摘 要：中共中央、國務院近年就健全生態(tài)保護補償機制出臺了一系列文件，財政部、原環(huán)保部、國家發(fā)展改革委和水利部更是聯(lián)合印發(fā)了《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》[1]。該《指導意見》推動了多地區(qū)補償協(xié)議的簽署，但對于橫向生態(tài)保護補償實踐中出現(xiàn)的固有問題，諸如生態(tài)保護補償概念界定不清、補償資金來源單一等問題還未能作出明確解答。在此基礎上，2019年自然資源部、國家發(fā)改委等九部門聯(lián)合印發(fā)的《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》（簡稱《行動計劃》）作出了更深層次的研究指導。

關鍵詞：流域;橫向生態(tài)保護補償;市場化

中圖分類號：X321文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）35-0109-02

作者簡介：李潔（1994-），女，漢族，江蘇常州人，常州大學史良法學院，研究生在讀，研究方向：自然資源法。

2016年12月，財政部、環(huán)保部、發(fā)改委、水利部聯(lián)合出臺的《指導意見》在工作目標、補償基準與補償標準上有了具體的內(nèi)容安排。2018年，財政部更是下達了流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制獎勵資金的通知：為加快建立橫向生態(tài)補償機制，根據(jù)中共中央、國務院《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，中央財政對建立起跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的流域安排適當獎勵資金。至2019年，《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》進一步強調(diào)流域橫向生態(tài)保護補償?shù)姆较蚴鞘袌龌c多元化。

一、流域橫向生態(tài)保護補償?shù)膶嵺`進展

新安江流域在2011年9月率先開展了橫向生態(tài)保護補償?shù)膶嵺`。財政部、環(huán)保部印發(fā)實施《新安江流域水環(huán)境補償實施方案》（下稱《實施方案》），正式啟動該流域水環(huán)境補償試點工作，試點期限為2012年至2014年。新安江流域補償資金額度為每年5億元，其中，中央財政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元，形成縱橫結合的生態(tài)保護補償模式。2011年千島湖水質(zhì)營養(yǎng)狀態(tài)開始出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的拐點，隨后其水質(zhì)狀態(tài)逐步好轉(zhuǎn)，并且與新安江上游水質(zhì)變化趨勢保持一致，表明補償試點對于保持和改善新安江流域水質(zhì)的效應正逐步顯現(xiàn)。2018年11月6日，安徽省環(huán)保廳發(fā)布了第三輪試點正式實施的通知，一方面第三輪補償協(xié)議對水質(zhì)考核指標進一步提高，另一方面試點將在貨幣化補償?shù)幕A上，積極探索多元化、市場化的補償機制。

值得一提的是，基于中央財政對流域橫向生態(tài)保護補償資金的支持，促進全流域共抓生態(tài)環(huán)境保護和修復，推進國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設，各地陸續(xù)印發(fā)了相關的“流域橫向生態(tài)保護補償實施方案“。流域橫向生態(tài)保護補償實踐正如火如荼地展開。

二、流域生態(tài)保護補償政策內(nèi)容的突破與進展

近年來，中央和地方積極探索實踐，初步建立了多方位、多層次的生態(tài)保護補償機制，并在流域橫向生態(tài)保護補償上取得了積極進展。但結合最新發(fā)布的《行動計劃》，筆者發(fā)現(xiàn)《指導意見》還有需要補充擴展的地方。

第一，有關生態(tài)保護補償?shù)亩x。從前的生態(tài)保護補償概念過于寬泛，使得真正的生態(tài)保護補償機制創(chuàng)新很難凸顯?！缎袆佑媱潯访鞔_了基本原則是受益者付費、保護者得到合理補償，這是一個明顯的進步。在此之前的生態(tài)保護補償機制中，通常把“污染者付費“為原則的一些政策措施也歸結到生態(tài)保護補償機制中，容易造成生態(tài)保護補償與生態(tài)損害賠償界定的混淆。

第二，有關補償資金的來源。在《指導意見》中，對補償資金基本原則是“地方為主，中央引導”。這說明政府是補償資金來源的主要渠道。但如果一直靠政府的財政轉(zhuǎn)移予以支持，會對政府造成巨大的財政壓力，尤其是環(huán)境治理的資金數(shù)目龐大。因此，《行動計劃》提倡采取一種市場化的生態(tài)保護補償模式?！凹匆环N以產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色化和生態(tài)化、生態(tài)保護產(chǎn)業(yè)化為導向，以企業(yè)等市場參與者為投資主體的生態(tài)保護補償機制?！盵2]該機制的核心恰恰就是對于現(xiàn)狀的突破，補償資金的來源主要不是政府。《行動計劃》明確政府是起到“引導”的作用，更多的是讓市場介入?yún)⑴c。讓市場介入的模式目前有三種，一種是讓企業(yè)開發(fā)開采自然資源，企業(yè)從中受益。另一種是將生態(tài)當做產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營。當前的污水處理系統(tǒng)運營成本太高，企業(yè)出于本身盈利性的考慮就不愿意采取減排的措施。因此，政府應該鼓勵將生態(tài)進行產(chǎn)業(yè)化，科學計量出污染行業(yè)，尤其是重污染行業(yè)的減排成本，給出一般標準。在一般標準的基礎之上，相應提高排污權的價格，使得污水處理成為一個盈利的產(chǎn)業(yè)以達到市場化生態(tài)保護補償?shù)哪康?。最后一種是由《行動計劃》提出的，支持有條件的地方發(fā)起“區(qū)域性綠色發(fā)展基金”衍生而來的綠色金融模式。目前我國已經(jīng)有云南普洱、湖北宜昌、河北張家口、安徽黃山等多地設立了綠色發(fā)展基金，通過吸引足夠的社會資金配置到綠色產(chǎn)業(yè)，不僅能有效解決生態(tài)保護補償帶來的政府財政赤字，同時能對低碳經(jīng)濟起到一定的促進作用。

第三，是對排污強度進行區(qū)域排名?！缎袆佑媱潯分刑岬揭怨I(yè)企業(yè)、污水集中處理設施等為重點，在有條件的地方建立省內(nèi)分行業(yè)排污強度區(qū)域排名制度，排名靠后地區(qū)對排名靠前地區(qū)進行合理補償。這是一種運用范圍更細化的橫向生態(tài)保護補償模式。這一方面使得行業(yè)內(nèi)個體進行技術改造升級以減少污染物的排放量;另一方面又團結區(qū)域內(nèi)的各個行業(yè)，這種連帶方式可以促進行業(yè)主體分享清潔改造與污染化治理的最佳方案，并且互相監(jiān)督。

三、流域生態(tài)補償政策內(nèi)容的補充與擴展

《行動計劃》在一定程度上填補擴充了《指導意見》的內(nèi)容，使得流域生態(tài)保護補償?shù)姆较蚋邮袌龈佣嘣?，但筆者對流域生態(tài)保護補償機制本身存在的問題與《行動計劃》細化深化部分舉措的后續(xù)處理上還有一些補充。

一是補償標準的污染物可以選擇特定的一種明確?！吨笇б庖姟分斜硎镜胤娇蛇x取高錳酸鹽、氨氮、總氮、總磷以及流量、泥沙等監(jiān)測指標，也可根據(jù)實際情況，選取其中部分指標。[3]這里說的特定一種不是廣泛的特定，而是針對各個地區(qū)的不同指標的特定。降低特定污染物的數(shù)量，再配合嚴格的流域污染物排放總量的控制，能在很大程度上降低監(jiān)測污染物的成本，增加削減污染物達到各跨界控制斷面允許排放量的可行性。