梁 平

(華北電力大學法政系，河北保定 071003)

2013年1月1日正式實施的新《民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”理論上認為,該條從立法層面正式確立了環(huán)境公益訴訟制度,但該條規(guī)定在《民事訴訟法》第五章“訴訟參加人”第一節(jié)“當事人”,足見訴訟主體地位的確立是包括環(huán)境公益訴訟在內的公益訴訟制度的重點,因而很多學者從訴訟主體資格或原告的角度研究環(huán)境公益訴訟。無論將環(huán)境公益訴訟作為一項新的制度予以確立還是從訴訟主體角度對當事人適格理論予以拓展,既反映了我國環(huán)境問題的嚴峻性和生態(tài)文明法治保障的重要性,也說明原有的民事訴訟制度已不能滿足環(huán)境訴訟的需要。因此,環(huán)境公益訴訟不僅僅是對訴訟主體的拓展,而是一項有別于公民訴訟、代表人訴訟和集團訴訟等的新型訴訟制度,涉及訴訟主體資格、受案范圍、管轄法院、舉證責任、責任承擔、訴訟費用等訴訟法的諸多層面。

一、環(huán)境公益訴訟的理論基礎與價值導向

公益即公共利益?！肮怖婢哂芯硇院推栈菪?。公共利益的均享性類似于消費的非競爭性,意味著一些個體享用公共利益不會影響其他個體同等程度地享用公共利益。換言之,公共利益的享用主體之間不存在此消彼長的競爭性沖突。公共利益的普惠性類似于消費的非排他性,意味著一旦公共利益被創(chuàng)造出來,就不大可能排除任何人對公共利益的享用。換言之,公共利益具有不可分割性,不能被某些個人、家庭或群體所壟斷和獨占?！雹偻跣′?《論環(huán)境公益訴訟的利益和權利基礎》,《浙江大學學報(人文社會科學版)》2011年第3期。環(huán)境權與消費者權利在某些層面具有相似性,因此,《民事訴訟法》明確列舉了環(huán)境公益訴訟和消費者權益公益訴訟。所謂環(huán)境公益訴訟,廣義上是指任何人可依據法律規(guī)定,當環(huán)境受到不法侵害或面臨著不法侵害的威脅時,可向法院提起訴訟要求法院提供司法救濟的制度。其“以公益的促進為建制的目的與訴訟的要件,訴訟實際的實施者雖或因主張其與系爭事件有相當的利益關聯(lián),但訴訟的實際目的往往不是為了個案的救濟,而是督促政府或受管制者積極采取某些促進公益的法定作為,判決的效力亦未必局限于訴訟的當事人?！雹谌~俊榮:《環(huán)境政策與法律》,中國政法大學出版社2003年版,第224頁。

(一)環(huán)境公益訴訟的理論基礎

1.訴訟信托理論。訴訟信托理論源于公共信托理論。最早將信托理論應用于環(huán)境保護領域的是美國學者約瑟夫·薩克斯:“水、陽光、空氣等人類生存和生活必需的所離不開的環(huán)境要求在當今社會受到了人類的嚴重污染和破壞,已經威脅到了人類的正常生活。如果固守將其視為自由財產的觀點,將會造成更大的污染和破壞。所以,不能再將這些環(huán)境要素當作是‘自由財產’了,而應當成為所有權的客體。環(huán)境資源就其自然屬性和對人類社會的重要性來說,它應該是全體國民的共有財產。國民為了管理他們的共有財產可以委托政府管理。此時,國民與政府之間的關系是委托人與受托人的關系。政府作為全體共有人即國民的受托人,必須對他們負責,應當為全體國民包括當代美國人甚至是子孫后代在內管理好這個財產,未經委托人即全體國民的許可,政府不得自行處理這些財產,不得濫用管理權?！雹貸oseph Sax.The“Public Trust Doctrine” in Natural Resources Law:Effective Judicial Intervention,Michigan Law Review,1970,p.471.基于公共信托理論,環(huán)境資源的權利主體應當是全體公民,但每個人不可能也沒有必要親自參與環(huán)境資源的管理,便將管理權委托給國家,國家有義務通過各種方式包括訴訟保護環(huán)境資源,以使環(huán)境免受不法侵害。但國家作為一個抽象概念,無法親自參與訴訟,于是將訴權交由具體的機關行使,使其成為訴訟法上的適格當事人,此即為訴訟信托?！皣矣捎谄浔旧淼奶厥庑再|不可能親自出庭參加訴訟,而是將訴權分配給檢察機關或其他相關機關,由這些機關來代表國家行使訴權提起訴訟?！雹趶埓涿?《環(huán)境公益訴訟制度構建的法理分析》,《河北法學》2011年第4期。但有關機關并非唯一的訴訟主體,若它未依法提起訴訟,則每個公民也可基于保護信托財產的目的而提起訴訟。

2.環(huán)境權司法化理論。1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》將環(huán)境權作為一項基本人權予以規(guī)定,認為“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環(huán)境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利,并且負有保障和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴責任?！贝撕蠛芏鄧覍h(huán)境權寫入憲法,出現(xiàn)了環(huán)境權憲法化浪潮。隨著環(huán)境權從應然權利走向法定權利,如何使這一憲法權利付諸司法實踐,很多國家進行了立法層面的探索,尤其是通過發(fā)展訴訟法理論和修訂訴訟法等有關程序法為公民環(huán)境權提供司法救濟,甚至一些具體的新型實體權利是在“法院不得拒絕審判”這一民事訴訟法基本原理的基礎上經由司法裁判得以確立的,比如日本法院確立的日照權。我國憲法盡管未明確規(guī)定公民享有環(huán)境權,但對于有關環(huán)境侵權案件予以訴訟救濟已付諸司法實踐,除了傳統(tǒng)民事侵權訴訟外,近年來環(huán)境公益訴訟案件在一些地方法院得以受理并以原告勝訴而告終,這為環(huán)境公益訴訟的立法提供了現(xiàn)實依據。

(二)環(huán)境公益訴訟的價值導向

1.權利保障。法諺“無救濟即無權利”,既表明建立由法定權利通向實然權利路徑的必要性,也深刻闡釋了私權不應當作為“紙面上的宣言”而存在,而應成為現(xiàn)實中實實在在的權利。環(huán)境權既是公民集體的權利,也具有私權的屬性,因為從本質上看,私權無論是否具有公益性,均將作用于具體的民事權利主體。然而,與個體私權不同,由于環(huán)境資源屬于公共資源,環(huán)境權處于公共領域,其權利主體既是明確的——從權利享有者的角度而言——某一區(qū)域內的全體公民,但就權利保障而言又是不明確的。一方面,由于環(huán)境資源的權利主體具有抽象性,環(huán)境權的邊界一定程度上是模糊的,人們往往難以如同利用個人私有財產那樣妥當地利用和保護環(huán)境資源,尤其在環(huán)境資源處于無人管理的狀態(tài)時,對其如同“免費的午餐”那樣無休止地掠奪是不可避免的；另一方面,現(xiàn)實中由個人通過司法手段保護環(huán)境資源存在著諸多障礙,比如訴訟主體是否適格、法院如何裁判、賠償費用個人享有是否正當等。這種兩難困境要求必須尋求訴訟法的突破,建立適當的訴訟制度以滿足環(huán)境權保護的需要,環(huán)境公益訴訟即應運而生。

2.公民參與。1992年《里約宣言》強調,“當地環(huán)境問題只有在所有有關公眾的參與下才能得到很好解決”；《21世紀議程》指出,“各國應當通過廣泛提供資料來便利和鼓勵公眾的認識和參與,應當讓人人都能有效地使用司法和行政程序,包括補償和補救程序”；《世界自然憲章》則明確規(guī)定,“人人都應當有機會按照本國法律個別地或者集體地參加擬定與環(huán)境有關的決定?！杯h(huán)境公益訴訟制度的建立,為公民參與環(huán)境資源保護提供了司法途徑,既體現(xiàn)了環(huán)境民主原則,也突破了傳統(tǒng)理論上將司法作為公民實現(xiàn)個體私權救濟手段的桎梏,可在依據公共信托理論充分發(fā)揮國家機關保護公共資源功能的同時,賦予有關主體通過司法途徑督促國家機關切實履行環(huán)境保護職能以及達到有效保護環(huán)境資源免受不法侵害的目的。

3.訴訟效益。效益反映了成本與收益的對比關系,訴訟效益由訴訟成本與訴訟收益來決定。環(huán)境資源涉及到當代全體社會成員及其子孫后代的利益,受到不法侵害則會危及到人類共同的人身和財產安全乃至生存,訴訟的收益便表現(xiàn)為總體意義上的人類生存和福祉。但如果由個人按照傳統(tǒng)的環(huán)境民事侵權提起訴訟,訴訟的效力范圍不僅無法關涉到全社會成員共同的環(huán)境利益,更重要的是,一方面,單個私益受害者的訴訟成本之和將會高于預期收益,同時也造成司法資源的重復付出；另一方面,囿于訴訟成本,一些私益受害者可能選擇放棄訴訟而尋求“搭便車”,使得環(huán)境資源的司法保護在實踐中落空。環(huán)境公益訴訟制度的確立,既避免了上述情況,又能達到訴訟成本“1<1+1+1……”和訴訟收益“1>1+1+1……”的效果,通過規(guī)模經濟的方式整體上實現(xiàn)訴訟效益最大化。

二、環(huán)境公益訴訟的判斷

作為一項新型的民事訴訟制度,如何判斷一項環(huán)境訴訟是否屬于環(huán)境公益訴訟是理論和實踐層面的首要問題。準確判斷環(huán)境公益訴訟,既要厘清環(huán)境公益訴訟與其他相關制度的區(qū)別,又要從環(huán)境公益訴訟的特征等方面確立適當的判斷標準。

(一)環(huán)境公益訴訟與相關制度的比較

原有的訴訟制度無法為保護環(huán)境資源提供強力的司法救濟,這客觀上要求訴訟機制的創(chuàng)新,環(huán)境公益訴訟在立法層面即得以確立。這既體現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟與其他訴訟制度的區(qū)別,也是判斷環(huán)境公益訴訟的方法之一。

1.環(huán)境公益訴訟與公民訴訟。公民訴訟是美國《清潔空氣法》中確立的用來解決環(huán)境公益糾紛的一項制度,與我國環(huán)境公益訴訟具有相同的訴訟目的,即保護環(huán)境公共利益。但美國公民訴訟主要是針對政府機關的不法行為或履行保護環(huán)境職責存在懈怠行為而設立,具有較強的行政訴訟色彩,又可稱為環(huán)境行政公益訴訟,而我國環(huán)境公益訴訟由《民事訴訟法》所確立,屬于民事訴訟。此外,公民訴訟的起訴主體不限于公民個人,政府機關、企業(yè)單位及有關團體均有權提起訴訟。

2.環(huán)境公益訴訟與環(huán)境侵權訴訟。傳統(tǒng)環(huán)境侵權訴訟是由受害人針對侵權人提起的私權利救濟訴訟。受害人作為原告,訴訟理由是被告的行為侵害了其人身或財產權而要求被告依法承擔損害賠償責任,法院裁判的效力僅限于特定的原告和被告。因此,盡管環(huán)境侵權訴訟的舉證責任分配方式具有一定的特殊性,但其與普通的民事侵權訴訟并無本質差別,但環(huán)境公益訴訟則是以公益為目的的訴訟制度,與普通民事侵權訴訟存在本質上的不同。

3.環(huán)境公益訴訟與代表人訴訟。代表人訴訟是建立在共同訴訟的基礎上,因當事人眾多而由代表人出庭參加訴訟,實質上是針對群體性訴訟通過訴的合并和訴訟代理機制,達到提高訴訟效率和節(jié)約訴訟資源的目的。盡管環(huán)境公益訴訟與代表人訴訟均是為了不特定人的利益,但二者具有鮮明的差別:性質上,環(huán)境公益訴訟以維護環(huán)境公共利益為目的,而代表人訴訟中的共同利益屬于個人私益的簡單相加,具有私益性；外延上,環(huán)境公益訴訟是一項特殊的民事訴訟,屬于公益訴訟,而代表人訴訟是個體私益訴訟的簡化,只有享有私益的個體才享有訴權；關聯(lián)性上,環(huán)境公益訴訟不要求起訴主體與案件存在直接利害關系,但代表人訴訟必須是與訴訟標的存在直接利害關系的個體才能提起。

4.環(huán)境公益訴訟與集團訴訟。集團訴訟源于英國,經美國修訂完善后成為新型訴訟制度。美國集團訴訟是為解決環(huán)保、種族等問題而創(chuàng)設的,環(huán)境集團訴訟屬于美國公益訴訟的一種類型,但與我國環(huán)境公益訴訟存在差別,最突出地體現(xiàn)為集團訴訟為的是集團成員的利益,只有集團成員才能提起訴訟。因而,美國環(huán)境集團訴訟的訴訟主體只能是集團中的代表,維護的法益并非不特定人的公共利益,而是集團成員的私益?！霸诩瘓F訴訟中,訴訟的原告是多數人,這些原告因一定的利害關系結合在一起,他們之間有著共同的利益追求,所以,集團訴訟是這些具有共同利害關系的群體,為了實現(xiàn)他們共同的利益或權利而提起的”①[日]谷口安平:《程序的正義與訴訟》,王亞新譯,中國政法大學出版社1996年版,第188頁。,本質上仍然屬于私益訴訟。

5.環(huán)境公益訴訟與團體訴訟。團體訴訟是德國為解決環(huán)境糾紛而確立的一項訴訟制度。德國團體訴訟具有以下特點:一是訴訟主體具有特定性,是特定的環(huán)保團體而非團體成員,其他團體或個人自然無權提起訴訟；二是保護對象為團體成員或受其保護的特定對象；三是訴訟維護的利益是特定多數人的利益而非環(huán)保團體自身利益。德國團體訴訟與美國集團訴訟具有一定的相似性,是私益訴訟的一種形式,與我國環(huán)境公益訴訟存在本質區(qū)別。

由此可見,我國環(huán)境公益訴訟在訴訟主體、保護對象、法益性質等方面有別于其他訴訟制度,是一種新型訴訟形式,為加強環(huán)境保護和生態(tài)文明建設提供了新的法治保障。

(二)環(huán)境公益訴訟的基本判斷標準

盡管學術界對環(huán)境公益訴訟的內涵進行了深入探討,我國《民事訴訟法》也新增了環(huán)境公益訴訟制度,但如何認定環(huán)境公益訴訟關系到某一訴訟是否屬于法院環(huán)境公益訴訟案件的受案范圍,也是避免不同法院面對類似案件作出不同認定的關鍵。結合環(huán)境公益訴訟與其他訴訟的區(qū)別,司法實踐中應從以下層面對環(huán)境公益訴訟予以判定:

1.訴訟主體。傳統(tǒng)民事訴訟的訴訟主體必須是直接利害關系人,而環(huán)境公益訴訟則打破了“直接利害關系人”理論對訴訟主體的限制,無直接利害關系人基于保護環(huán)境的目的可依法提起訴訟。

2.訴訟目的。與傳統(tǒng)民事訴訟以實現(xiàn)私益為目的不同,公益性是環(huán)境公益訴訟的根本特征,環(huán)境公益訴訟必須以實現(xiàn)全社會成員的公共利益為目的,而不是為了直接保障特定的訴訟主體的人身財產權利。

3.訴訟請求。訴訟請求是判定訴訟標的和案由的重要依據?；诃h(huán)境公益訴訟的公益性,該類訴訟的訴訟請求除了要求環(huán)境損害賠償外,更重要的體現(xiàn)為對破壞環(huán)境行為的制止以及要求恢復環(huán)境,環(huán)境違法者采取有效措施還原原有的環(huán)境質量并予以保持,而非環(huán)境民事侵權訴訟中要求被告向原告承擔人身財產侵權責任。

4.訴訟效果。環(huán)境公益訴訟的效果不局限于當事人,不是要求被告向原告承擔責任,而是為了督促有關主體采取積極措施保護環(huán)境資源以使環(huán)境質量免受損害,因而訴訟的收益由全體社會成員共享,比如環(huán)境違法者的民事賠償是用于恢復和保護環(huán)境而并非給予原告的,環(huán)境公益訴訟的效果并非僅僅作用于個案,而是對整個環(huán)境保護產生司法效力。

三、環(huán)境公益訴訟的司法運行

我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展特點是地方立法探索與司法實踐先行。比如,2007年貴陽市中級人民法院、清鎮(zhèn)市人民法院分別設立了環(huán)境保護審判庭,為環(huán)境訴訟案件成立了專門的審判機構,也有學者梳理了2007年至2012年全國12個地方關于環(huán)境公益訴訟的18份規(guī)范性文件以及17起主要環(huán)境公益訴訟案件①別濤:《環(huán)境公益訴訟立法的新起點——〈民訴法〉修改之評析與〈環(huán)保法〉修改之建議》,《法學評論》2013年第1期。。事實上,環(huán)境損害案件并不限于此,還有大量案件因無人提起訴訟或其他原因尚未進入訴訟。這種局面折射出我國環(huán)境公益訴訟在司法運行中仍存在亟待解決的突出問題。

(一)訴訟主體不明:制約環(huán)境公益訴訟的首要因素

長期以來,訴訟主體不明確即誰可作為原告提起環(huán)境公益訴訟是困擾司法實踐的首要難題,法院往往以不符合《民事訴訟法》第119條“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”(原《民事訴訟法》第108條)為由拒絕受理?；蛟S正是由于訴訟主體適格理論對于環(huán)境公益訴訟的司法實踐極具重要意義,新《民事訴訟法》將環(huán)境公益訴訟規(guī)定在第五章第一節(jié)“當事人”部分。但從該條文來看,可提起環(huán)境公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機關和有關組織”,按照立法界有關人士的解釋,因環(huán)境公益訴訟尚不成熟以及兼顧有關環(huán)境立法的開放性,不宜在《民事訴訟法》中明確限定訴訟主體,因而授權“法律”予以進一步明確。這種立法思路在我國現(xiàn)階段具有可行性,且總體上限于“機關”和“組織”而排除個人,從司法實踐角度看,可將環(huán)境公益訴訟與環(huán)境民事侵權訴訟予以區(qū)分,但依然存在以下問題:一是將訴訟主體局限于“機關”和“組織”,造成環(huán)境公益訴訟主體過于狹窄,且事實上對環(huán)境問題反應最強烈的應是該區(qū)域內的居民,但根據該條規(guī)定,居民只能要求“有關機關和組織”提起訴訟,造成程序繁瑣；二是究竟哪些機關和組織可提起環(huán)境公益訴訟,有待有關法律的修訂,這既是《環(huán)境保護法》修訂時應重點考慮的問題,也可能因有關環(huán)境保護的法律作出不同規(guī)定而導致訴訟主體不一致。因此,明確環(huán)境公益訴訟主體應是《民事訴訟法》未來進一步完善的方向。

(二)受案范圍狹窄:環(huán)境公益司法救濟的法律限制

“通過調研實證材料的揭示,法院系統(tǒng)對環(huán)境公益訴訟普遍呈現(xiàn)出一種較為保守甚至是拒絕的態(tài)度?！雹賱⒊?《擎制與突圍:法院受理環(huán)境公益訴訟案件動力機制的缺陷與重塑》,《河北法學》2012年第6期?！睹袷略V訟法》對環(huán)境公益訴訟的受案范圍作出兩層限定,即必須同時是“污染環(huán)境”且“損害社會公共利益的行為”。“損害社會公共利益的行為”表明了環(huán)境公益訴訟的公益性,是其與私益訴訟最本質的法律區(qū)別,但現(xiàn)實中損害環(huán)境的行為并不限于“污染”,也包括破壞森林、礦產、沙漠等自然資源以及損害物種、濕地等生態(tài)系統(tǒng)。這些環(huán)境資源有些可能有明確的權利主體,可通過私益訴訟予以救濟,但有些權利主體不明,即便具有明確的權利主體但主要侵害的是環(huán)境公共利益,如排除在環(huán)境公益訴訟受案范圍之外則難以為其提供司法救濟?？赡苡腥苏J為,從“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”這一規(guī)定來看,條文中的“等”字表明立法是開放性的,可將上述損害環(huán)境的行為納入環(huán)境公益訴訟,但實屬對該條的誤讀。該條的開放性在于將除了環(huán)境公益訴訟和消費者權益公益訴訟之外的其他公益訴訟納入民事訴訟,而非作用于環(huán)境公益訴訟的具體情形。

(三)配套細則缺乏:環(huán)境公益訴訟的實踐操作性不強

民事訴訟是一系列制度的集合?！睹袷略V訟法》的重大突破在于確立了環(huán)境公益訴訟,而訴訟程序的具體運行應依照《民事訴訟法》其他章節(jié)的有關規(guī)定,即與私益訴訟遵循同一程序。但環(huán)境公益訴訟具有一定的特殊性,缺乏相應的配套細則易引起司法實踐的不一致,近年來有關環(huán)境公益訴訟案件已反映了這一問題。比如,應由基層法院還是中級法院管轄,將會涉及到上訴審的審級；“環(huán)境公益”的模糊性造成環(huán)境公益訴訟與私益訴訟很難區(qū)別,要么將私益訴訟誤為公益訴訟導致對私權保護不力,要么將公益訴訟誤為私益訴訟造成環(huán)境公益訴訟虛設；舉證責任如何分配,是按照環(huán)境民事侵權訴訟的規(guī)定實行舉證責任倒置還是環(huán)境公益訴訟原告與被告有分別地承擔舉證責任；損害事實的評估和因果關系的鑒定目前尚無專業(yè)的評估鑒定機構,應如何予以確定；民事訴訟的司法效果主要以事后補救為主,但在冗長的訴訟程序中可能導致環(huán)境質量持續(xù)下降,這種制度性障礙如何解決；如原告敗訴,訴訟費用由誰承擔；法院裁判結果應由誰執(zhí)行、向誰執(zhí)行以及如何履行；有些地方建立了環(huán)境公益訴訟激勵機制而有些地方未建立可能造成各地司法不均衡等。這些問題應如何解決,需要在環(huán)境公益訴訟司法實踐中進一步予以明確。

(四)必要限制缺位:濫訴現(xiàn)象引起司法資源濫用

司法在為民眾提供權利救濟的同時,也要避免濫訴甚至惡意訴訟現(xiàn)象,以免造成司法資源的浪費和對當事人造成不必要的成本支出。對此,《民事訴訟法》第13條新增了“民事訴訟應當遵循誠實信用原則”的規(guī)定。環(huán)境公益訴訟的濫訴可能是因立法上的不明確而造成的。比如,《環(huán)境保護法》等法律修訂后,明確了可提起環(huán)境公益訴訟的“機關和團體”時,可能在某一區(qū)域內存在兩個及以上的適格原告,同時向同一法院或不同法院提起訴訟,或者環(huán)境損害的區(qū)域存在行政區(qū)劃隸屬關系,不可避免地出現(xiàn)多個適格原告,如允許其提起訴訟則可能違背“一事不再理”原則或出現(xiàn)不同乃至相互矛盾的判決；再如,盡管《民事訴訟法》將訴訟主體限定為“法律規(guī)定的機關和團體”,但對個人應作為訴訟主體的理論呼聲從未停息,隨著環(huán)境公益訴訟制度的日益成熟,立法若擴大了訴訟主體,應如何避免個人濫用訴權以及如何協(xié)調案件管轄。當然,就目前來看,也不排除某些訴訟主體會功利性地濫用環(huán)境公益訴訟以期達到某些特定的目的。為此,應對環(huán)境公益訴訟予以必要限制,避免法院及其他有關主體被拖入重復的環(huán)境公益訴訟中。

(五)訴訟類型單一:對行政機關的司法監(jiān)督不足

環(huán)境公益訴訟的形態(tài)可分為環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟。我國刑法對嚴重侵害環(huán)境行為構成犯罪的,依法追究刑事責任,本質上可認為是環(huán)境刑事公益訴訟,而《民事訴訟法》確立的環(huán)境公益訴訟屬于環(huán)境民事公益訴訟,環(huán)境行政公益訴訟在我國尚未確立。盡管環(huán)境公益訴訟以民事訴訟為主,但如行政機關不依法或違法履行環(huán)境保護職責,造成環(huán)境損害的,法院往往以“法無明文規(guī)定”或訴訟主體不適格不予受理或裁定駁回起訴,比如2002年陳某訴浙江省政府和省環(huán)保局行政不作為案、2003年金某訴杭州市規(guī)劃局行政許可違法案等。這表明,環(huán)境行政公益訴訟同樣是實踐先行,建立該制度是必要的,同時也折射出我國當前環(huán)境公益訴訟機制單一,無法為環(huán)境保護提供足夠的司法救濟。

四、環(huán)境公益訴訟制度的具體完善

我國環(huán)境公益訴訟制度的建立與完善是一個循序漸進的過程?！睹袷略V訟法》確立了環(huán)境民事公益訴訟制度,且實踐中以民事訴訟為主,因而,當務之急是貫徹《民事訴訟法》第55條的規(guī)定,使之付諸實踐并著力解決司法實踐中出現(xiàn)的新情況和新問題；條件成熟時,可吸收理論研究成果,從《民事訴訟法》層面完善環(huán)境民事公益訴訟制度。此外,可繼續(xù)探討環(huán)境行政公益訴訟制度,并使之上升為立法,以解決環(huán)境行政公益訴訟缺位的現(xiàn)狀。

(一)環(huán)境立法層面:確立環(huán)境權并補強《民事訴訟法》

如前所述,環(huán)境權被作為一項基本人權得到有關國際公約的確認并被一些國家寫進憲法,比如1980年《秘魯政治憲法》規(guī)定:“公民有保護環(huán)境的義務,有生活在一個有利于健康、生態(tài)平衡、生命繁衍的環(huán)境中的權利?！蔽覈鴳椃碍h(huán)境保護基本法均未規(guī)定環(huán)境權,但尤其在成文法國家,“權利”是提起民事訴訟的實體法依據,也是環(huán)境公益訴訟的基本前提。盡管我國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定,“專項規(guī)劃的編制機關對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃”,首次提到“公眾環(huán)境權益”,但該法并非環(huán)境保護基本法,實踐中經常以“公眾環(huán)境權”缺乏立法依據而面臨困境。由于“缺乏以利益協(xié)調機制為主體的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護長效機制”①李惠茹、楊麗慧:《京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護:進展、效果與對策》,《河北大學學報(哲學社會科學版)》2016年第1期。,我國在建設生態(tài)文明的新形勢下,有必要在憲法至少是《環(huán)境保護法》等基本法律中規(guī)定公眾環(huán)境權,從根本上掃清公眾參與環(huán)境保護以及提起環(huán)境公益訴訟的法律障礙。

當前面臨的更現(xiàn)實的問題是,《民事訴訟法》將環(huán)境公益訴訟主體授權由“法律”予以規(guī)定。因此,2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條對“社會組織”進行了規(guī)定,必要時進一步修訂有關環(huán)境保護的單行法,但必須考慮到不同法律中環(huán)境公益訴訟主體的統(tǒng)一性。事實上,我國《海洋環(huán)境保護法》第90條已作出了類似環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定,即“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提起損害賠償要求”,但“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門”包括環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等多個行政部門?？傮w上,可以提起環(huán)境公益訴訟的“機關和組織”至少包括:一是行使環(huán)境保護職責的環(huán)保行政部門；二是依法登記的環(huán)保組織；三是必要情況下可賦予檢察機關代表國家提起環(huán)境公益訴訟的權力,事實上,“檢察機關能否成為公益訴訟原告屬主體資格領域爭論最激烈的問題,也是研究成果最為豐碩的領域”②洪浩、壽媛君:《我國公益訴訟制度構建的困境與出路——以新世紀以降相關文獻梳理為視角》,《山東社會科學》2017年第3期。。此外,限于《民事訴訟法》對環(huán)境公益訴訟主體規(guī)定過窄,可賦予公民個人在一定條件下或基層組織的訴訟主體地位。

(二)民事訴訟實踐:建立和細化環(huán)境民事公益訴訟的配套細則

環(huán)境民事公益訴訟的配套細則,主要對現(xiàn)有立法不明確或實踐中存在爭議的問題予以規(guī)定,“對于大部分的程序事項,則完全可以援引民事訴訟法或行政訴訟法中的已有規(guī)定,從而避免使細則過于冗長、繁瑣?！雹劾類勰辍埡Ｑ?《關于我國環(huán)境公益訴訟的立法思考——兼評〈民事訴訟法修正案〉第九條》,《江西理工大學學報》2012年第6期。

1.管轄法院。2008年7月在天津召開的水資源司法保護研討會上,提出環(huán)境公益訴訟的管轄法院有以下選擇:(1)最高人民法院指定的中級人民法院；(2)海事法院；(3)現(xiàn)有法院體系內設專門的環(huán)保法庭；(4)設立環(huán)保法院。根據我國現(xiàn)有法院設置體例,由于環(huán)境公益訴訟具有一定專業(yè)性,且案件相對數量目前并不很多,為了避免管轄權沖突和確保裁判結果的一致性,以及克服地方保護主義的需要,可考慮由中級人民法院內設環(huán)保法庭審理環(huán)境公益訴訟一審案件。

2.舉證責任。環(huán)境民事侵權訴訟采取舉證責任倒置,符合環(huán)境侵權案件的特點。對環(huán)境公益訴訟而言,可吸納環(huán)境民事侵權訴訟舉證責任的成熟經驗,采取原告與被告有區(qū)別的舉證責任,即原告對損害事實和損害后果承擔初步的舉證責任以啟動訴訟程序,被告就是否存在因果關系承擔全部舉證責任并對不存在損害事實或損害后果承擔舉證責任。這種舉證責任分配方式符合環(huán)境損害案件的專業(yè)性特點,可克服環(huán)境公益訴訟舉證難的問題。

3.評估鑒定。環(huán)境損害行為屬于民事侵權行為,損害后果和因果關系的證明具有專業(yè)性和復雜性,在環(huán)境公益訴訟中不可避免地需要評估或鑒定。因此,可借鑒地方法院的探索經驗,明確規(guī)定評估、鑒定機構。如昆明市中級人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合制定的《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》規(guī)定:“對于損害后果的評估、因果關系的鑒定,有法定評估、鑒定機構的,由法定機構評估、鑒定；無法定機構的,可以由司法鑒定機構評估、鑒定；司法鑒定機構無法進行評估、鑒定的,可以由依法成立的科研機構評估、鑒定；科研機構無法評估、鑒定的,可以由專門技術人員評估、鑒定?！雹僭瑢W紅:《環(huán)境公益訴訟實證研究——以昆明市中級人民法院的實踐為視角》,《中國環(huán)境法治》2011年第1期。

4.訴訟時效。環(huán)境損害后果一旦發(fā)生,如不采取恢復措施便具有持續(xù)性,至少不會還原到原來的狀態(tài)。同時,盡管有些環(huán)境資源尚未從法律上確定歸屬,但我國相關法律已明確了自然資源的歸屬,基于環(huán)境公益訴訟的公益目的,可不受訴訟時效的限制,只要環(huán)境損害行為仍然持續(xù)即可。

5.禁止令。禁止令在我國知識產權訴訟和刑事訴訟領域已確立,旨在訴訟階段禁止當事人的一定行為以避免侵權繼續(xù)、損害擴大或造成嚴重后果。由于環(huán)境損害可能發(fā)生或一旦發(fā)生將難以恢復或發(fā)生嚴重后果,在環(huán)境公益訴訟中可確立禁止令制度,經當事人申請,法院可禁止被告在訴訟期間繼續(xù)從事危害環(huán)境的行為。

6.責任承擔方式。我國現(xiàn)行民事侵權行為的責任承擔屬于恢復性賠償而未規(guī)定懲罰性賠償,在恢復性賠償的侵權成本小于被告的侵權收益時可能很難遏制惡意損害環(huán)境行為。因此,可對被告進行民事罰款,使其作為因公益訴訟所得的公益性的罰款收入,②王明遠:《環(huán)境侵權救濟法律制度》,中國法制出版社2001年版,第381頁。以達到威懾損害環(huán)境行為的目的。

7.環(huán)境公益訴訟基金。環(huán)境公益訴訟基金的設立旨在解決以下問題:一是原告的訴訟成本由基金承擔,可解除原告的成本壓力,使其積極地行使訴權；二是被告的賠償金、罰金以及社會捐助等納入基金管理,用于保護環(huán)境和治理環(huán)境損害；三是承擔環(huán)境公益訴訟的激勵性支出；四是其他與環(huán)境公益訴訟或環(huán)境保護有關的經費管理。

8.濫訴限制。從程序上進行必要的限制是避免訴權濫用的重要措施。為此,可建立環(huán)境公益訴訟的前置程序。具體而言,無論是《民事訴訟法》將訴訟主體限定為“法律規(guī)定的機關和組織”還是以后予以擴大,均需通過通知舉報、行政復議和檢察建議等前置程序。公民可向環(huán)境公益訴訟主體舉報環(huán)境損害行為,如對環(huán)保行政部門的處理決定不服可提起行政復議,必要時可向檢察機關申訴,檢察機關對有關主體的不當行為可依法提出檢察建議。

(三)拓展訴訟機制:探索和建立環(huán)境行政公益訴訟制度

“由于公共權力的作為或不作為發(fā)生侵害公共利益的可能性最大,而且其他社會組織或個人危害社會公共利益的行為,在一定意義上也是因為公共權力部門疏于管理或管理不力造成的,故行政公益訴訟較民事公益訴訟來說意義更加重大。”③王太高:《論行政公益訴訟》,《法學研究》2002年第5期。環(huán)境行政公益訴訟的目的在于督促行政機關依法履行環(huán)境保護職責,通過行政手段維護生態(tài)環(huán)境,其與行政訴訟的主要區(qū)別在于訴訟目的的公益性和原告的擴張性等,這與環(huán)境民事公益訴訟具有同質性。但環(huán)境行政公益訴訟針對的是行政機關可能造成環(huán)境損害的不法行政行為或不依法履行環(huán)境保護職責的不作為行為,“司法裁判中應當體現(xiàn)司法能動原則和環(huán)境修復的嚴格標準”④黃輝:《檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的司法裁判標準研究》,《法學雜志》2018年第8期。,訴訟的效果在于要求行政機關停止不法行政行為、重新作出具體行政行為或依法履行行政職責等,為促進行政機關依法維護生態(tài)環(huán)境提供了司法保障。

環(huán)境行政公益訴訟制度的特殊之處在于:一方面,公民、社會團體或有關組織對行政機關損害環(huán)境的行政行為,應先向有關部門檢舉或報告,由行政機關予以處理并回復,如對處理結果不滿,可提起環(huán)境行政公益訴訟；另一方面,舉證責任適用《行政訴訟法》的規(guī)定,實行舉證責任倒置。從根本上講,環(huán)境行政公益訴訟的目的在于將環(huán)境保護的關口前移,“在隱性環(huán)境糾紛未發(fā)展成顯性糾紛之前,如果能通過某種制度化的利益協(xié)調機制,使糾紛主體能很好地進行溝通與協(xié)商,公平地消弭雙方內在的分歧,達成友好合作,就可實現(xiàn)互利?！雹堇顟c保:《京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛化解的法制保障》,《河北大學學報(哲學社會科學版)》2017年第2期。