●雷 蕾

一、引言

黨的十八大強調(diào)了人民監(jiān)督權(quán)利，黨的十八屆三中全會強調(diào)了通過審計監(jiān)察約束領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力，黨的十八屆四中全會將審計監(jiān)察列為八大監(jiān)督體系之一，而輿論監(jiān)督也位列其中，黨的十八屆六中全會進一步強調(diào)將審計監(jiān)督作為權(quán)力約束的重要制度安排。審計監(jiān)督作為國家法定監(jiān)督的重要制度，能夠遏制權(quán)力濫用，保護國家利益和公共資金安全，防止腐敗滋生蔓延等，因而審計監(jiān)督具有強制性特點，具有法律的威懾作用，是一種“硬”約束。國際上很早就實行了審計結(jié)果公告制度，我國2002年頒布實施了 《審計署審計結(jié)果公告試行辦法》，逐漸與國際接軌。2003年在《中央審計2002年度報告》中公布了一批有問題的官員，并在國家審計署網(wǎng)站公開，引起社會媒體的積極關(guān)注，開啟了我國輿論監(jiān)督的先河。輿論監(jiān)督指的是民眾通過各種新聞媒體或媒介，在遵守法律的前提之下，通過輿論對黨政機關(guān)權(quán)力濫用、腐敗行為的監(jiān)督，因而輿論監(jiān)督是非強制性的，是一種“軟”約束。國家審計署審計公告自2003年實施以來，在2008年之前，每年的審計報告數(shù)量小于10個，2009年以后呈現(xiàn)快速增長，現(xiàn)在每年的審計報告數(shù)都在30個至50個（詳見圖1），說明輿論監(jiān)督正在成為強制性監(jiān)督之外的重要力量。國家審計監(jiān)督信息的公開化引起了民眾、媒體的廣泛關(guān)注，審計公告中出現(xiàn)的各種結(jié)果在主流媒體的報道下，勢必會給各企業(yè)、當?shù)卣块T帶來壓力，審計監(jiān)督后的問責程序及整改措施也能夠在輿論的監(jiān)督下更好地實施和完成，從而使審計監(jiān)督問責的結(jié)果更高效。審計監(jiān)督的“硬”約束離不開輿論監(jiān)督的“軟”約束，“軟硬”結(jié)合才是審計監(jiān)督的歸宿，因此，審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督的有機融合是趨勢，也是必然。

圖1 國家審計署2003—2018年審計報告公布數(shù)量

二、審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的必然性

盡管審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督在監(jiān)督主體、監(jiān)督范圍、監(jiān)督性質(zhì)和監(jiān)督方式存在一定的差異，但由于其出發(fā)點和終點一樣，因而，審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合成為必然，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）出發(fā)點一致是審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的基礎(chǔ)

不管是審計監(jiān)督還是輿論監(jiān)督，其出發(fā)點都是對行政權(quán)力的約束，包括違法違紀行為的查處、公共財產(chǎn)的流失與破壞的揭發(fā)、貪污腐敗行為的揭露等。兩種監(jiān)督都是問題導(dǎo)向，即對重大政策實施過程中的“不、亂、慢、假”等行為進行監(jiān)督查處，并責令其按時按質(zhì)改正。因此，審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督的出發(fā)點是一致的，都是為了更有效地發(fā)現(xiàn)國家行政權(quán)力在執(zhí)行過程中存在的各種問題，進而促使其改正問題，并通過規(guī)章制度的制定避免類似問題重復(fù)發(fā)生。既可以解決“頭疼醫(yī)頭”的問題，又可以實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)病根，并找到醫(yī)治病根的有效方法。

（二）優(yōu)劣勢互補是審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的動力

審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督在模式上能夠優(yōu)劣勢互補。審計監(jiān)督主要依靠行政手段，硬性的和強制性的執(zhí)行；而輿論監(jiān)督主要依靠媒體和民眾手段，軟性的和非強制性的執(zhí)行。兩者在運作模式上可以相互促進、相互補充。

審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督在實施過程中能夠優(yōu)劣勢互補。審計監(jiān)督通過審計報告向社會公開，對審計對象、審計出現(xiàn)的主要問題的公開，有利于媒體、社會民眾了解事件真實情況，媒體的跟蹤報道有利于后期整改工作的實施，社會民眾中的知情者可能會向?qū)徲嫏C關(guān)提供新的線索和證據(jù)，擴大審計監(jiān)督的影響力；而輿論監(jiān)督能夠為審計監(jiān)督提供更多的有價值的新線索或新證據(jù)，便于審計監(jiān)督實施效果的提高和完善后期審計監(jiān)督工作。

審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督的作用能夠優(yōu)劣勢互補。輿論監(jiān)督是審計監(jiān)督的第二雙眼睛，時刻監(jiān)督著審計項目的各種問題，并跟蹤被審計主體的各種整改活動及行為，促進審計監(jiān)督科學(xué)高效；而審計監(jiān)督是輿論監(jiān)督的大腦，為輿論監(jiān)督提供素材和方向，便于輿論監(jiān)督進一步的討論和深化，從而引起更大的社會反響，使輿論監(jiān)督更加精準和高效。

（三）目標一致是審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的落腳點

從價值目標的角度來看，審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督在價值目標上趨于一致，這是二者結(jié)合的落腳點。

第一，審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督都以對權(quán)力的限制為目標。審計監(jiān)督是避免政府部門或國有企業(yè)、事業(yè)單位工作人員權(quán)力的濫用，通過對其權(quán)力進行一定限制，保障我國財政資金的合理使用與經(jīng)濟秩序的正常運轉(zhuǎn)。輿論監(jiān)督也是發(fā)揮公民在監(jiān)督公權(quán)力使用方面的作用，通過公民向政府公共事務(wù)提出批評、意見、建議，對政府部門形成輿論壓力，避免公權(quán)力的濫用。由此可以看出，審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督的共同目的就是加強對權(quán)力的限制。

第二，審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督都以保障公民知情權(quán)為目標。知情權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利之一，通過實施審計監(jiān)督，發(fā)布審計報告，可以讓每一位公民了解國家財政資金的具體流向，維護了公民對國家公共事務(wù)的知情權(quán)。而輿論監(jiān)督的前提正是知情權(quán)，與此同時，輿論監(jiān)督也可以更好地保障知情權(quán)的實現(xiàn)，公民通過輿論監(jiān)督所提出的意見，要求政府必須盡量公開政務(wù)信息，如此可以更好地維護公民的知情權(quán)。由此可以看出，保障公民知情權(quán)都是審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督的重要目標。

第三，審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督都以追求真實性為目標。審計監(jiān)督的一個核心目的就是對財政資金、財務(wù)收支的真實性進行審查，而輿論監(jiān)督也是通過發(fā)揮公共輿論的作用，追求新聞或事件的真相，容不得一絲的虛假。因此，從這個角度來看，真實性也是審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督共同追求的目標。

三、審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的作用

作為強制性的審計機制，審計監(jiān)督在實踐過程中仍然面臨著一系列困境，比如信息不對稱、審計過程不透明、審計信息收集效率低等問題。要充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，僅僅依靠審計監(jiān)督自身是不行的，需要發(fā)揮各種外部監(jiān)督的作用，如輿論監(jiān)督。而將輿論監(jiān)督的優(yōu)勢與審計監(jiān)督結(jié)合起來，就可以有效地化解審計監(jiān)督在實踐中面臨的各種問題。

（一）審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督結(jié)合能夠減少審計監(jiān)督的信息不對稱問題

信息不對稱一直是審計監(jiān)督工作中的一大難題，審計監(jiān)督工作的推進很大程度上依賴于審計機關(guān)的信息收集，但由于審計機關(guān)在人力、財力、時間等方面有一定的限制，加之一些單位故意隱瞞經(jīng)營信息，并通過做假賬、虛設(shè)賬簿等方式逃避審計，導(dǎo)致審計機關(guān)在審計監(jiān)督過程中難以全面掌握審計對象的信息，這就容易引發(fā)信息不對稱問題，引發(fā)審計風(fēng)險。將輿論監(jiān)督引入到審計監(jiān)督中來，可以充分發(fā)揮每一位公民的輿論監(jiān)督作用，激發(fā)公民向?qū)徲嫏C關(guān)提供審計信息的內(nèi)在動力，給審計機關(guān)提供有效的線索，增加審計信息來源的渠道，避免審計機關(guān)在收集信息方面的缺陷。因此，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，可以在一定程度上解決審計監(jiān)督過程中信息不對稱的問題。如：2018年第47號（總341號）審計結(jié)果公告，對全國約18000個民生安居工程項目進行審計，發(fā)現(xiàn)276個單位或個人騙取或挪用工程款25億多元、由于規(guī)劃失誤導(dǎo)致14萬多套安居工程住房空置超過一年等問題，這些問題的披露增加了媒體和民眾對安居工程相關(guān)信息的了解，為安居工程后續(xù)建設(shè)指明了正確的方向。

（二）審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合有助于提升審計監(jiān)督的透明度

社會民主政治的不斷發(fā)展，使得社會公眾對于公共資源使用的合理性關(guān)注度越來越高，這迫使審計監(jiān)督工作必須接受社會的監(jiān)督。審計監(jiān)督工作具有專業(yè)性的特征，公眾對于審計監(jiān)督的工作過程，并不完全了解。將輿論監(jiān)督與審計監(jiān)督相結(jié)合，通過社會公眾、新聞媒體監(jiān)督審計機關(guān)的工作，對審計機關(guān)的不良行為展開有效的監(jiān)督，督促審計機關(guān)及其工作人員依法行使審計監(jiān)督權(quán)，并采用多種途徑公布審計結(jié)果，有助于提升審計監(jiān)督的透明度，消除公眾對審計工作“暗箱”操作的懷疑，避免審計監(jiān)督工作陷入形式化的境地。如：2018年第44號審計結(jié)果公告，對審計署和28個二級預(yù)算單位2017年度預(yù)算執(zhí)行情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)過度列支人員經(jīng)費、少計收入、固定資產(chǎn)未核算等問題，明確給出了處理意見和問題的整改情況，提高了審計監(jiān)督的透明度。

（三）審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合能夠提高審計信息的收集效率

媒體和民眾是輿論監(jiān)督的主體，因而影響面較廣、影響力較大、影響速度較快。通過媒體跟蹤報道和民眾的積極發(fā)言，能夠給審計監(jiān)督提供更多的證據(jù)和素材，使相關(guān)問題在全國范圍內(nèi)受到關(guān)注，會有更多的民眾將相關(guān)的資料和信息提供給媒體或?qū)徲嫏C構(gòu)，進而能夠更快、更多地收集到相關(guān)信息，便于完善后期審計監(jiān)督的工作程序和工作范圍。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人工智能、信息化等都用于輿論監(jiān)督中，因此，輿論監(jiān)督可以通過大數(shù)據(jù)、人工智能的方式幫忙搜集海量數(shù)據(jù)，便于審計監(jiān)督從大量數(shù)據(jù)中選取與審計問題相關(guān)的信息及數(shù)據(jù)。

（四）審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合能夠增強審計監(jiān)督的效力

輿論監(jiān)督通過審計結(jié)果的公開，能夠更好地發(fā)揮媒體和民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，給被審計的問題主體施加壓力，為審計監(jiān)督的整改落實提供了第二雙眼睛，提高了審計監(jiān)督的效力。同時，媒體和民眾通過審計結(jié)果，可以對身邊發(fā)生的各種問題進行自主監(jiān)督，而且能夠圍繞相關(guān)問題繼續(xù)挖掘新的審計方向和審計素材，擴大了審計監(jiān)督現(xiàn)有的范圍和層次，便于審計制度和審計范圍的完善，從而實現(xiàn)1加1大于2的效果。如：2018年第48號審計公告，對1540個單位和2439個項目進行了審計，發(fā)現(xiàn)某些重大工程項目進度不明晰且進展緩慢、某些地方違規(guī)舉債等問題，通過審計結(jié)果的公開，媒體和民眾繼續(xù)圍繞著地方債等問題進行深入分析和報道，引起了各地政府部門的高度重視，并采取有效措施對相關(guān)問題進行整改，發(fā)揮了輿論監(jiān)督的積極作用，并提高了審計監(jiān)督的效力。

四、推進審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的對策建議

審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督的價值目標具有趨同性、優(yōu)勢需要互補，這為二者的結(jié)合提供了可能。無論是審計監(jiān)督還是輿論監(jiān)督，都是為實現(xiàn)公民的基本權(quán)利服務(wù)。從這個層面來看，審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督雖然有差異，但并非對立的關(guān)系。在充分認識到輿論監(jiān)督與審計監(jiān)督差異性的基礎(chǔ)上，采取合適的路徑推動二者的結(jié)合，是新時代保障審計監(jiān)督工作順利開展的重要條件。

（一）正確定位輿論監(jiān)督在審計監(jiān)督中的作用

當前輿論監(jiān)督對審計監(jiān)督獨立性、客觀性以及專業(yè)性所造成的負面影響，很大程度上是由于輿論監(jiān)督在審計監(jiān)督中的作用定位不準確造成的，引發(fā)了權(quán)利與權(quán)力的沖突和矛盾。因此，正確定位輿論監(jiān)督在審計監(jiān)督中的作用，是化解輿論監(jiān)督與審計監(jiān)督?jīng)_突的前提。

第一，明確輿論監(jiān)督在審計工作中的位階。審計監(jiān)督的獨立性、客觀性、專業(yè)性不能受到輿論的挑戰(zhàn)，任何輿論監(jiān)督都不能替代審計監(jiān)督。因此，在審計監(jiān)督過程中，審計機關(guān)是第一位的，輿論必須從屬于審計機關(guān)的審計工作，為審計工作服務(wù)，任何媒體對審計信息的公布，必須服從審計法律的相關(guān)規(guī)定，這是輿論監(jiān)督介入審計監(jiān)督的基本前提。

第二，發(fā)揮輿論監(jiān)督的正向作用。借助新媒體，社會輿論容易無限制地傳播與擴散，一些微小的事件如果處理不當，容易演化成為網(wǎng)絡(luò)輿情事件，對審計監(jiān)督工作的開展極為不利。因此，審計監(jiān)督工作在保持獨立性的同時，需要正確認識輿論監(jiān)督的正面作用，積極引導(dǎo)社會新聞媒體的報道內(nèi)容，如審計機關(guān)可以引導(dǎo)新聞媒體注重對審計工作內(nèi)容、工作方法、優(yōu)秀審計項目的報道，引導(dǎo)新聞媒體形成有利的輿論氛圍，推動審計工作的發(fā)展。

第三，科學(xué)定位新聞媒體在審計監(jiān)督中的權(quán)利邊界。新聞媒體在輿論傳播過程中發(fā)揮著重要的作用，要充分發(fā)揮新聞媒體在傳播正面輿論中的作用，如此才能推動輿論監(jiān)督與審計監(jiān)督中的融合。因此，必須科學(xué)定位新聞媒體在審計監(jiān)督中的權(quán)利邊界，要求新聞媒體在報道審計機關(guān)的工作情況時，不能破壞審計監(jiān)督工作的獨立性、客觀性以及專業(yè)性，必須以審計法律為依據(jù)，以審計機關(guān)發(fā)布的事實為基礎(chǔ)，不能虛構(gòu)事實，這是新聞媒體必須堅守的權(quán)利邊界。

（二）創(chuàng)新輿論監(jiān)督與審計監(jiān)督的結(jié)合方式

在正確定位輿論監(jiān)督作用的基礎(chǔ)之上，還需要不斷創(chuàng)新審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督結(jié)合的方式。

第一，審計機關(guān)借助新媒體，主動接受輿論監(jiān)督。當前新媒體已經(jīng)成為了人們生活中不可缺少的信息媒介，無論是公眾還是媒體平臺，都十分熱衷于利用新媒體發(fā)布信息。因此，作為審計信息的掌控者，審計機關(guān)所發(fā)布的審計信息應(yīng)當按照政務(wù)信息公開的要求，及時向社會公示。對于不涉及國家秘密、商業(yè)秘密的審計信息，審計機關(guān)應(yīng)當借助新媒體平臺，不斷完善審計公開的具體方式，及時公開審計信息。如通過政務(wù)微博、政務(wù)微信平臺，公開審計項目或?qū)徲媽ο蟮南嚓P(guān)信息，便于社會公眾及時了解審計工作的具體情況，保障公眾的知情權(quán)，為輿論監(jiān)督與審計監(jiān)督的結(jié)合創(chuàng)造條件。

第二，創(chuàng)設(shè)激勵機制，鼓勵公眾向?qū)徲嫏C關(guān)提供有價值的審計信息。要激發(fā)公眾參與審計監(jiān)督的動力，可以設(shè)定相應(yīng)的物質(zhì)獎勵和精神獎勵機制，鼓勵公眾通過微博、郵箱、互聯(lián)網(wǎng)等途徑，向?qū)徲嫏C關(guān)提供有價值的信息，提升審計機關(guān)獲得審計線索與信息的效率。

第三，搭建輿論監(jiān)督與審計監(jiān)督的互動平臺?；邮钱斍拜浾搨鞑サ囊淮筇卣?，要發(fā)揮輿論監(jiān)督在審計監(jiān)督過程中的正向作用，互動是必不可少的環(huán)節(jié)。特別是針對審計監(jiān)督的獨立性、客觀性以及專業(yè)性，大部分民眾并不了解，這就需要在互動中向民眾釋疑。因此，應(yīng)積極搭建審計工作互動平臺，在互動平臺上對審計監(jiān)督的工作內(nèi)容、方法、流程作出說明，并即時回應(yīng)輿論中出現(xiàn)的審計監(jiān)督問題，引導(dǎo)民眾和新聞媒體理性對待審計監(jiān)督工作。

（三）以法律保障輿論監(jiān)督與審計監(jiān)督的結(jié)合

目前我國審計監(jiān)督有直接的法律依據(jù)，而我國在輿論監(jiān)督方面的立法還不完善。因此，要將輿論監(jiān)督與審計監(jiān)督統(tǒng)一起來，還必須充分發(fā)揮法律的作用，讓輿論監(jiān)督與審計監(jiān)督都走上法治化之路。

第一，在法律上明確輿論監(jiān)督參與者的法律責任。在審計監(jiān)督法律體系中，應(yīng)對公眾或新聞媒體參與審計外部監(jiān)督的方式與責任進行明確。特別是在輿論監(jiān)督責任方面，應(yīng)對公眾或者新聞媒體發(fā)布不實審計工作信息所承擔的法律責任作出明確的規(guī)定和說明，以不斷增強公眾或新聞媒體的注意義務(wù)，理性引導(dǎo)審計輿論。

第二，明確審計信息傳播媒介的法律責任。在信息化社會，信息傳播的媒介越來越多元化，微信、微博、互聯(lián)網(wǎng)、AAP、QQ等都可以成為信息傳播的媒介。但由于一些媒介平臺對于信息的審核不嚴格，導(dǎo)致一些虛假信息在各個媒介平臺頻繁傳播。因此，必須從法律上明確這些信息傳播媒體在傳播審計相關(guān)信息過程中的責任，對于傳播不實審計信息的媒介平臺，可以給予一定的行政處罰，以督促這些媒介平臺加強對用戶或其他媒體所發(fā)布信息真實性的審查，強化審計信息傳播媒介的法律責任。