摘 要：綜合行政執(zhí)法考核評估既屬于政府績效考核的范疇，同時也是綜合行政執(zhí)法“監(jiān)督制約機(jī)制”的重要組成部分，考核評估對甘肅省綜合行政執(zhí)法工作意義重大。本文從甘肅省綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)際出發(fā)，提出完善考核評估的三條實(shí)施路徑，以期為甘肅省綜合行政執(zhí)法工作的順利開展提供自己的一點(diǎn)綿薄之力。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法;考核評估

中圖分類號：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）32-0202-02

作者簡介：曾荔，中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院），講師。

一、甘肅省綜合行政執(zhí)法考核評估所存在的問題

（一）綜合行政執(zhí)法考核評估主體方面存在的問題

甘肅省試點(diǎn)區(qū)域和試點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)踐表明，對綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行考核評估，當(dāng)前主要是由同級政府部門和上級主管部門進(jìn)行。從對綜合行政執(zhí)法工作監(jiān)督的角度而言，考核評估主體較為單一，主要是政府自我監(jiān)督模式下的考核評估。人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)對綜合行政執(zhí)法考核評估雖然也有，但更多是以個案工作檢查形式存在，不能形成常態(tài)化的監(jiān)督。

（二）綜合行政執(zhí)法考核評估指標(biāo)體系不夠客觀公正

當(dāng)前甘肅省綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)改革中，對綜合行政執(zhí)法的考核評估仍然使用的是傳統(tǒng)的公務(wù)員考評標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際操作中從德、能、勤、績、廉五個方面進(jìn)行考核，但以上五個方面的考核評估更多是一種指導(dǎo)性指標(biāo)，定性評價的成份多于定量評價的成份，與綜合行政執(zhí)法工作的實(shí)際情況不太吻合，不能客觀反映綜合行政執(zhí)法工作實(shí)際績效。同時，由于綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作性質(zhì)差別較大，適用同一標(biāo)準(zhǔn)也不能反映綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部職位差異性。

（三）綜合行政執(zhí)法考核評估程序規(guī)范化不足

甘肅省綜合行政執(zhí)法考核評估，還存在程序方面規(guī)范化不足問題。例如相應(yīng)規(guī)范性文件對案卷評查的步驟、方式、順序、時限等程序性規(guī)范缺乏系統(tǒng)規(guī)定，評查的隨意性較強(qiáng)其次，綜合行政執(zhí)法工作和傳統(tǒng)行政執(zhí)法工作有較大差異，應(yīng)有專門的考核評估指標(biāo)體系和程序要求，當(dāng)下的試點(diǎn)改革對此問題的關(guān)注度顯然不夠。

二、完善甘肅省綜合行政執(zhí)法考核評估的意見建議

（一）建立和完善多元主體參與之綜合行政執(zhí)法考核評估主體制度

1.進(jìn)一步完善同級政府和上級主管部門的考核評估

同級政府和上級主管部門的考核評估在當(dāng)下和今后比較長的一段時間內(nèi)仍然是綜合行政執(zhí)法工作考核評估的主要主體。由于綜合行政執(zhí)法改革是對過去行政執(zhí)法的管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置和部際關(guān)系等進(jìn)行的重大調(diào)整，在依法治國大背景下，無論是社會公眾，還是政府自身對綜合行政執(zhí)法水平和質(zhì)量的要求會更嚴(yán)、更高，對綜合行政執(zhí)法人員的能力和素質(zhì)也會比過去要求更嚴(yán)、更高，所以傳統(tǒng)的評估主體主導(dǎo)之考核評估機(jī)制和制度必須相應(yīng)進(jìn)行必要的調(diào)整和完善。

2.人大和政協(xié)是綜合行政執(zhí)法考核評估主體的有效補(bǔ)充

人大和政協(xié)是我國法律規(guī)定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但法律并沒有規(guī)定人大和政協(xié)對綜合行政執(zhí)法工作的具體考核評估職能?？紤]到大量行政執(zhí)法工作直接針對的是行政相對人，與廣大人民群眾的利益休戚相關(guān)，從充分發(fā)揮人大、政協(xié)監(jiān)督職能的角度和考核評估工作的性質(zhì)出發(fā)，建議考核評估主體制度建設(shè)方面增加人大、政協(xié)對綜合行政執(zhí)法工作的考核評估，將其作為我國綜合行政執(zhí)法考核評估主體的有效補(bǔ)充。

3.積極引入綜合行政執(zhí)法之第三方考核評估主體

本世紀(jì)以來，各地政府購買第三方評估服務(wù)已被大量運(yùn)用于養(yǎng)老、扶貧、教育等領(lǐng)域;近年來，隨著我國法治建設(shè)進(jìn)一步深入，不少地方政府也嘗試對法治建設(shè)工作進(jìn)行第三方評估，“從實(shí)踐效果來看，第三方評估發(fā)揮了不少積極作用。”引入第三方對綜合行政執(zhí)法工作的考核評估，是新時代實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有效發(fā)揮和充分利用社會力量服務(wù)政府法治建設(shè)的重要途徑。我國目前對綜合行政執(zhí)法考核評估中還沒有第三方的有效參與機(jī)制，建議各地在綜合行政執(zhí)法主體制度建設(shè)中積極引入第三方考核評估。引入第三方考核評估綜合行政執(zhí)法工作，既要充分發(fā)揮第三方之獨(dú)立性、公允性，同時也要注意避免當(dāng)下我國第三方考核評估能力不足問題。因此，各級政府要積極培育、規(guī)范、引導(dǎo)第三方介入綜合行政執(zhí)法考核評估。

（二）建立健全針對綜合行政執(zhí)法工作標(biāo)準(zhǔn)化的考核評估體系

1.運(yùn)用能力素質(zhì)模型，根據(jù)能力素質(zhì)需求設(shè)立科學(xué)的考核評估指標(biāo)體系，細(xì)化責(zé)任目標(biāo)。能力素質(zhì)模型“最開始僅應(yīng)用于私人部門，之后才逐漸被引入到公共部門使用，本質(zhì)上就是指為完成某項(xiàng)特定工作，達(dá)成某一指定績效目標(biāo)所要求的一系列不同素質(zhì)要素的組合，包括不同的動機(jī)表現(xiàn)、個性與品質(zhì)要求、自我形象與社會角色特征以及知識與技能水平?！本C合行政執(zhí)法考核評估中應(yīng)用能力素質(zhì)模型，必須對綜合行政執(zhí)法的內(nèi)部職位先進(jìn)行工作分析，明確每個職位的具體職責(zé)，然后再結(jié)合該部門的職責(zé)和所屬的系統(tǒng)設(shè)置指標(biāo)。

2.充分考慮綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部政務(wù)類與事務(wù)類綜合行政執(zhí)法人員之間的本質(zhì)差異和管理需求差異，確立不同的考核評估維度。政務(wù)類和事務(wù)類的劃分，具體到綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部，最大的區(qū)別在于政務(wù)類是間接面對行政相對人，而事務(wù)類的職位要直接面對行政相對人。政務(wù)類的考核評估主題以責(zé)任、公正、最大限度滿足民眾的利益要求為核心;事務(wù)類則側(cè)重工作效率、政策執(zhí)行力、工作態(tài)度等維度的考察。

3.建立定量分析和定性分析相結(jié)合并以客觀評價為主的考核評估體系。實(shí)踐中，綜合行政執(zhí)法出現(xiàn)諸多問題的一個重要原因在于綜合行政執(zhí)法工作考核評估體系的欠客觀性。為了客觀反映綜合行政執(zhí)法工作實(shí)際情況，對考核評估之內(nèi)容應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)分解，“通過逐項(xiàng)要素的細(xì)化，制定出考核等級標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)量化標(biāo)準(zhǔn)”，考核評估指標(biāo)能予以量化的，盡量用數(shù)量化表示，建立客觀評價為主的考核評估體系;同時，對不能或者不便用量化指標(biāo)予以評價的則采用橫向比較法、目標(biāo)管理法等其它方法進(jìn)行描述表示。

（三）嚴(yán)格規(guī)范考核評估程序，增強(qiáng)綜合行政執(zhí)法考核評估的民主性、公正性和權(quán)威性

1.加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法立法工作，明確規(guī)定考核評估制度，確保考核評估工作有法可依。嚴(yán)格規(guī)范綜合行政執(zhí)法之考核評估，必須要加強(qiáng)考核評估程序的制度化建設(shè)，此處考核評估之制度化建設(shè)既表現(xiàn)在對考核評估本身的法律規(guī)定，也表現(xiàn)在對考核評估具體程序的規(guī)定上?？紤]到我國各個地方地域的差異性和綜合行政執(zhí)法工作本身仍處在試點(diǎn)階段這一特殊情況，由國家層面進(jìn)行立法對綜合行政執(zhí)法及其考核評估進(jìn)行規(guī)制的條件還不太成熟，建議各試點(diǎn)區(qū)域先行通過地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章進(jìn)行綜合行政執(zhí)法立法，并在綜合行政執(zhí)法立法中對考核評估予以明確，在立法對考核評估有規(guī)定的前提下，結(jié)合綜合行政執(zhí)法考核評估工作的實(shí)際，制定出考核評估的具體操作程序，對綜合行政執(zhí)法考核評估的步驟、方式、順序和時限均予以詳細(xì)規(guī)定。

2.建立行政主體、行政相對人和社會公眾等多元主體有效參與之考核評估制度，體現(xiàn)考核評估過程的民主性，實(shí)現(xiàn)考核評估結(jié)果的公正性綜合行政執(zhí)法工作本質(zhì)上是涉及民生的大事，與老百姓的利益休戚相關(guān)。廣大人民群眾是否滿意應(yīng)該成為對綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行考核評估的重要依據(jù)。同時，考核評估結(jié)果與綜合行政執(zhí)法部門和實(shí)際執(zhí)法人員績效又有著密切聯(lián)系。因此，考核評估過程的民主性和結(jié)果的公正性就顯得尤為重要。建議建立行政主體、行政相對人和社會公眾有效參與綜合行政執(zhí)法的考核評估制度。通過該制度的建立和運(yùn)行既能讓行政相對人和社會公眾有機(jī)會參與到行政執(zhí)法的末端評價，實(shí)現(xiàn)其參與權(quán)和表達(dá)權(quán);又能通過該制度的運(yùn)行讓行政相對人和社會公眾對綜合行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督權(quán);同時，還能保證作為考核評估相對人的綜合行政執(zhí)法單位和執(zhí)法人員參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。以上行政主體、行政相對人和社會公眾參與權(quán)、表達(dá)權(quán)及監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程恰恰又是通過個案踐行民主、實(shí)現(xiàn)公正的過程。

總之，綜合行政執(zhí)法改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。在新一輪國家機(jī)構(gòu)改革背景下，在繼續(xù)深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的進(jìn)程中，考核評估主體的多元性，考核標(biāo)準(zhǔn)的客觀性，考核依據(jù)的法定性，考核結(jié)果的公正性無論是對綜合行政執(zhí)法改革的進(jìn)一步推進(jìn)還是對開展好綜合行政執(zhí)法工作本身均具有重要意義。

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