(nóng)業(yè)稅附加、工商稅附加、工商所得稅附加等項(xiàng)目的分成收入。三是公社社有收入，指集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部積累，包括社辦企業(yè)、事業(yè)收入、生產(chǎn)大隊(duì)的部分公積金上交等。公社的財(cái)政支出主要包括兩個(gè)部分：一是公社財(cái)政的預(yù)算支出，這主要是公社財(cái)政用于各項(xiàng)行政、事業(yè)等方面的支出。二是公社財(cái)政的地方預(yù)算外支出，指按規(guī)定從公社財(cái)政預(yù)算外收入中開支的各項(xiàng)費(fèi)用。

1、供給主體。在人民公社時(shí)期，當(dāng)時(shí)還不存在諸如第三部門、私人供給等民間供給主體，從廣義上看，農(nóng)村公共產(chǎn)品屬于政府供給。供給主體既包括人民公社供給，又包括縣級以上政府供給。但總的來看，農(nóng)村公共產(chǎn)品以人民公社供給為主，縣級以上政府供給只起到輔助作用。人民公社實(shí)行“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度，因此又可以細(xì)分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)和小隊(duì)三個(gè)層次的供給主體。

2、籌資機(jī)制。在人民公社時(shí)期，基于當(dāng)時(shí)特定的政策背景和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，國家為了促進(jìn)工業(yè)尤其是重工業(yè)發(fā)展，實(shí)施“二元發(fā)展戰(zhàn)略”，依靠工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”的方式，將農(nóng)業(yè)部門創(chuàng)造的價(jià)值轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，為工業(yè)化的快速發(fā)展積累了大量資金。在這種背景下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所需要的資金，無法更多地依賴上級財(cái)政的支持，只能通過人民公社內(nèi)部去籌集。但是即使在人民公社內(nèi)部也不可能過多依靠制度內(nèi)的渠道進(jìn)行籌資，因?yàn)樵凇敖y(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制下，人民公社財(cái)政并不是一級獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算主體。人民公社所籌集的財(cái)政收入，除了農(nóng)業(yè)稅附加留給公社一部分以外，其余的全部上繳縣級財(cái)政；公社的各項(xiàng)財(cái)政支出均由縣財(cái)政進(jìn)行審核撥付。能夠通過公社本級財(cái)政渠道安排的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金是非常有限的，因而制度內(nèi)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給顯得格外不足。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要依靠制度外渠道供給。凡是依靠自己的力量可以全部負(fù)擔(dān)的小型農(nóng)田水利工程，都是自籌解決，國家不予以補(bǔ)助。公社衛(wèi)生院主要依靠集體力量來辦，實(shí)行“社辦公助”，國家給予衛(wèi)生院必要的財(cái)政補(bǔ)助；農(nóng)民的基本醫(yī)療服務(wù)費(fèi)主要由社區(qū)集體承擔(dān)，大隊(duì)衛(wèi)生所的投資和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)全部依靠集體經(jīng)濟(jì)來完成。有資料顯示，1978年公社和國家從農(nóng)村獲取的財(cái)政收入為113.4億元，而生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)的集體提留達(dá)到了103億元。在這種情況下，即使是將從農(nóng)村獲取的財(cái)政收入全部用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，比制度外供給也高不了多少。當(dāng)時(shí)通過財(cái)政渠道給予農(nóng)村公共產(chǎn)品的保障范圍和保障水平都非常有限，除了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)以及教育、醫(yī)療等社會事業(yè)給予一定的財(cái)政補(bǔ)助外，其余公共產(chǎn)品的資金籌集主要依靠公社內(nèi)部制度外渠道來解決。由此可見，在人民公社時(shí)期，農(nóng)村公共產(chǎn)品表面上看是由政府提供，但實(shí)質(zhì)上卻是由農(nóng)民承擔(dān)供給責(zé)任。也就是從這個(gè)時(shí)期開始，我國城鄉(xiāng)分割的“二元化”公共產(chǎn)品供給體制開始形成。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政時(shí)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品保障機(jī)制

1983年，我國恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府。根據(jù)一級政府、一級財(cái)政的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立起來。1985年，財(cái)政部頒布《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理試行辦法》，明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入與支出范圍。由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財(cái)政所能籌集到的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需要。在這種情況下，通過制度外籌資來彌補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的缺口就成為了一種必然。孫潭鎮(zhèn)和朱鋼（1993）提出了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政”的概念，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種形式籌集的自籌資金以及由此發(fā)生的各項(xiàng)支出。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及財(cái)政體制的不斷改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以自籌資金為特征的制度外財(cái)政急劇膨脹，增長速度超過了制度內(nèi)財(cái)政。

1、供給主體。按照1983年中共中央、國務(wù)院 《關(guān)于實(shí)行政社分開 建立鄉(xiāng)政府的通知》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)的職能是“領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及下屬村委會依然是農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的重要組織者。中央政府以及省市政府主要負(fù)責(zé)諸如大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)政策等全國性和區(qū)域性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)戶也開始逐步介入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體初步呈現(xiàn)出多元化趨勢。

2、籌資機(jī)制。不同的籌資途徑，代表了不同的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度安排。農(nóng)村稅費(fèi)改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)分為制度內(nèi)財(cái)政和制度外財(cái)政兩大塊。制度內(nèi)財(cái)政收入在當(dāng)時(shí)主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、契稅和其他收入，這些稅收構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政收入的主體。制度外財(cái)政主要是“三提五統(tǒng)”和各種集資。在農(nóng)村“稅費(fèi)”中，“三提五統(tǒng)”屬于“費(fèi)”的范疇，其主要用途是保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給以及基層政權(quán)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)?！岸悺薄百M(fèi)”以外的各種農(nóng)民負(fù)擔(dān)，主要表現(xiàn)為各種名目繁多的集資。根據(jù)財(cái)政部全國農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從1997年到2001年各年份的農(nóng)村稅費(fèi)規(guī)模分別為1225億元、1407億元、1304億元、1315 億元、1199 億元，其中農(nóng)業(yè)稅占整個(gè)稅費(fèi)總規(guī)模的比重為25%左右；“三提五統(tǒng)”占50%左右；其余則為各種社會負(fù)擔(dān)。從表1可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中所占的比重逐年上升，到1995年時(shí)已經(jīng)達(dá)到了27.3%。雖然預(yù)算內(nèi)收入仍占較大比重，但考慮到其中相當(dāng)大的部分要上交縣級財(cái)政，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可支配財(cái)力來看，制度外財(cái)政已經(jīng)成為很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的最主要來源。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政在保障當(dāng)時(shí)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮了非常重要的作用。

表1 1986-1995年我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入和制度外收入結(jié)構(gòu)變動情況

（三）公共財(cái)政與農(nóng)村公共產(chǎn)品保障機(jī)制

建立公共財(cái)政是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，也是我國財(cái)政改革發(fā)展的目標(biāo)。公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)就是要求財(cái)政逐步退出競爭性領(lǐng)域，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，財(cái)政政策和財(cái)力投入要更注重向全社會提供必需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，支持國家重要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最大限度地實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。鑒于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中處于基礎(chǔ)性和弱質(zhì)性的地位，以及農(nóng)村公共產(chǎn)品的嚴(yán)重缺失，讓公共財(cái)政的陽光普照農(nóng)村，是公共財(cái)政的重要職責(zé)。公共財(cái)政制度建立以后，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度和以往相比有了很大不同。

1、供給主體。公共財(cái)政背景下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，明顯突出了政府供給的特征。首先，中央加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的投入力度；其次，中央和省級政府對縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的能力也不斷增強(qiáng)。此外，在公共財(cái)政的框架下，不斷嘗試引入市場機(jī)制，也讓農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢，私人、農(nóng)村新型合作組織等供給主體越來越多。盡管農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化得到一定程度的發(fā)展，但是政府供給和市場供給的邊界還不夠清晰，缺乏明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，總體上仍然存在市場化缺位的問題。另外，農(nóng)村第三部門的發(fā)展還比較滯后，這一重要的參與主體還處在嚴(yán)重缺失的狀態(tài)。

2、籌資機(jī)制。在公共財(cái)政的框架下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道與以往相比，發(fā)生了很大變化。通過農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)業(yè)稅被廢除，制度外運(yùn)行的“三提五統(tǒng)”被取消。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金來源主要有三個(gè)渠道：一是財(cái)政投入，這成為最主要的資金來源。圍繞促進(jìn)農(nóng)民增加收入、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、深化農(nóng)村綜合改革等中心任務(wù)，支持實(shí)施了一系列政策，初步建立了支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制?！笆濉睍r(shí)期，全國一般公共預(yù)算農(nóng)林水事務(wù)支出累計(jì)達(dá)到6.67萬億元，年均增長達(dá)14.8%。中央財(cái)政逐步增加了對困難縣鄉(xiāng)的補(bǔ)助，省、市兩級財(cái)政對基層的轉(zhuǎn)移支付力度也在進(jìn)一步加大，基層政府的財(cái)力逐步增加，從而確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2016年和2017年，中央財(cái)政對農(nóng)村綜合改革的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模分別達(dá)到3382億元和3136億元。中央財(cái)政還安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用于農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)及特大防汛抗旱、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村環(huán)境整治等方面。二是以“一事一議”方式籌集到的集資款。通過“一事一議”的形式興辦了村集體公益事業(yè)，但為防止政府以借的名義加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央政府也出臺了相關(guān)文件對 “一事一議”進(jìn)行規(guī)范。三是民間資本、私人資本也成為農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資的一個(gè)渠道。

四、對農(nóng)村公共產(chǎn)品保障機(jī)制變遷的評價(jià)與改革思路

(一)簡要評價(jià)

公共財(cái)政制度建立之前，雖然農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策權(quán)掌握在政府手中，但是供給成本卻不是由公共財(cái)政主要承擔(dān)，表現(xiàn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品制度內(nèi)決策、制度外籌資的特殊模式。當(dāng)公共財(cái)政制度建立以后，農(nóng)村公共產(chǎn)品保障機(jī)制發(fā)生了根本性變化，供給主體以政府為主，籌集模式上以財(cái)政投入為主，供給制度不斷完善，供給質(zhì)量和效率得到了很大提高。但是農(nóng)村公共產(chǎn)品的短缺問題依然嚴(yán)重，公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)差距仍然較大，這成為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要障礙。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給均衡化，關(guān)鍵是對農(nóng)村公共產(chǎn)品保障機(jī)制進(jìn)行改革和完善。

（二）改革思路

事實(shí)上，當(dāng)公共產(chǎn)品供給主體多元化后，相應(yīng)地保障公共產(chǎn)品供給的資金來源也就實(shí)現(xiàn)了多元化。不斷拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的新渠道，建立完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品保障機(jī)制，當(dāng)務(wù)之急就是理順農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府與市場的關(guān)系，構(gòu)建“有為政府+有效市場”的供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的協(xié)同供給。

1、充分發(fā)揮“有為政府”的作用。一是明確政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。按照外部性原則、效率性原則和激勵相容原則，科學(xué)劃分各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的職責(zé)，使得各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上做到事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。根據(jù)上述原則，諸如大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)等事權(quán)應(yīng)由中央、省級政府來承擔(dān)；縣、鄉(xiāng)政府作為面向農(nóng)村的基層政府，主要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村行政管理、社會治安以及小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的事權(quán)。要適度加強(qiáng)中央政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的事權(quán)和支出責(zé)任，屬于上級政府的農(nóng)村公共產(chǎn)品的事權(quán)可以委托給縣鄉(xiāng)政府來承擔(dān)，但是資金必須通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付加以解決。從理論上對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任在各級政府間進(jìn)行劃分后，在具體的操作層面要給出明確的制度化規(guī)定。首先，從法律層面明確各級政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的邊界。建議修改 《農(nóng)業(yè)法》《義務(wù)教育法》等單項(xiàng)法律，明確各級政府的支出范圍和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給邊界，使得相關(guān)法律規(guī)定更為具體化、更為科學(xué)合理、更具有可操作性。其次，從具體的行動策略考慮，建議采取分領(lǐng)域分項(xiàng)逐步推進(jìn)戰(zhàn)略的選擇。這是因?yàn)檗r(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍很廣，在非常短的時(shí)間內(nèi)明確劃分各級政府的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給邊界是不現(xiàn)實(shí)的。比較可行的辦法是，在一定時(shí)期內(nèi)，優(yōu)先選擇一些與農(nóng)村和農(nóng)民關(guān)系最為密切的領(lǐng)域進(jìn)行界定，然后再向其他領(lǐng)域擴(kuò)展，通過分階段努力，最終解決這一問題。

二是加大財(cái)政對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的保障力度。在財(cái)政投入上，要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村作為整體通盤考慮，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，不斷提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平。創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主要方向，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)投向，整合財(cái)政涉農(nóng)資金，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政資金評價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率的提高。

2、積極發(fā)揮“有效市場”的作用。政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮關(guān)鍵作用，但市場在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的作用也不容忽視。基于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性特征及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上出現(xiàn)的市場失靈問題，政府應(yīng)建立健全農(nóng)村公共產(chǎn)品市場供給的支撐和保護(hù)體系，以充分發(fā)揮“有效市場”的作用。

一是放開農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場。除少數(shù)涉及國家安全、經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定的農(nóng)村公共產(chǎn)品外，應(yīng)允許私人資本進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場。創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制和機(jī)制，運(yùn)用政府購買服務(wù)及PPP模式，積極引導(dǎo)私人資本進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。充分發(fā)揮財(cái)政政策“四兩撥千斤”作用，采取財(cái)政補(bǔ)貼、獎勵、稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)和私人進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場，擴(kuò)大供給規(guī)模。

二是大力支持農(nóng)村合作組織的發(fā)展。加大財(cái)政對農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的支持力度，通過設(shè)立發(fā)展基金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、信用貸款、互助聯(lián)保、貸款貼息等方式支持合作社的發(fā)展。完善配套政策，進(jìn)一步強(qiáng)化政策性金融機(jī)構(gòu)對合作社的支持。對合作社示范社開展的加工、流通業(yè)務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，大力支持有條件的合作社承擔(dān)國家涉農(nóng)項(xiàng)目。完善稅收政策支持體系，進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的稅收政策支持，減輕農(nóng)民專業(yè)合作社稅收負(fù)擔(dān)?！?/p>