王 帥

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院,甘肅 蘭州 730000)

一、問題的提出

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，尊重市場(chǎng)規(guī)律、充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用成為我國未來必須堅(jiān)持的方向和準(zhǔn)則。在市場(chǎng)主體方面，要充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，壟斷性國有企業(yè)改革勢(shì)在必行，《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱反壟斷法)也需及時(shí)有力地予以回應(yīng)。

在現(xiàn)實(shí)層面，關(guān)于壟斷性國有企業(yè)存在著兩個(gè)誤區(qū)。其一，收入分配不均、腐敗、效率低下、資源浪費(fèi)等成為國企的代名詞，多數(shù)學(xué)者將之歸咎于國企特殊的壟斷地位而無視其所處行業(yè)壟斷的合理性和必要性。其二，針對(duì)壟斷性國有企業(yè)的反壟斷規(guī)制路徑，存在過分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、過多從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論闡釋、盲目借鑒域外國企改革和規(guī)制經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象，而沒有意識(shí)到我國作為一個(gè)社會(huì)主義國家有著所有制的最低限度和要求。

在法律層面，《反壟斷法》中關(guān)于國企反壟斷的規(guī)范供給明顯不足。總覽《反壟斷法》全文57條，僅有第7條涉及國企壟斷，且在有限的條文中存在明顯的模糊性表述?！斗磯艛喾ā奉C布的近十年間有關(guān)國企是否適用反壟斷法規(guī)制的討論在學(xué)界一直未有間斷，極大影響著實(shí)踐中反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)制相關(guān)壟斷行為的成效。

基于上述理由，本文在《反壟斷法》修訂前夕，立足我國國情從反壟斷規(guī)制的視角出發(fā)對(duì)壟斷性國有企業(yè)的行為進(jìn)行分析和回應(yīng)，以期能夠?qū)ξ覈鴩衅髽I(yè)的反壟斷規(guī)制工作提供可資借鑒之處。

二、壟斷性國有企業(yè)產(chǎn)生的原因及分析

我國有著不同域外國家和地區(qū)的國情，國有企業(yè)反壟斷規(guī)制的路徑選擇需要充分考量我國作為社會(huì)主義國家對(duì)生產(chǎn)資料所有制的最低要求，不可盲目地進(jìn)行全領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)，而在采取措施加以規(guī)制之前，須對(duì)壟斷性國有企業(yè)進(jìn)行一次全面的認(rèn)識(shí)。

(一)壟斷性國有企業(yè)的概念

壟斷性國有企業(yè)是我國國有企業(yè)中的主體，是指在某一行業(yè)中占有壟斷地位，能夠?qū)π袠I(yè)施加決定性競(jìng)爭(zhēng)影響的國有企業(yè)的總稱。我國國有企業(yè)按照是否具有壟斷地位可分為壟斷性國有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國有企業(yè)，按照所屬級(jí)別的差異也可分為中央國有企業(yè)和地方性國有企業(yè)。本文討論的壟斷性國有企業(yè)語境聚焦于國有企業(yè)的壟斷性，既包括中央的壟斷性國企和地方性壟斷國企，也包含中央國企和地方國企聯(lián)合形成的行業(yè)壟斷“集團(tuán)”。

從《反壟斷法》第7條看，我國壟斷性國有企業(yè)所處的行業(yè)包含兩大類：一是國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)(自然壟斷行業(yè))；另一類是依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)(行政壟斷行業(yè))。除此之外，我國還存在通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)取得壟斷地位的壟斷性國企。

(二)產(chǎn)生的原因

以形成壟斷的過程為標(biāo)準(zhǔn)，我國國有企業(yè)產(chǎn)生壟斷的原因可分為自然壟斷、行政權(quán)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)三種。

自然壟斷的概念源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，主要是指在規(guī)模經(jīng)濟(jì)下，增加的單位量上的成本逐漸遞減，邊際成本低于平均成本的行業(yè)狀態(tài)，它具有規(guī)模性、網(wǎng)絡(luò)性、產(chǎn)品唯一選擇性和沉淀成本大、回報(bào)周期長的特點(diǎn)[1]。自然壟斷行業(yè)的市場(chǎng)參與主體經(jīng)過充分的競(jìng)爭(zhēng)后，通常在一定的需求范圍內(nèi)僅留存單一的經(jīng)營者，即指明為該行業(yè)內(nèi)一個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)效率比兩個(gè)以上企業(yè)的生產(chǎn)效率高，但此競(jìng)爭(zhēng)過程卻容易造成巨大的財(cái)物浪費(fèi)。自然壟斷的形成是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)，現(xiàn)代國家為避免自然壟斷行業(yè)形成過程的重演導(dǎo)致資源浪費(fèi)通常以行政或法律的形式提前對(duì)行業(yè)中企業(yè)的壟斷地位加以確認(rèn)，受制于自然壟斷行業(yè)的特點(diǎn)，國有企業(yè)成為主要參與者。我國國有企業(yè)就大部分存在于自然壟斷行業(yè)中，例如電力、石油、煤炭、鐵路等，這些行業(yè)也是關(guān)系我國國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)。

行政權(quán)力是對(duì)國有企業(yè)壟斷地位的形成和確認(rèn)施加決定性影響的外部力量，它多以增加稅收、維護(hù)國家安全等為目的存在于經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家。我國具體表現(xiàn)為受國家保護(hù)的煙草業(yè)、鹽業(yè)和稀缺的自然資源行業(yè)，還有不受保護(hù)的各類濫用行政權(quán)力排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的政府行為。

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是國有企業(yè)在市場(chǎng)中依靠自身的技術(shù)、管理等來提升競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)而取得行業(yè)壟斷地位的過程，它主要利用市場(chǎng)規(guī)則實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者之間的優(yōu)勝劣汰，當(dāng)前我國國有企業(yè)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)取得壟斷地位的情況較少發(fā)生。

(三)國有企業(yè)壟斷的合理性

針對(duì)國有企業(yè)的壟斷問題，在學(xué)界仍聚訟未決、見仁見智。有論者從國企腐敗、低效率等弊端出發(fā)認(rèn)為，國企除在特定極少數(shù)行業(yè)保持壟斷以外，理應(yīng)大幅退出市場(chǎng)，讓位于民營企業(yè)，以保持市場(chǎng)活力；也有研究者認(rèn)為，我國作為一個(gè)社會(huì)主義國家，生產(chǎn)資料全民所有制是對(duì)我國經(jīng)濟(jì)屬性的本質(zhì)要求，國有企業(yè)需要保持其應(yīng)有的主體地位；另有研究者主張，國有企業(yè)的主體地位不容喪失，但也需要充分考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來的益處，在國有企業(yè)壟斷與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之間找尋平衡。我國經(jīng)營國有企業(yè)具有合理性，主要考量有四，一是我國作為一個(gè)社會(huì)主義國家，必須確保國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)是我國國有企業(yè)最后堅(jiān)守的陣地，是生產(chǎn)資料所有制的最低要求；二是我國經(jīng)濟(jì)體制是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步演化而來，國有企業(yè)的存在有著深刻的歷史原因，同時(shí)在對(duì)外開放尤其是加入世貿(mào)組織后面對(duì)國外實(shí)力雄厚的跨國公司，由國有企業(yè)應(yīng)對(duì)外部的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)更能保護(hù)我國經(jīng)濟(jì)安全；三是政府的宏觀調(diào)控在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著異常重要的作用，國有經(jīng)濟(jì)在我國處于主導(dǎo)地位，而國有企業(yè)是國有經(jīng)濟(jì)中的主體參與者，政府通過對(duì)國有企業(yè)的調(diào)整更能有效發(fā)揮對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用；四是國有企業(yè)參與市場(chǎng)經(jīng)營可以增加財(cái)政收入，保障民生投入，進(jìn)而提升人民生活水平[2]。

三、規(guī)制壟斷性國有企業(yè)的必要性和可行性

(一)規(guī)制國有企業(yè)壟斷的必要性

中國主要的壟斷還是體現(xiàn)在國企以及行政性壟斷，如果反壟斷不反大型國企，就沒有更多的意義。整體上看，由于我國壟斷性國有企業(yè)大多處于關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全以及專營專賣的行業(yè)，前者是自然壟斷行業(yè)的集中區(qū)域，后者有國家行政權(quán)力予以保障，使得上述行業(yè)中的國有企業(yè)“天然地”獲取合法的壟斷地位。倘若法律不加以禁止，壟斷是任何一家企業(yè)的終極期待，因?yàn)樵诖饲樾蜗?，企業(yè)無需進(jìn)行任何改進(jìn)即可通過壟斷地位攫取大量超額利潤，對(duì)于消費(fèi)者而言，它們喪失了自由選擇締約對(duì)象的機(jī)會(huì)，從而被變相剝奪了選擇相對(duì)人的自由[3]，在支付更高商品價(jià)格的同時(shí)，還可能面臨服務(wù)質(zhì)量低下，自身權(quán)益得不到及時(shí)維護(hù)的局面；對(duì)于市場(chǎng)秩序而言，壟斷經(jīng)營者一家獨(dú)大，不僅破壞正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序，還嚴(yán)重?fù)p害其它市場(chǎng)主體進(jìn)行創(chuàng)造和革新的積極性。我國壟斷性國有企業(yè)多處于公共必需品領(lǐng)域，若不加以有效規(guī)制，其產(chǎn)生的危害更為嚴(yán)重。

在無法有效規(guī)制的前提下，特定行業(yè)中的國有企業(yè)不需要專注于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而僅靠自然壟斷及行政權(quán)力賦予的“合法壟斷地位”即可實(shí)現(xiàn)盈利，在牟取暴利的同時(shí)，更容易造成資源浪費(fèi)、效率低下和腐敗滋生。具體而言，在價(jià)格上，考慮到產(chǎn)品的不可替代性，我國公共必需品主要采取“成本+利潤”的定價(jià)模式[4]，通過提前確定利潤，無論產(chǎn)品成本如何變化均可轉(zhuǎn)嫁由消費(fèi)者承擔(dān)，導(dǎo)致經(jīng)營者內(nèi)生競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力匱乏，行業(yè)效率低下便顯得不足為奇；在運(yùn)行上，壟斷性國有企業(yè)憑借與行政權(quán)力之間“剪不斷理還亂”的關(guān)系，輕而易舉地享受政策、資金、訂單等方面的便利，強(qiáng)化其在行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，擠壓民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間；在監(jiān)管上，受制于市場(chǎng)外部信息不對(duì)稱的天然缺陷，價(jià)格審批和監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法完全掌握行業(yè)經(jīng)營者的成本動(dòng)態(tài)，便利相關(guān)企業(yè)通過提高產(chǎn)品報(bào)備的成本價(jià)格來彌補(bǔ)因競(jìng)爭(zhēng)力不足和資源浪費(fèi)等所導(dǎo)致的虧損，從而使之無法真正發(fā)揮監(jiān)督管理職能；最后，在社會(huì)效果上，壟斷性國有企業(yè)的產(chǎn)品覆蓋面廣，且關(guān)系人民日?；镜纳a(chǎn)和生活，若無法有效規(guī)制國有企業(yè)的壟斷行為，會(huì)使國企強(qiáng)制捆綁社會(huì)公共利益，并裹挾之為其利潤“背書”，進(jìn)而加重全體社會(huì)成員的負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生的不利影響更為深遠(yuǎn)。

可見，倘若規(guī)制不足，國有企業(yè)的壟斷危害比普通企業(yè)所造成的危害更廣、更深和更遠(yuǎn)。當(dāng)前我國壟斷性國有企業(yè)規(guī)制不力的現(xiàn)狀折射出市場(chǎng)和政府兩種調(diào)節(jié)手段的交叉失靈，要改變國有企業(yè)的整體面貌，提升行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，勢(shì)必要對(duì)國有企業(yè)尤其是壟斷性國有企業(yè)的規(guī)制模式進(jìn)行革新，以促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)其原本的定位。

(二)規(guī)制國有企業(yè)壟斷的可行性

討論規(guī)制國有企業(yè)壟斷的可行性時(shí)，需要綜合考量各方因素，既要滿足經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，也要符合《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，更要立足我國的基本國情。

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)理論行得通

經(jīng)濟(jì)學(xué)通說認(rèn)為，市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)資源配置最有效的方式，必須充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)的作用，這是規(guī)制壟斷性國有企業(yè)提升其競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)?！耙?guī)模(或范圍)經(jīng)濟(jì)理論”認(rèn)為，在一定規(guī)模(或范圍)下，單一或者少數(shù)的經(jīng)營主體(或協(xié)同經(jīng)營主體)比多數(shù)經(jīng)營主體更能降低產(chǎn)品成本，這是自然壟斷行業(yè)“合法壟斷”的理論基礎(chǔ)。但該理論也認(rèn)為技術(shù)進(jìn)步和需求增加會(huì)對(duì)行業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生顛覆性影響，導(dǎo)致一些壟斷行業(yè)不再“自然”[5]，為混合所有制改革、反壟斷規(guī)制等市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)改革提供實(shí)施的契機(jī)；此外，在壟斷行業(yè)中存在區(qū)分壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的空間，通過拆分壟斷企業(yè)業(yè)務(wù)并將競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)納入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中可降低整體運(yùn)行成本，提高企業(yè)效率。

2.法律文本相吻合

目前學(xué)界對(duì)《反壟斷法》第7條的內(nèi)容存有一定分歧，需要進(jìn)行科學(xué)合理的法律解釋。首先，從文義解釋看，其主要起宣示性作用，并無實(shí)質(zhì)意義。條文規(guī)定國家對(duì)相關(guān)領(lǐng)域國有企業(yè)的合法經(jīng)營活動(dòng)予以保護(hù)，該表述對(duì)民營企業(yè)同樣適用，不可將之理解為《反壟斷法》對(duì)國有企業(yè)的豁免；其次，從體系解釋角度分析，《反壟斷法》中有關(guān)豁免之規(guī)定集中位于第八章的附則內(nèi)，而國有企業(yè)的反壟斷規(guī)定則分布于第一章，壟斷性國有企業(yè)享有豁免權(quán)的理解不符合《反壟斷法》的體例安排；最后，從實(shí)證視角出發(fā)，我國已經(jīng)多次開展規(guī)制國企壟斷的工作，比如2011年電信聯(lián)通遭國家發(fā)改委反壟斷調(diào)查一案，說明《反壟斷法》可適用于國有企業(yè)。

3.所有制結(jié)構(gòu)不沖突

關(guān)于國有企業(yè)適用《反壟斷法》會(huì)沖擊國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中主導(dǎo)地位的考慮不必過于擔(dān)憂，反壟斷與所有制結(jié)構(gòu)沒有必然的聯(lián)系[6]，壟斷行為而非壟斷結(jié)構(gòu)才是反壟斷法規(guī)制的主要對(duì)象。在我國，濫用市場(chǎng)支配地位、壟斷協(xié)議和行政性壟斷是《反壟斷法》典型的“行為型”規(guī)制對(duì)象，作為第四種規(guī)制對(duì)象的經(jīng)營者集中看似是對(duì)壟斷結(jié)構(gòu)加以規(guī)制，但在實(shí)際操作中申請(qǐng)集中的經(jīng)營者除要提交市場(chǎng)份額的數(shù)據(jù)外，更需要說明集中行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響，且從審批結(jié)果看大部分取得壟斷地位的集中申請(qǐng)均獲通過，說明審批者更看重集中行為的競(jìng)爭(zhēng)影響，其本質(zhì)上更偏向是一種“行為型”規(guī)制對(duì)象。因此，行為而非結(jié)構(gòu)才是反壟斷規(guī)制的核心，這一判斷也與第7條所表達(dá)的內(nèi)容相一致，即國家保護(hù)國有企業(yè)的壟斷地位但并不豁免壟斷行為。

四、一個(gè)實(shí)證分析的視角：以鐵路行業(yè)為例

長期以來，我國壟斷性國有企業(yè)在國家保護(hù)下實(shí)現(xiàn)了長足的發(fā)展，但也存在進(jìn)一步提升效能的障礙和壁壘。鐵路行業(yè)是我國典型的自然壟斷行業(yè)，從2013年成立鐵路總公司，推行政企分開到2016年賦予鐵路總公司一定的“高鐵定價(jià)權(quán)”，再到2017年底中國鐵路總公司所屬18個(gè)鐵路局完成公司制改革工商變更登記，體現(xiàn)國家推行鐵路行業(yè)市場(chǎng)化改革的決心。在此背景下，鐵路行業(yè)無論是運(yùn)營里程增長量、保有量還是整體競(jìng)爭(zhēng)力，均取得了可喜的成就，有力支援了國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但也應(yīng)看到，目前我國鐵路行業(yè)仍處于虧損狀態(tài)，負(fù)債率相對(duì)較高，并呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢(shì)，行業(yè)內(nèi)部壟斷面涉及較寬，擠壓民間資本進(jìn)入空間，時(shí)有腐敗大案發(fā)生，行業(yè)整體改革空間仍然很大。當(dāng)前制約鐵路行業(yè)深化改革的阻力依然存在，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

(一)行政性壟斷問題突出，鐵路行業(yè)壟斷面過廣

鐵路行業(yè)顯著體現(xiàn)自然壟斷行業(yè)的屬性，具有前期投入大、回報(bào)周期長和統(tǒng)一調(diào)度等特點(diǎn)，不適宜開展行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。因此，《中華人民共和國鐵路法》明確規(guī)定國家對(duì)鐵路實(shí)行高度集中、統(tǒng)一指揮的管理體制，確定了鐵路企業(yè)的合法壟斷地位。此后，鐵路行業(yè)長期歸屬國家專營，因缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加之落后的管理體制，資源浪費(fèi)、效率低下成為其“常態(tài)”，日益無法滿足國家和社會(huì)的需要。為提升行業(yè)活力，我國于2013年開始多次在鐵路行業(yè)中推行市場(chǎng)化改革，但行業(yè)內(nèi)部的發(fā)展?jié)摿Σ⑽幢煌耆せ睿瑖覍I的影響仍根深蒂固地廣泛存在于鐵路行業(yè)甚至是與鐵路行業(yè)關(guān)聯(lián)的其他行業(yè)中，破壞相關(guān)行業(yè)正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序，損害消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。整體而言，鐵路行業(yè)應(yīng)由國家壟斷，但并非其內(nèi)部所有業(yè)務(wù)均是壟斷性業(yè)務(wù)，一些競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)本應(yīng)進(jìn)行反壟斷改革卻受制于行政壟斷的“威嚴(yán)”，仍然在高價(jià)壟斷經(jīng)營，比如在鐵路餐飲方面，大可降低準(zhǔn)入門檻允許其它市場(chǎng)主體平等進(jìn)駐。鐵路行業(yè)本身還存在副業(yè)壟斷經(jīng)營問題，其壟斷的合理性在于網(wǎng)絡(luò)軌道不可重復(fù)建設(shè)，單一主體經(jīng)營更加有效，因此路軌設(shè)施的管理運(yùn)營適合壟斷，但運(yùn)輸及配套業(yè)務(wù)可展開市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，需要推行網(wǎng)運(yùn)分離改革[7]。目前，鐵路總公司在其主業(yè)、副業(yè)及其它相關(guān)行業(yè)均采取壟斷經(jīng)營模式，造成壟斷面過于廣泛，不利于鐵路行業(yè)效能的提升。

(二)機(jī)構(gòu)改革不徹底，內(nèi)生競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力不足

2013年3月14日，十二屆全國人大一次會(huì)議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，鐵道部被撤銷，實(shí)行鐵路政企分開。鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部，新成立的中國鐵路總公司負(fù)責(zé)鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)，下轄18個(gè)地方鐵路局，實(shí)行多元化經(jīng)營。改革至今的現(xiàn)實(shí)表明，將鐵路行業(yè)與行政權(quán)力相剝離，并通過拆分另組地方鐵路局的方式試圖實(shí)現(xiàn)反壟斷進(jìn)而提升競(jìng)爭(zhēng)力的效果并不明顯，以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)劃分鐵路經(jīng)營范圍，導(dǎo)致各地方鐵路局在其經(jīng)營區(qū)域內(nèi)仍處于壟斷地位，與改革之前的行業(yè)壟斷狀態(tài)并無二異，使得行業(yè)各企業(yè)內(nèi)生競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力明顯不足。

(三)監(jiān)管力度不夠，壟斷現(xiàn)象長期大量存在

鐵路行業(yè)的壟斷地位得益于行政壟斷的合法保護(hù)，而濫用市場(chǎng)支配地位則是其“酣暢淋漓”地發(fā)揮壟斷優(yōu)勢(shì)的集中體現(xiàn)。近些年，得益于鐵路公司可支配市場(chǎng)的壟斷地位，鐵路餐飲價(jià)格一直居高不下，嚴(yán)重違背合同自由原則與合同正義原則的站坐票同價(jià)現(xiàn)象也長期普遍存在[8]，消費(fèi)者對(duì)之敢怒不敢言；另一方面，監(jiān)管力度不到位，使得鐵路經(jīng)營企業(yè)更加有恃無恐。2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》將國家的反壟斷執(zhí)法權(quán)力劃歸市場(chǎng)監(jiān)督管理總局這一“正部”機(jī)構(gòu)，將來面對(duì)同是“正部級(jí)別”的鐵路總公司時(shí)難免顯得有些力不從心，監(jiān)管力度大打折扣也在情理之中。

以鐵路行業(yè)管中窺豹，我國壟斷性國有企業(yè)的改革仍然篳路襤褸。提升企業(yè)效率、激發(fā)市場(chǎng)活力必須要以反壟斷為核心堅(jiān)持不懈地推進(jìn)國有企業(yè)尤其是壟斷性國有企業(yè)改革，堅(jiān)決需要破除壟斷所帶來的不利影響，同時(shí)加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管和規(guī)制，盤活壟斷行業(yè)活力，推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

五、反壟斷法應(yīng)有的回應(yīng)

面對(duì)壟斷性國有企業(yè)日益放大的弊端，反壟斷理應(yīng)成為解決問題的核心措施。反壟斷并非簡(jiǎn)單地實(shí)施市場(chǎng)化改革抑或推行私有化，而是要在我國公有制為主體的基本國情之上找尋與激發(fā)市場(chǎng)活力相協(xié)調(diào)的平衡著力點(diǎn)。2018年9月十三屆全國人大常委會(huì)已將《反壟斷法》修訂工作提上日程，作為我國規(guī)制壟斷行為最主要的法律，《反壟斷法》應(yīng)對(duì)之作出及時(shí)回應(yīng)。

(一)根據(jù)所處行業(yè)開展壟斷性國有企業(yè)分類工作，并采取不同的反壟斷規(guī)制措施

壟斷性國有企業(yè)改革應(yīng)明確“三不破”和“三破”?！叭黄啤笔侵福赫嬲淖匀粔艛嘈原h(huán)節(jié)不破(如鐵路網(wǎng)軌行業(yè))；真正的法定性壟斷(如煙草行業(yè))不破；在競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上形成的產(chǎn)業(yè)集中不破(如將中國北車與中國南車合并，成立中國中車)。“三破”是指：過時(shí)的、假冒的或本來就是壟斷性行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，要堅(jiān)決破；不合理的行政壟斷，要堅(jiān)決破；阻礙和限制競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)性壟斷如價(jià)格操縱、廠商串謀、垂直約束、縱向一體化、掠奪性定價(jià)和搭配銷售等，要堅(jiān)決破[9]。其中，在“三不破”行業(yè)中要注重剝離壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推行網(wǎng)運(yùn)分開，逐步放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入的同時(shí)，著力提升壟斷性業(yè)務(wù)中國有資本的運(yùn)營效率；在“三破”行業(yè)中要尊重市場(chǎng)規(guī)律，平等對(duì)待各類市場(chǎng)參與主體，營造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

(二)以《反壟斷法》為中心，妥善處理其與行業(yè)監(jiān)管法的關(guān)系，明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的管轄權(quán)

雖然《反壟斷法》規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷規(guī)制工作，但行業(yè)監(jiān)管法也賦予行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)處罰相應(yīng)企業(yè)的違法行為，導(dǎo)致在國有企業(yè)反壟斷規(guī)制上產(chǎn)生《反壟斷法》和行業(yè)監(jiān)管法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)的沖突[10]。此時(shí)，需要《反壟斷法》給予明確回應(yīng)，確立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的優(yōu)先地位。例如在國有企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位實(shí)行價(jià)格壟斷時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局下的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先行業(yè)監(jiān)管部門開展工作，并優(yōu)先適用《反壟斷法》而非《價(jià)格法》。我國已明確要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就須以《反壟斷法》為中心開展反壟斷的規(guī)制工作，而行業(yè)監(jiān)管法應(yīng)作補(bǔ)充。

(三)利用國家機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，進(jìn)一步強(qiáng)化“三合一”后反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性

2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出將國家發(fā)改委下負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷事項(xiàng)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局、商務(wù)部下負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中事項(xiàng)的反壟斷局和原國家工商行政管理總局下負(fù)責(zé)其它壟斷事項(xiàng)的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局合并歸入新組建的國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，從而使我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在形式上達(dá)致統(tǒng)一，但在貌合神離之下其“三家分立”的內(nèi)部執(zhí)法模式卻沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)變動(dòng)。各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，反壟斷工作不僅需要執(zhí)法的統(tǒng)一性，還需具備一定的獨(dú)立性和權(quán)威性。面對(duì)行政權(quán)力與國企壟斷盤根錯(cuò)節(jié)的聯(lián)系，新組建的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能否發(fā)揮應(yīng)有的作用尚不得而知[11]。目前，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然從屬于行政機(jī)關(guān)，其能否保有執(zhí)法的獨(dú)立性和公正性同樣值得懷疑，需進(jìn)一步深化執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革。

(四)重新界定和細(xì)化關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家經(jīng)濟(jì)安全以及專營專賣的標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)范圍，將競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度納入《反壟斷法》之中，減少事前行政壟斷的發(fā)生

囿于歷史和現(xiàn)實(shí)的限制，我國存在大量的行政性壟斷，國有企業(yè)中尤為突出。當(dāng)前，“國民經(jīng)濟(jì)命脈”、“國家安全”、“國計(jì)民生”等宏大、含糊的借口經(jīng)常被一些人用作國有企業(yè)代表政府實(shí)施壟斷經(jīng)營的借口。我們并不能從某個(gè)行業(yè)關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全這個(gè)前提，就推導(dǎo)出這個(gè)行業(yè)需要國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的結(jié)論，二者并不存在必然關(guān)系[12]。模糊的界定標(biāo)準(zhǔn)可使行政權(quán)力的觸手隨時(shí)介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，干預(yù)正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序，因此要管好政府這只“看得見的手”，盤活壟斷性國有企業(yè)，需要重新界定“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全”、“專營專賣”的標(biāo)準(zhǔn)，明確和細(xì)化相關(guān)的行業(yè)范圍。黨的十八屆三中全會(huì)指出要緊緊圍繞市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這就需要政府機(jī)關(guān)在設(shè)計(jì)和實(shí)施產(chǎn)業(yè)及財(cái)稅政策時(shí)充分考量其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，尊重競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。可喜的是，2016年國務(wù)院《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》規(guī)定政府機(jī)構(gòu)在制定政策時(shí)必須進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，作為“經(jīng)濟(jì)憲法”的《反壟斷法》應(yīng)對(duì)之加以吸收，以營造制度化和法律化的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。