●趙興羅

城市是一個國家創(chuàng)造國民財富的重要基地，也是國家財政收入的重要來源，在國家和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中居于重要地位。黨的十九大報告明確了中國特色社會主義進入新時代這一歷史方位，城市處于新的歷史發(fā)展時期，城市財政的基本特征和職能定位也隨之發(fā)生了很大變化，相應(yīng)地，城市財政預(yù)算監(jiān)管需要適應(yīng)這些變化。那么，新時代對城市財政預(yù)算監(jiān)管提出了哪些新要求？城市財政預(yù)算監(jiān)管存在哪些問題？今后的監(jiān)管方向是什么？這些問題都是財政理論界和實務(wù)工作部門需要給予回答的問題，故此，也成為本文探討的重點。

一、新時代對城市財政預(yù)算監(jiān)管提出的要求

關(guān)于新時代的基本內(nèi)涵，本文采用黨的十九大報告中的表述：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾……我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標?！雹俦疚膹倪@段話概括出三個關(guān)鍵詞：主要矛盾轉(zhuǎn)化、高質(zhì)量發(fā)展以及構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟體系。城市的發(fā)展離不開新時代經(jīng)濟發(fā)展的新理念，也就是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”。結(jié)合新時代的基本內(nèi)涵，城市財政呈現(xiàn)出五大特征，即：創(chuàng)新驅(qū)動財政、可持續(xù)財政、生態(tài)財政、法治財政（即預(yù)算財政）以及“以人為本”的財政。城市發(fā)展需要把提高供給體系質(zhì)量作為政策的重點，配合供給側(cè)改革，著重在要素投入結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)以及排放結(jié)構(gòu)等方面，實施調(diào)控宏觀經(jīng)濟的靈活有效的財政政策，在經(jīng)濟可持續(xù)高速增長的基礎(chǔ)上實現(xiàn)城市經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

與此相適應(yīng)，新時代對城市財政預(yù)算監(jiān)管提出了要求，新時代基本內(nèi)涵、城市財政基本特征與城市財政預(yù)算監(jiān)管三者的關(guān)系如圖1所示。

圖1反映了處于新歷史方位的新時代的基本內(nèi)涵，包括三個方面：我國主要矛盾轉(zhuǎn)化、高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟體系。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要求財政可持續(xù)、創(chuàng)新驅(qū)動財政、法治財政、以人為本和生態(tài)財政；主要矛盾的轉(zhuǎn)化要求城市財政可持續(xù)和以人為本；構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟體系要求財政制度和體制實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、可持續(xù)和法治財政。新時代城市的基本特征要求城市財政預(yù)算監(jiān)管實現(xiàn)五大目標：預(yù)算績效、預(yù)算收支監(jiān)管、防范風(fēng)險、預(yù)算民主和預(yù)算法治。

圖1 新時代對城市財政預(yù)算監(jiān)管的要求

（一）財政預(yù)算實行全面績效管理

城市財政預(yù)算是城市財政運行機制的重要構(gòu)成要素，它既是國家行使分配職能的主要手段，又是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要杠桿。城市財政既是城市公共產(chǎn)品供給的重要保障，又是城市治理的基礎(chǔ)和重要支柱。城市財政的重要職能體現(xiàn)在：提供城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一個城市的公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況，關(guān)系著該城市的核心競爭力。從財政理論和財政實踐上來看，無論是城市財政提供的公共品，還是投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都必須對財政支出進行預(yù)算績效管理。

（二）預(yù)算收支監(jiān)管機制健全

隨著城市化進程的加快，城市發(fā)展一方面面臨著城市資源稀缺，另一方面則面臨著財政支出的剛性擴張，這就對城市財政的可持續(xù)提出了很高的要求。新時代要求經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，財政勢必要求可持續(xù)，在今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，健全財政預(yù)算收支監(jiān)管機制是使城市政府財政可持續(xù)的關(guān)鍵。

（三）風(fēng)險防范

防范和化解重大風(fēng)險是近年來中央非常重視的問題。新時代我國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出新的階段性特征，在城市化過程中，城市面臨著大量的不確定性，更甚的情況是各種風(fēng)險和矛盾交織疊加，而且有些風(fēng)險產(chǎn)生的原因相當(dāng)復(fù)雜，防范化解和管控重大的公共安全風(fēng)險，規(guī)避財政投融資風(fēng)險，保證財政資金安全，成為當(dāng)前城市政府工作的重大攻堅戰(zhàn)之一。正如中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)的，要“打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)”。新時代城市財政肩負的一個重要使命就是解決主要矛盾轉(zhuǎn)化的發(fā)展不平衡、不充分問題，而徹底解決這一問題的實質(zhì)，就是在新形勢下化解和管控面臨的各種公共風(fēng)險問題。城市財政是城市政府治理城市的基礎(chǔ)和重要支柱，如何有效運用財政手段應(yīng)對各類聚集的社會矛盾和不確定性，從而防范和化解公共風(fēng)險，也同時考量著我國城市政府治理城市的能力和水平。

（四）預(yù)算民主

一是財政預(yù)算民主決策。財政預(yù)算決策包括財政預(yù)算制度、預(yù)算決策機制、城市財政預(yù)算規(guī)模的增長。遵守的原則是，厲行節(jié)約、實事求是地編制收入預(yù)算，量力而行編制支出預(yù)算，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和精準性。二是財政支出向民生傾斜。新時代要求“以民為本”，財政支出重點是向民生傾斜，這關(guān)系著民生的主要方面，例如，有關(guān)財政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，以及財政在教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障、科技投入、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的投資，都關(guān)系著民生的切身利益，因而都需要增加財政支出，并注重投資效益，節(jié)約財政資金。三是財政預(yù)算透明公開，接受社會和公眾的監(jiān)督。四是實行民主化管理。人大預(yù)算監(jiān)督是我國民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)在一定程度上體現(xiàn)了人民參與國家和社會事務(wù)管理的程度，各級人民代表大會通過人大代表對政府財政預(yù)算進行監(jiān)督，保障人民當(dāng)家理財?shù)臋?quán)利。

（五）預(yù)算法治

依法治國是我黨在新時代這一歷史方位治理國家的基本方略，而依法治國的重要內(nèi)容就是依法理財。依法治國的前提則是建立一套完備的、涵蓋各個領(lǐng)域的法律體系。城市財政預(yù)算監(jiān)管應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)法律法規(guī)進行，將城市財政預(yù)算的各環(huán)節(jié)納入法治軌道，依法理財、依法治國。

二、城市財政預(yù)算監(jiān)管存在的問題

對財政資金的監(jiān)督和管理是財政管理的主要職能。近年來，我國城市財政預(yù)算監(jiān)管取得了一定成效，但還存在一些亟待解決的問題，主要有：

（一）財政監(jiān)督和預(yù)算績效管理不適應(yīng)新時代的要求

1、財政監(jiān)督手段和方法落后。隨著我國財稅領(lǐng)域“金財工程”的實施，財政管理實現(xiàn)了信息化，同時也造成了財政資金運行的“信息化”。然而，財政監(jiān)督卻相當(dāng)滯后，針對財政收支的動態(tài)運行和變化，財政監(jiān)督部門還不能夠及時掌握財政收支動態(tài)，財政監(jiān)督的效率較低。

2、監(jiān)督機制不夠完善。財政監(jiān)督各機構(gòu)協(xié)調(diào)不暢，財政部門、稅務(wù)部門與審計機關(guān)通常重視事后的檢查審計，造成了事前與事中監(jiān)督的“缺位”，而針對某一事項，則可能出現(xiàn)監(jiān)督重疊和越位。在財政業(yè)務(wù)管理活動中，重分配、輕監(jiān)督，重收入監(jiān)督、輕支出監(jiān)督，重外部監(jiān)督、輕內(nèi)部監(jiān)督等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

3、財政預(yù)算績效管理嚴重滯后。近年來，我國的財政預(yù)算績效管理取得了一定成績，但尚存在評價的體制和制度不完善、評價指標和體系偏離實際等問題，建立和完善科學(xué)合理、符合實際的預(yù)算績效評價指標體系是財政預(yù)算績效評價需要解決的重要問題。

（二）財政收支不平衡

1、收入總量和結(jié)構(gòu)方面。財政收入總量不足，城市財政自給系數(shù)低，財政普遍困難。1994年的分稅制改革嚴重削弱了四個層級所有地方政府的財政自給能力。分稅制改革之前，只是省和城市財政不能自給，地級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政略有結(jié)余。分稅制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自給能力系數(shù)基本處在1左右，而城市財政一直維持在0.5。從動態(tài)的趨勢看，城市財政能力的自給系數(shù)呈現(xiàn)不斷下降趨勢。城市財政的收入結(jié)構(gòu)不合理，削弱了城市財政的宏觀調(diào)控能力。

2、財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面。財政支出需求大，收支不平衡。財政支出結(jié)構(gòu)效率低，在財政支出的項目中，經(jīng)濟建設(shè)費仍占主導(dǎo)地位，即使比重下降，仍然位列支出之首。財政支出“越位”與“缺位”現(xiàn)象并存。其中，“缺位”現(xiàn)象表現(xiàn)在：對社會保障的支持不足、對社會公益事業(yè)供給乏力、對財政公共設(shè)施建設(shè)投入偏少等。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，對于一些重點支出和重大投資項目，有必要完善其決策管理機制，科學(xué)合理地確定重點支出與重大投資項目的范圍，強化財政資金監(jiān)管，提高財政資金的支出效率。

（三）債務(wù)風(fēng)險加大

1994年實行分稅制財政體制以來，我國出現(xiàn)了財力向上不斷集中，事權(quán)向下不斷轉(zhuǎn)移的特點，導(dǎo)致地方財政自給能力不斷下滑，城市政府的財政存在突出的收支矛盾。在這種情況下，地方政府財政支出責(zé)任加速呈現(xiàn)三個轉(zhuǎn)移傾向：一是支出責(zé)任向下級轉(zhuǎn)移，中央政府和地方政府在劃分事權(quán)上不對稱；二是支出責(zé)任向部門轉(zhuǎn)移，一些地方財政由于入不敷出，為了保平衡，往往把該由財政承擔(dān)的支出責(zé)任推給部門，要求部門自行解決支出缺口；三是支出責(zé)任向后期轉(zhuǎn)移，由于收入有限，即期應(yīng)當(dāng)安排的支出則向后轉(zhuǎn)移到未來期。這樣一來，日積月累就形成了惡性循環(huán)，欠賬越來越多，最終釀成地方政府債務(wù)的不斷累積和全面發(fā)生，甚至可能出現(xiàn)嚴重的債務(wù)風(fēng)險。

（四）預(yù)算民主化程度低

“陽光是最好的防腐劑”，財政預(yù)算公開透明，實現(xiàn)預(yù)算的公開化、透明化，把人大審查批準的預(yù)算向社會公布，有利于自覺接受人民群眾的監(jiān)督。但目前，預(yù)算公開透明很不到位，信息披露機制不完善，信息公開渠道還不夠暢通。人大預(yù)算監(jiān)督是人民代表大會對政府工作進行監(jiān)督的重要載體。一般來說，地方人大及其常委會代表人民依法管理國家事務(wù)的重要方式，就是通過市級人大對財政預(yù)決算進行審查和監(jiān)督來體現(xiàn)的。目前，我國市級人大預(yù)算監(jiān)督體系還不夠完善和健全，制約了國家財政的民主化管理。

（五）預(yù)算法治滯后

城市政府財政預(yù)算監(jiān)管要求依法監(jiān)管，這是現(xiàn)代財政制度的基本要求。但各種因素的影響，導(dǎo)致相關(guān)部門的監(jiān)管行為偏離法律法規(guī)。在財政預(yù)算實踐中，一些部門預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，部分資金未細化到具體單位和項目，部分預(yù)算收入應(yīng)繳而未繳，有些部門和基層預(yù)算單位擠占、挪用財政資金等現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、新時代城市財政預(yù)算監(jiān)管的方向

（一）對財政預(yù)算進行全面績效監(jiān)管

1、健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制。新時代城市財政預(yù)算監(jiān)管的方向是建立“全過程、全融合、全覆蓋”的績效管理機制，對財政公共資金進行績效評價和全面績效管理。一是構(gòu)建完善的財政資金監(jiān)督體系，統(tǒng)一整合由人大、審計、財政、監(jiān)察、司法、人民群眾參與的監(jiān)管力量體系。二是有效監(jiān)管財政資金運行的全過程。構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督互相制衡、互相協(xié)調(diào)的財政監(jiān)督機制，對財政資金的監(jiān)管要覆蓋財政財務(wù)管理的全領(lǐng)域。

2、將績效管理融入預(yù)算監(jiān)管。在具體的監(jiān)管實踐中，可以探索將績效管理與預(yù)算監(jiān)管融合統(tǒng)一，將績效評價結(jié)果與資金分配有效結(jié)合起來。一是樹立績效管理理念。重點關(guān)注財政資金存量、資金的使用項目、資金沉淀、預(yù)算執(zhí)行進度、資金的使用效果、項目實施效果、項目目標完成情況以及項目的影響和效應(yīng)。二是充分利用財政績效評價，提升預(yù)算管理水平。例如，針對財政資金在使用過程中無效或低效的原因，就可以通過績效評價查找出來；利用績效評價結(jié)果，還可以推動預(yù)算管理水平的提升。此外，還可以利用績效監(jiān)管的契機，促進事權(quán)部門依法依規(guī)履職盡責(zé)，發(fā)揮財政資金的社會效應(yīng)和政策效應(yīng)。

3、健全財政監(jiān)管的懲戒機制。對預(yù)算編制和執(zhí)行進行定期或不定期的監(jiān)督檢查，對于違法違規(guī)的財政行為要及時糾偏，嚴重的要受到嚴厲懲戒，以確保財政資金的安全性、合規(guī)性和有效性，增強財政監(jiān)督的威懾力。

（二）加強預(yù)算收支監(jiān)管

1、總體上平衡財政收支。財政收支是財政健康運行的重要前提，我國存在財政收支預(yù)算約束軟化、財政支出隨意以及缺乏監(jiān)管等問題，不利于財政收支平衡，需要加強中長期財政預(yù)測，對財政收支實施預(yù)算約束。

2、加強財政收入監(jiān)管。一是積極拓寬財力統(tǒng)籌渠道，盤活政府管控的各類資源要素，善于利用規(guī)范有效的投融資機制。城市財政所有收入全面、完整地納入預(yù)算。根據(jù)部門的職能和任務(wù)要求以及現(xiàn)有公共資源的配置情況，將各預(yù)算單位進行分類分檔，分別確定支出定額，將單位的所有收入全面、完整地納入部門預(yù)算中進行統(tǒng)一管理。二是對一般預(yù)算收入和政府非稅收入進行監(jiān)管，對收入的征管、入庫、分析、考核等環(huán)節(jié)進行嚴格監(jiān)管。三是清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。重點治理影響公平競爭的稅收返還、稅收減免緩交、低價供地等行為，建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機制。四是治理虛增收入，嚴禁收入空轉(zhuǎn)、混庫、預(yù)繳等違規(guī)行為。

3、加強財政支出監(jiān)管。財政支出機制合理的標志，是財政支出保持結(jié)構(gòu)優(yōu)化和規(guī)模適度。為了維護財政體系穩(wěn)定與平衡，有必要將財政支出規(guī)?？刂圃诤侠矸秶Ｒ皇峭晟瀑Y金撥付授權(quán)批準制度。對于財政資金授權(quán)批準的方式、權(quán)限、程序、責(zé)任、支付審核、支付辦理、財務(wù)核算崗位人員的職責(zé)范圍以及印章的管理等進行監(jiān)管，都需要完善財政資金撥付授權(quán)等相關(guān)制度，以確保財政資金安全，規(guī)范財政資金的運行。二是推動國庫集中支付改革。改革財政支出撥付程序，減少財政資金運行的中間環(huán)節(jié)，提高財政資金的使用效益。三是依法管理財政支出。預(yù)算規(guī)劃要嚴格按照《預(yù)算法》的規(guī)定執(zhí)行，做到有法可依、有法必依。防止某些部門任意支取和浪費財政資金，或者隨意改變資金支出的規(guī)模和用途。同時，還應(yīng)當(dāng)建立問責(zé)制度，對那些違法違規(guī)的責(zé)任人要追究到底，讓他們承擔(dān)違法違規(guī)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）構(gòu)建防范風(fēng)險的監(jiān)控預(yù)警機制

根據(jù)城市政府財政運行狀況，目前重點監(jiān)控的財政風(fēng)險有三類：

1、防控城市政府債務(wù)風(fēng)險。新《預(yù)算法》實施之前，地方政府債務(wù)主要是積累了大量的隱性債務(wù)及或有債務(wù)，其原因主要是債務(wù)來源于銀行貸款、BT、城投公司等間接融資。新《預(yù)算法》頒布以后，多數(shù)地方政府實行了債務(wù)置換計劃，就是以地方政府債券替換那些期限短、成本高的債務(wù)，通過直接負債占比，城市政府的債務(wù)風(fēng)險得到了一定程度的化解。但隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險的加大，今后將圍繞政府債務(wù)“借、用、還”全鏈條，穩(wěn)定、動態(tài)、準確地掌控城市政府債務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)，分析城市政府債務(wù)規(guī)模、風(fēng)險趨勢和分布狀況，及早防范債務(wù)風(fēng)險。同時，查處各類違法違規(guī)舉債行為，加強隱性債務(wù)監(jiān)控。

2、監(jiān)管社保基金的風(fēng)險。隨著我國城市化和人口老齡化的發(fā)展，我國社會保障基金缺口逐漸加大，社會保障基金成為當(dāng)前城市財政風(fēng)險的重要方面。因此，需要督促地方政府形成統(tǒng)一的保障范圍、籌資標準、待遇水平、基金管理和經(jīng)辦流程，對那些重復(fù)參保、隨意提高征收比例或降低繳費基數(shù)的現(xiàn)象要嚴肅查處。

3、嚴肅財經(jīng)紀律。監(jiān)管財政資金安全是財政治理能力現(xiàn)代化的重要保障。黨的十八屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度、合力推進部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線等財政管理改革，從制度框架、財政資金管理的源頭上確保財政資金安全，維護納稅人利益。

（四）構(gòu)建城市財政內(nèi)部監(jiān)管機制

構(gòu)建財政內(nèi)部監(jiān)管機制的目的是加快公共財政體系建設(shè)，切實提高財政部門依法理財、科學(xué)理財、民主理財?shù)哪芰退?，建立?guī)范、安全、高效的財政內(nèi)部管理控制制度。財政內(nèi)部控制制度主要包括一般預(yù)算收入管理、政府非稅收入管理、綜合財政預(yù)算管理(含預(yù)算指標管理、預(yù)算執(zhí)行調(diào)整)、財政資金撥付、政府投資項目管理、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理、財政專項資金管理、財政票據(jù)管理、會計管理、政府采購管理、財政監(jiān)督管理等內(nèi)容。

加強內(nèi)部監(jiān)管的重點在于：第一，強化內(nèi)部監(jiān)管的職能，按照事與權(quán)的對稱原則，分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)等內(nèi)控監(jiān)管機制的要求，在財政決策、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)實行相互協(xié)調(diào)又相互制約的監(jiān)管機制，突出節(jié)點控制，體現(xiàn)內(nèi)部制衡的管理理念。第二，建立內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)控檢查工作有效銜接機制。對于財政部門內(nèi)部各職能機構(gòu)履行財政業(yè)務(wù)管理的情況，要經(jīng)常進行監(jiān)督檢查和總結(jié)反省，對于內(nèi)部監(jiān)管的財政信息實行共享和成果利用。第三，創(chuàng)新內(nèi)部監(jiān)管方式方法，前移監(jiān)管關(guān)口、加強內(nèi)部監(jiān)管問題的整改落實，切實提高內(nèi)部監(jiān)管效果。

（五）推進城市財政的民主化和法制化建設(shè)

1、推進城市財政預(yù)算民主化建設(shè)。建立現(xiàn)代財政制度的基本特征就是財政預(yù)算的公開透明，這也是打造陽光政府、責(zé)任政府的客觀需要。財政民主體現(xiàn)在預(yù)算上，就是以政府預(yù)算為媒介，對各級政府從社會獲得收入的合法性、財政支出的合法性，以及相關(guān)政策制度的合法性進行判斷與監(jiān)督。適應(yīng)新時代的要求，建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度；強化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實施有效監(jiān)督、把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

2、推進城市財政預(yù)算法制化建設(shè)。預(yù)算法治既是國家治理的制度基礎(chǔ)，又是經(jīng)濟改革發(fā)展的價值根基。適應(yīng)新時代的要求，推進城市政府預(yù)算的規(guī)范化、公開化、透明化和法治化建設(shè)，依法理財和依法治國理政，提升城市政府治國理政的能力和水平。

3、完善專員辦制度。專員辦制度是以民為本的一個重要體現(xiàn)。財政專員作用的充分發(fā)揮，有利于準確掌控城市財政的收支波動，降低財政風(fēng)險?！?/p>

注釋：

①習(xí)近平.中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告，《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，2017年10月18日。