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摘 要：民主黨派參與人民政協(xié)各項(xiàng)工作具有深厚的歷史積累，民主黨派參與人民政協(xié)的工作機(jī)制存在由慣例產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)形式、由實(shí)踐形成具體形式、由規(guī)則優(yōu)化為有效形式的歷史規(guī)律。目前存在的問題主要體現(xiàn)為協(xié)商準(zhǔn)備工作的銜接不足、會議協(xié)商的實(shí)效性不足、書面協(xié)商的專業(yè)化不足、協(xié)商服務(wù)的覆蓋面不足。應(yīng)在協(xié)商準(zhǔn)備精準(zhǔn)化、會議協(xié)商規(guī)范化、書面協(xié)商專業(yè)化、協(xié)商保障多維化等方面實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié);民主黨派;工作機(jī)制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.04.007

[中圖分類號]D627?????[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A??[文章編號]1009-0339（2019）04-0042-06

收稿日期：2019-07-25

基金項(xiàng)目：廣東省人民政協(xié)理論研究會2019年課題。

作者簡介：劉君，男，中共廣東省委黨校副教授，研究方向?yàn)橐庾R形態(tài)與基層治理。

中共十九大報告指出，人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)工作要把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過程，完善協(xié)商議政內(nèi)容和形式，著力增進(jìn)共識、促進(jìn)團(tuán)結(jié)。習(xí)近平在參加全國政協(xié)十三屆一次會議民盟、致公黨、無黨派人士、僑聯(lián)界委員聯(lián)組會議時強(qiáng)調(diào)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國共產(chǎn)黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。它能夠真實(shí)、廣泛、持久代表和實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益、全國各族各界根本利益，把各個政黨和無黨派人士緊密團(tuán)結(jié)起來、為著共同目標(biāo)而奮斗，通過制度化、程序化、規(guī)范化的安排集中各種意見和建議、推動決策科學(xué)化民主化，是對人類政治文明的重大貢獻(xiàn)。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，為民主黨派發(fā)揮政治作用提供了制度平臺和進(jìn)行多黨合作的重要舞臺。各民主黨派和無黨派人士要做中國共產(chǎn)黨的好參謀、好幫手、好同事，增強(qiáng)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，共同把中國的事情辦好。如何在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，進(jìn)一步創(chuàng)新民主黨派參與人民政協(xié)工作的運(yùn)行機(jī)制，是當(dāng)前亟需解決的重要課題。

一、民主黨派參與人民政協(xié)工作機(jī)制的發(fā)展歷程

民主黨派是人民政協(xié)的重要參加單位，民主黨派參與人民政協(xié)各項(xiàng)工作具有深厚的歷史積累。民主黨派參與人民政協(xié)工作的機(jī)制歷經(jīng)探索、確立和完善的過程，從實(shí)踐中發(fā)展出制度化和規(guī)范化的參與形式，通過參與的合理性，積累工作的有效性，逐漸形成制度化的工作參與機(jī)制。

（一）由人民政協(xié)的工作慣例探索機(jī)制的實(shí)現(xiàn)形式

民主黨派參與人民政協(xié)工作的實(shí)現(xiàn)形式由人民政協(xié)的工作慣例探索而來。改革開放以來，在人民政協(xié)的功能逐漸恢復(fù)的過程當(dāng)中，中共中央和全國政協(xié)不斷探索民主黨派通過人民政協(xié)發(fā)揮作用的實(shí)現(xiàn)形式，通過出臺相關(guān)制度和法規(guī)，對民主黨派參與人民政協(xié)工作進(jìn)行規(guī)范化和制度化建設(shè)。

改革開放前的歷史實(shí)踐為人民政協(xié)積累了大量工作慣例，人民政協(xié)在職能逐漸恢復(fù)的過程中不斷探索將工作慣例上升為工作制度，并不斷完善民主黨派在政協(xié)平臺上發(fā)揮作用的相關(guān)機(jī)制。1989年12月，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》規(guī)定了民主黨派參政議政的具體形式，即參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行。該文件規(guī)定了民主黨派在人民政協(xié)會議上協(xié)商議政的形式：“民主黨派可以本黨派名義發(fā)言、提出提案?！盵1]485文件還規(guī)定了民主黨派參與人民政協(xié)工作的保障手段，即“尊重民主黨派和無黨派政協(xié)委員的視察、舉報及參與調(diào)查和檢查活動的權(quán)利。對他們的提案和舉報，有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真研究處理，及時答復(fù)”?[1]486。1989年1月，《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》，明確了人民政協(xié)委員參政議政和民主監(jiān)督的具體形式是政協(xié)各專門委員會組織開展的經(jīng)常性活動，以及各類專題座談、專題調(diào)查、委員提案和委員舉報工作，民主黨派委員通過參與人民政協(xié)的活動開展經(jīng)常性工作。1995年1月，《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》對民主黨派通過人民政協(xié)平臺進(jìn)行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的內(nèi)容和形式進(jìn)行了規(guī)定，明確了組織民主黨派開展經(jīng)常性活動的具體機(jī)構(gòu)?！罢f(xié)全國委員會的各專門委員會在常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，組織委員參加各項(xiàng)經(jīng)常性活動，做好專題座談、專題調(diào)查、委員提案和委員舉報工作，并同中央黨政有關(guān)部門取得密切聯(lián)系，相互支持，相互配合”[1]560。人民政協(xié)各專委會職能的確立和民主黨派在人民政協(xié)平臺上的活動方式的詳細(xì)說明標(biāo)志著民主黨派參與人民政協(xié)工作的機(jī)制初步建立。

在人民政協(xié)的制度化建設(shè)過程中，人民政協(xié)工作的慣例逐步確立為政協(xié)內(nèi)協(xié)商參與主體開展工作的遵循，并經(jīng)由文件的形式得以固化。民主黨派參與人民政協(xié)工作的機(jī)制通過制度化的規(guī)定形成了確定的實(shí)現(xiàn)形式。

（二）由民主黨派參與人民政協(xié)的工作實(shí)踐確立機(jī)制的具體形式

民主黨派參與人民政協(xié)工作的具體形式由人民政協(xié)的多黨合作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)發(fā)展而來。人民政協(xié)內(nèi)的多黨合作實(shí)踐使中國特色的社會主義政黨制度不斷發(fā)展和完善，民主黨派參與人民政協(xié)工作的機(jī)制得以逐步完整地建立起來。

中國特色社會主義政黨制度的發(fā)展確立了民主黨派的角色和定位，人民政協(xié)內(nèi)多黨合作的諸項(xiàng)規(guī)定明確了民主黨派參與人民政協(xié)工作的具體形式，民主黨派和無黨派人士在人民政協(xié)中的組成比例得以量化。2005年2月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》規(guī)定：“要保證民主黨派成員和無黨派人士等在各級政協(xié)中占有較大比例。其中，在換屆時，政協(xié)委員不少于百分之六十，政協(xié)常委不少于百分之六十五，政協(xié)副主席不少于百分之五十?！盵2]2006年2月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》闡明了民主黨派與人民政協(xié)的關(guān)系，即民主黨派是人民政協(xié)的參與部分，人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的組織。要保證民主黨派成員和無黨派人士在政協(xié)委員、常務(wù)委員和政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員中占有較大比例;政協(xié)各專門委員會要有民主黨派和無黨派人士參加;政協(xié)機(jī)關(guān)中應(yīng)有一定數(shù)量的民主黨派和無黨派人士擔(dān)任專職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。文件規(guī)定了人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的具體形式，民主黨派作為人民政協(xié)的重要組成部分，在人民政協(xié)平臺上履行著上述三項(xiàng)職能。具體來看，政治協(xié)商的主要形式為政協(xié)全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、常務(wù)委員專題協(xié)商會、政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會、秘書長會議、各專門委員會會議以及根據(jù)需要召開由政協(xié)各組成單位和各界代表人士參加的內(nèi)部協(xié)商會議。民主監(jiān)督的主要形式為政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案;各專門委員會提出建議或有關(guān)報告;委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議;參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動;政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等。參政議政的形式包括調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議。人民政協(xié)各項(xiàng)職能形式的具體化確立了民主黨派參與人民政協(xié)工作的具體形式。

在人民政協(xié)內(nèi)的多黨合作實(shí)踐過程中，中共中央和全國政協(xié)通過出臺多項(xiàng)政策法規(guī)，明確了民主黨派參與人民政協(xié)工作的具體形式，量化了民主黨派在人民政協(xié)中的存在基礎(chǔ)，保障了民主黨派參與人民政協(xié)工作的權(quán)益，提出了民主黨派委員履行職能的更高要求。

（三）由人民政協(xié)的規(guī)則優(yōu)化積累機(jī)制的有效形式

民主黨派參與人民政協(xié)工作的有效形式通過人民政協(xié)制度的日趨完善發(fā)展而來。黨的十八大以來，人民政協(xié)建立起較為完備的協(xié)商參與和保障機(jī)制，民主黨派參與人民政協(xié)工作的密度逐步增大，相關(guān)的工作制度向改進(jìn)問題、優(yōu)化流程、追求實(shí)效的目標(biāo)深度發(fā)展。

2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，對人民政協(xié)協(xié)商的形式、頻率和參與者作了具體規(guī)定。文件規(guī)定要完善政協(xié)會議及其他協(xié)商形式，改進(jìn)政協(xié)通過會議進(jìn)行協(xié)商的形式，適當(dāng)增加專題議政性常委會議和專題協(xié)商會次數(shù)，完善協(xié)商座談會制度，更加靈活和經(jīng)常地開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商和提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡(luò)議政和遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式。增加集體提案比重，提高提案質(zhì)量，建立交辦、辦理和督辦提案協(xié)商機(jī)制。通過協(xié)商會議、建議案、視察、提案和反映社情民意信息等形式提出意見建議，積極履行民主監(jiān)督職能。規(guī)范協(xié)商議題提出機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)由黨委、人大、政府、民主黨派、人民團(tuán)體等提出議題的規(guī)定，探索由界別和委員聯(lián)名提出議題。通過對人民政協(xié)的政治協(xié)商工作進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定，人民政協(xié)成為民主黨派參與政治協(xié)商工作的有效載體。

2015年6月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》，對人民政協(xié)平臺上政黨協(xié)商的選題、協(xié)商、辦理等環(huán)節(jié)作了具體的規(guī)定。文件要求，規(guī)范專題協(xié)商會形式，黨政分管相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)同志及有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志應(yīng)邀出席政協(xié)會議聽取委員意見;提高協(xié)商發(fā)言質(zhì)量，委員在會議的發(fā)言應(yīng)充分反映政協(xié)專門委員會專題調(diào)研、委員視察、界別調(diào)研和民主黨派調(diào)研等成果;優(yōu)化參與雙周協(xié)商座談的人員結(jié)構(gòu)，以委員中的民主黨派成員和無黨派人士為主，及時將會議主要內(nèi)容、形成的共識和重要意見建議，以信息專報等形式報送黨委和政府及有關(guān)部門參閱，推動協(xié)商過程和協(xié)商成果公開;規(guī)范協(xié)商議題提出機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)由黨委、人大、政府、民主黨派、人民團(tuán)體等提出議題的規(guī)定;建立黨委同政府、政協(xié)重點(diǎn)協(xié)商議題會商機(jī)制，議題可由黨委和政府交辦，可由黨委召開的秘書長聯(lián)席會議研究提出，可由政協(xié)與黨委和政府及有關(guān)部門溝通協(xié)商提出;建立政協(xié)內(nèi)部選題機(jī)制，通過常務(wù)委員會會議、專門委員會會議以及座談會、發(fā)函等形式征集議題，積極探索由界別、委員聯(lián)名、委員小組提出議題。人民政協(xié)內(nèi)部協(xié)商流程的優(yōu)化貼合了現(xiàn)實(shí)的需求，為民主黨派開展經(jīng)常性活動提供了規(guī)范性更強(qiáng)的操作方法。

在人民政協(xié)協(xié)商民主制度不斷成熟的階段里，中共中央出臺的多項(xiàng)制度法規(guī)使民主黨派參與人民政協(xié)工作有據(jù)可依，人民政協(xié)既有規(guī)則的優(yōu)化積累出民主黨派參與人民政協(xié)工作的有效形式。民主黨派通過在人民政協(xié)平臺上與黨委政府開展制度化的政治協(xié)商，形成了有效的民主協(xié)商機(jī)制，參與人民政協(xié)工作的思路更加清晰。

二、當(dāng)前民主黨派參與人民政協(xié)工作機(jī)制存在的主要問題

民主黨派參與人民政協(xié)工作的機(jī)制建設(shè)取得扎實(shí)成效的同時也存在不少問題?！爸贫劝l(fā)生于問題。民主政治產(chǎn)生于歷史發(fā)展矛盾之中，產(chǎn)生于歷史進(jìn)步的需要”[3]。只有梳理實(shí)踐中存在的問題，才能找到完善民主黨派參與人民政協(xié)工作的機(jī)制的突破口。

（一）協(xié)商準(zhǔn)備工作的銜接不足

目前，人民政協(xié)在協(xié)商的準(zhǔn)備工作中存在與民主黨派的工作銜接不足的問題。擬定協(xié)商的議題是協(xié)商準(zhǔn)備中的重要工作，現(xiàn)階段民主黨派參與到提出人民政協(xié)協(xié)商議題的廣度和深度還略顯不足。民主黨派在人民政協(xié)協(xié)商的議題通常根據(jù)黨委、政府、政協(xié)具體工作需要制定，人民政協(xié)在選定協(xié)商議題時與民主黨派的討論還不夠充分，向民主黨派征求書面意見多，與民主黨派委員面對面商討協(xié)商議題少，尚未建立起預(yù)先研判協(xié)商議題商議效果的機(jī)制。在議題提出后，預(yù)留給民主黨派委員調(diào)研和醞釀的時間較短，導(dǎo)致民主黨派委員對協(xié)商議題的思考不夠深入，準(zhǔn)備的材料不夠扎實(shí)和充分。

（二）會議協(xié)商的實(shí)效性不足

民主黨派在人民政協(xié)內(nèi)的會議協(xié)商形成的成果約束力有限，會議協(xié)商成果與報送部門的溝通呈現(xiàn)單向性特征，導(dǎo)致會議協(xié)商的實(shí)效性不足。會議協(xié)商是人民政協(xié)組織民主黨派協(xié)商的常用工作手段，它提供了民主黨派委員思維碰撞的場合，反映出最實(shí)時的民意。會議協(xié)商的范圍廣泛，推陳出新的速率快，形成了數(shù)量龐大的商議結(jié)果，通過會議紀(jì)要、簡報等形式向上級黨委匯報。在會議協(xié)商成果上報方面，目前還存在單向交流的問題。例如在政協(xié)的小組討論中，當(dāng)黨委和政府工作人員無法出席與民主黨派的討論時，意見就要通過簡報形式向上反映。在簡報報送后，黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)是否批閱，有關(guān)部門是否有針對性的答復(fù)，回復(fù)的內(nèi)容是什么等一些應(yīng)當(dāng)與民主黨派委員及時交流的反饋信息仍存在一定程度上的遲延、空缺等交流障礙。

（三）書面協(xié)商的專業(yè)化不足

民主黨派委員在書面協(xié)商中存在分配給提案工作的時間、精力少，在協(xié)商中主觀意愿多、聯(lián)系群眾少的弊端，導(dǎo)致民主黨派參與人民政協(xié)書面協(xié)商的專業(yè)化程度不高。人民政協(xié)協(xié)商本應(yīng)是民主黨派委員參與協(xié)商民主、影響和改善民生政策的主要渠道?！罢f(xié)的會議，不是秀場，而應(yīng)是‘戰(zhàn)場。在這里，是民生之戰(zhàn)，是民主之戰(zhàn)，也是思想之戰(zhàn)，為國家覓巧計，向百姓求良方”[4]。然而，一部分民主黨派委員平日里有繁忙的崗位工作，參與政協(xié)協(xié)商被當(dāng)作工作以外的“副業(yè)”。在工作的導(dǎo)向上以日常工作為主，以政協(xié)工作為輔，分配給政協(xié)工作的時間、精力較少，影響了高質(zhì)量地履行政協(xié)委員的職責(zé)。其次，民主黨派委員在參與政協(xié)工作當(dāng)中以“單打獨(dú)斗”的形式發(fā)表主觀意見的情況居多，“很多委員參與政協(xié)協(xié)商都不是代表自己的界別，而是代表個體。僅僅代表個體，背后沒有自身所聯(lián)系和代表的界別群眾，實(shí)際上就不構(gòu)成協(xié)商”[5]。民主黨派委員在政協(xié)協(xié)商中以個體的立場發(fā)表意見，則提案中的主觀成分較大而客觀性存疑，造成提案缺乏對問題的全面調(diào)研，在協(xié)商中常提出外行建議。

2.?設(shè)立民主黨派政協(xié)協(xié)商的培訓(xùn)制度。設(shè)立民主黨派委員的專業(yè)化培訓(xùn)制度是彌補(bǔ)民主黨派委員專業(yè)化協(xié)商能力不足的有益嘗試。人民政協(xié)應(yīng)制定針對民主黨派委員的年度培訓(xùn)計劃，將提升委員的提案調(diào)研、提案撰寫和議事技能水平作為重點(diǎn)培訓(xùn)內(nèi)容。可定期聘請知名高校和黨校的專家學(xué)者到人民政協(xié)講學(xué)，為委員解讀黨和國家最新政策，培訓(xùn)委員的提案寫作技巧。邀請優(yōu)秀全國政協(xié)委員為地方政協(xié)民主黨派委員講解全國政協(xié)的議事規(guī)則、流程和要求，傳授優(yōu)秀提案的撰寫方法，分享調(diào)研、訪談和議事的經(jīng)驗(yàn)。建立政協(xié)提案研究專家?guī)?，邀請一批專家學(xué)者對年度協(xié)商議題進(jìn)行預(yù)研，規(guī)劃重點(diǎn)討論的議題，預(yù)先制定協(xié)商議事的規(guī)劃。人民政協(xié)提案工作的相關(guān)單位，應(yīng)定期安排專人對民主黨派委員進(jìn)行提案收集、辦理、修改和反饋的流程說明，增加民主黨派委員對提案工作的直觀了解，加強(qiáng)民主黨派委員與人民政協(xié)的工作銜接。

3.強(qiáng)化政協(xié)黨員干部對民主黨派的回訪制度。人民政協(xié)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對民主黨派機(jī)關(guān)進(jìn)行回訪是政協(xié)框架內(nèi)重要的溝通聯(lián)系機(jī)制。人民政協(xié)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要通過主動拜訪民主黨派機(jī)關(guān)，與民主黨派委員進(jìn)行談心談話，關(guān)心民主黨派發(fā)展過程中存在的問題和困難，對民主黨派委員進(jìn)行信息通報。通過把政協(xié)協(xié)商聯(lián)系溝通的平臺前移，使民主黨派與人民政協(xié)的聯(lián)系更緊密，拓展交流的時間和空間，增加協(xié)商的靈活機(jī)制和平臺。充分發(fā)揮秘書長會議協(xié)調(diào)各方的既有優(yōu)勢，通過政協(xié)秘書長和民主黨派秘書長的相互溝通，做好民主黨派在政協(xié)協(xié)商會議策劃工作，提高會議協(xié)商的水平，增強(qiáng)政治協(xié)商的實(shí)效。

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責(zé)任編輯：楊緒強(qiáng)