徐繼敏 張洪亮

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川成都 610207)

一、問題的提出

隨著國家監(jiān)察體制改革以及法治反腐進(jìn)程的不斷深入，改革的中心任務(wù)將從監(jiān)察權(quán)的配置逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)察權(quán)的運(yùn)作[注]參見劉艷紅、夏偉：《法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期。，其中留置作為監(jiān)察機(jī)關(guān)限制被調(diào)查人人身自由的唯一措施，對(duì)于留置權(quán)的運(yùn)作研究就顯得尤為必要。目前學(xué)者們對(duì)留置進(jìn)行了大量研究，這些研究對(duì)于推動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使留置權(quán)有一定價(jià)值，但仍然存在以下問題。一是主要利用刑事訴訟法理論將留置與刑事強(qiáng)制措施進(jìn)行比對(duì)研究[注]參見譚世貴：《監(jiān)察體制改革中的留置措施：由來、性質(zhì)及完善》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。，而較少運(yùn)用公法學(xué)理論研究留置[注]關(guān)于留置的公法學(xué)研究，參見張翔、賴偉能：《基本權(quán)利作為國家權(quán)力配置的消極規(guī)范——以監(jiān)察制度改革試點(diǎn)中的留置措施為例》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2017年第6期。，理論資源較單一。二是主要集中于研究留置的性質(zhì)[注]參見秦前紅、葉海波等：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第203—206頁。及留置權(quán)運(yùn)作體系的完善[注]參見王飛躍：《監(jiān)察留置適用中的程序問題》，載《法學(xué)雜志》2018年第5期。，研究主題較單一。三是對(duì)留置權(quán)運(yùn)行的研究主要集中于賦予被留置人更多法律權(quán)利的立法路徑[注]參見楊紅：《被監(jiān)察者的權(quán)利及其保障研究》，載《行政法學(xué)研究》2017年第6期。以及加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對(duì)留置進(jìn)行外部制約的司法路徑[注]參見周長(zhǎng)軍：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)犯罪的程序構(gòu)造研究》，載《法學(xué)論壇》2018年第2期；劉玫：《論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查措施》，載《學(xué)習(xí)與探索》2018年第1期；劉艷紅：《程序自然法作為規(guī)則自洽的必要條件——〈監(jiān)察法〉留置權(quán)運(yùn)作的法治化路徑》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。，缺乏對(duì)留置權(quán)運(yùn)作的內(nèi)部觀察。

依據(jù)監(jiān)察行為與立法行為、司法行為的不同關(guān)系，我們可以將留置行為分為留置羈束行為與留置裁量行為兩種。留置羈束行為是監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出留置行為時(shí)必須嚴(yán)格依照立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范，沒有選擇空間，并應(yīng)全面接受司法審查的履職行為。而留置裁量行為則是監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出留置行為時(shí)可在立法機(jī)關(guān)賦予的選擇空間內(nèi)，依照案件事實(shí)，自主權(quán)衡、選擇，而司法應(yīng)對(duì)其適度尊讓的履職行為?，F(xiàn)階段，由于監(jiān)察法治進(jìn)程剛剛開啟，關(guān)于留置僅有《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)予以調(diào)整，而《監(jiān)察法》中關(guān)于留置的規(guī)定尚且比較粗略，存在大量的不確定性法律概念及法律真空，而留置所面對(duì)的事實(shí)關(guān)系卻相當(dāng)復(fù)雜且變動(dòng)不居，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使留置權(quán)時(shí)便存在大量的裁量空間。為此，我們有必要剖析留置裁量的內(nèi)在構(gòu)造，解決留置裁量的產(chǎn)生原因及表現(xiàn)形式等問題；把握留置裁量的運(yùn)作機(jī)理，解決留置裁量的運(yùn)作過程及影響因素等問題；并在此基礎(chǔ)上探尋留置裁量的規(guī)制模式，解決規(guī)制留置裁量的有效路徑問題。

二、監(jiān)察留置裁量的內(nèi)在構(gòu)造

對(duì)于裁量，學(xué)者們主要有兩種認(rèn)識(shí)，一種是將裁量看作權(quán)衡，而且是在規(guī)范與事實(shí)之間的權(quán)衡[注]參見應(yīng)松年：《一部行政裁量研究的力作——〈現(xiàn)代行政中的裁量及其規(guī)制〉》，載鄭春燕：《現(xiàn)代行政中的裁量及其規(guī)制》，法律出版社2015年版，第1頁。。另一種是將裁量看作“根據(jù)自己的理解作出判斷和處置”[注]楊建順：《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，載《法學(xué)研究》2004年第1期。。無論基于權(quán)衡的角度認(rèn)識(shí)裁量，還是基于判斷的角度認(rèn)識(shí)裁量，我們都可以發(fā)現(xiàn)裁量廣泛的存在于留置之中。為把握留置裁量的真實(shí)存在，需要從法律規(guī)范出發(fā)，明確留置裁量在《監(jiān)察法》留置相關(guān)條款中具體存在于何處，主要如何表現(xiàn)。《監(jiān)察法》中共有7個(gè)條文[注]《監(jiān)察法》中的這七個(gè)條文具體為：第22條、第41條、第44條、第49條、第60條、第65條、第67條。，從留置的決策、留置的執(zhí)行以及留置的監(jiān)督與救濟(jì)三個(gè)方面，對(duì)留置措施的規(guī)范及被留置人權(quán)利保障進(jìn)行了規(guī)定。為全面把握其內(nèi)在構(gòu)造，下文擬從留置中監(jiān)察裁量的法條表述、裁量空間、產(chǎn)生原因三個(gè)方面，對(duì)《監(jiān)察法》留置相關(guān)條款進(jìn)行文本解讀。其中法條表述主要是《監(jiān)察法》中留置條款的具體表述。裁量空間主要是監(jiān)察機(jī)關(guān)面對(duì)特定案件事實(shí)，依據(jù)《監(jiān)察法》可作出的選擇余地。產(chǎn)生原因主要是指留置中產(chǎn)生的原因力，具體包括借鑒指導(dǎo)性規(guī)則、不確定性法律概念、法定范圍內(nèi)的選擇以及沒有相關(guān)法律規(guī)定等四種原因[注]參見王貴松：《行政裁量：羈束與自由的迷思》，載《行政法學(xué)研究》2008年第4期。。

(一)留置決策條款中的裁量構(gòu)造

1.留置決策的要件裁量?！侗O(jiān)察法》第22條第1款、第2款主要規(guī)定了留置的要件。其中第1款主要規(guī)定了對(duì)被調(diào)查人適用留置的具體要件，該款中存在以下裁量。一是在“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”的法條表述中，“嚴(yán)重”屬于不確定性法律概念，便會(huì)引發(fā)此處適用留置的涉嫌違法犯罪行為，是指嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪并列，還是嚴(yán)重職務(wù)違法與嚴(yán)重職務(wù)犯罪并列等裁量空間。[注]有觀點(diǎn)認(rèn)為，留置適用于嚴(yán)重的職務(wù)違法行為或者嚴(yán)重的職務(wù)犯罪行為，無論是職務(wù)違法行為還是職務(wù)犯罪行為都要達(dá)到嚴(yán)重的程度，輕微程度一般不需要采取留置措施。參見中共中央紀(jì)律委員會(huì)、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第134頁。但筆者認(rèn)為留置應(yīng)適用于嚴(yán)重的職務(wù)違法行為和輕微、嚴(yán)重的職務(wù)犯罪行為，換言之即使是輕微程度的職務(wù)犯罪行為也可以適用留置，因?yàn)檩p微職務(wù)犯罪的違法程度高于嚴(yán)重的職務(wù)違法。此外，該款條文中，嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的標(biāo)準(zhǔn)不清晰，對(duì)于哪些職務(wù)違法屬于“嚴(yán)重”范疇，哪些職務(wù)犯罪行為能夠留置，仍存在裁量空間。二是在“監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)”的法條表述中，“部分”屬于不確定性法律概念，會(huì)引發(fā)監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握的違法犯罪事實(shí)及證據(jù)的比例(范圍)及具體要求存在裁量空間，此外，部分事實(shí)及證據(jù)是影響違法犯罪定性的關(guān)鍵事實(shí)及證據(jù)或不影響定性的普通事實(shí)及證據(jù)也存在裁量空間。三是在“仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”的法條表述中，“重要問題”屬于不確定性法律概念，而會(huì)產(chǎn)生涉及的重要問題是指定性問題，還是量罰問題；是本案的問題，還是關(guān)聯(lián)案件的問題等裁量空間。四是在“可以將其留置在特定場(chǎng)所”的法條表述中，由于“可以”式規(guī)定屬于指導(dǎo)性規(guī)則，監(jiān)察機(jī)關(guān)在決定是否采取留置措施時(shí)便存在裁量空間。五是在“涉及案情重大、復(fù)雜的”的法條表述中，“案情重大、復(fù)雜”屬于不確定性法律概念，并沒有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)此處也存在較大裁量空間。六是“可能逃跑、自殺的”同樣屬于不確定性法律概念，被調(diào)查人出現(xiàn)哪些情形、活動(dòng)屬于可能逃跑、自殺，存在較大的裁量空間。七是“可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的”也屬于不確定性法律概念，被調(diào)查人出現(xiàn)哪些情形、活動(dòng)屬于串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)，仍存在較大選擇余地。八是在“可能有其他妨礙調(diào)查行為的”的法條表述中，“可能”“其他妨礙調(diào)查行為”，都屬于不確定性法律概念，“其他妨礙調(diào)查行為”具體包括被調(diào)查人的哪些行為，以及在何種情況下可以認(rèn)定為“可能有其他妨礙調(diào)查行為”都存在一定的裁量空間。此外，為更好地實(shí)現(xiàn)調(diào)查目的，《監(jiān)察法》第22條第2款將留置對(duì)象從作為被調(diào)查人的公職人員擴(kuò)展到涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的公職人員和普通公民，該款中的裁量空間與第一款相同，但是為保障普通公民的人身自由，應(yīng)適當(dāng)限制對(duì)該款規(guī)定的留置對(duì)象采取留置措施。

2.留置決策的程序裁量?！侗O(jiān)察法》第43條主要規(guī)定了留置決策的程序。其中，《監(jiān)察法》第43條第1款主要規(guī)定了留置決策的權(quán)限行使，存在以下裁量空間，一是在“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定”的法條表述中，“集體研究決定”屬于不確定性法律概念，具體的決策規(guī)則是少數(shù)服從多數(shù)，還是過半數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人員同意，還是三分之二領(lǐng)導(dǎo)人員同意等存在較大的裁量空間。二是在“設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的法條表述中，由于對(duì)“上報(bào)時(shí)限”沒有明確法律規(guī)定，便會(huì)導(dǎo)致下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在上報(bào)時(shí)限上存在裁量空間。此外，“批準(zhǔn)主體”屬于不確定性法律概念，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)主體到底是上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體，還是上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)某個(gè)部門，抑或是上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人等存在選擇余地。此外，《監(jiān)察法》第43條第2款主要規(guī)定了留置期限以及留置不當(dāng)及時(shí)予以解除的程序性規(guī)定，主要存在以下裁量空間。一是在“留置時(shí)間不得超過三個(gè)月”的法條表述中，“不得超過三個(gè)月”屬于法定范圍內(nèi)的選擇，監(jiān)察機(jī)關(guān)在三個(gè)月范圍內(nèi)享有裁量空間。二是在“特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過三個(gè)月”的法條表述中，“特殊情況”屬于不確定性法律概念，具體能夠包括哪些情況并不明確，存在較大裁量空間。“可以延長(zhǎng)一次”屬于指導(dǎo)性規(guī)則，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)自主裁量是否延長(zhǎng)?！安坏贸^三個(gè)月”屬于法定范圍內(nèi)的選擇而引發(fā)的裁量。三是“延長(zhǎng)留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”中的裁量空間與上述留置決定上報(bào)中的裁量情形相同，存在上報(bào)時(shí)限及批準(zhǔn)主體兩個(gè)裁量空間。四是在“監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時(shí)解除”的法條表述中，由于“及時(shí)”屬于不確定性法律概念，“及時(shí)解除”的時(shí)限存在選擇余地。此外，解除主體、解除程序并沒有法律規(guī)定，因此，“及時(shí)解除”的主體是上級(jí)機(jī)關(guān)，還是作出決定機(jī)關(guān)，存在選擇余地?！凹皶r(shí)解除”的程序是遵循決定留置的程序，還是采取單獨(dú)的程序，存在裁量空間。

(二)留置執(zhí)行條款中的裁量構(gòu)造

1.對(duì)留置場(chǎng)所的裁量。留置場(chǎng)所的規(guī)定主要是《監(jiān)察法》第22條第3款，“留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！睋?jù)此可知，由于沒有關(guān)于留置場(chǎng)所的相關(guān)法律規(guī)定，留置場(chǎng)所由哪個(gè)主體設(shè)置，如何設(shè)置；由哪個(gè)主體管理，如何管理；由哪個(gè)主體監(jiān)督，如何監(jiān)督等關(guān)于留置場(chǎng)所的相關(guān)問題都存在較大的裁量空間。

2.被留置人員所在單位和家屬知情權(quán)保障中的裁量?！侗O(jiān)察法》中對(duì)留置知情權(quán)的保障主要體現(xiàn)于《監(jiān)察法》第44條第1款之中，其中的裁量空間主要表現(xiàn)為兩處，一是在“對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬”的法條表述中，“二十四小時(shí)以內(nèi)” 屬于法定范圍內(nèi)的選擇，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在期間的任何時(shí)間通知相關(guān)人員，具有較大的裁量空間。二是在“有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外”的法條表述中，“有可能”屬于不確定性法律概念，只是一種蓋然性的判斷?！皻纭卧熳C據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形”中的“等”屬于“等外等”，有礙調(diào)查情形的具體情形不明確，存在較大裁量空間。

3.被留置人健康權(quán)、生命權(quán)保障中的裁量。對(duì)于被留置人健康權(quán)、生命權(quán)保障中的裁量主要體現(xiàn)于《監(jiān)察法》第44條第2款，“訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名?！?其中，“合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)”屬于不確定性法律概念，具體情況下哪個(gè)詢問時(shí)間和何種詢問時(shí)長(zhǎng)屬于合理的范疇，存在較大的裁量空間。

(三)留置監(jiān)督與救濟(jì)條款中的裁量構(gòu)造

1.留置救濟(jì)權(quán)保障中的裁量。對(duì)于留置救濟(jì)權(quán)的保障主要體現(xiàn)于《監(jiān)察法》第60條，“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴：(一)留置法定期限屆滿，不予以解除的……(五)其他違反法律法規(guī)、侵害被調(diào)查人合法權(quán)益的行為。受理申訴的監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理申訴之日起一個(gè)月內(nèi)作出處理決定?！逼渲?，第五項(xiàng)兜底條款，在留置救濟(jì)中屬于沒有明確法律規(guī)定可能引發(fā)的裁量空間，具體而言，被調(diào)查人及其近親屬對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使留置權(quán)過程中的何種行為能夠獲得有效救濟(jì)存在較大的裁量空間。

2.留置責(zé)任追究中的裁量。對(duì)于留置責(zé)任的追究主要體現(xiàn)于《監(jiān)察法》第65條，“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理：……(七)違反規(guī)定采取留置措施的……(九)其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為?！?其中，“違反規(guī)定采取留置措施的”法條表述中的“規(guī)定”屬于不確定性法律概念，其具體包括哪些規(guī)范性文件存在較大的選擇余地。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置中的哪些行為可以納入“其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為”受到追責(zé)也存在較大的裁量空間。

3.留置國家賠償中的裁量。留置國家賠償主要體現(xiàn)于《監(jiān)察法》第67條，“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償。” 此處的“依法予以國家賠償”，面臨沒有監(jiān)察賠償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定而引發(fā)的裁量空間，具體而言包括兩點(diǎn)，其一，《國家賠償法》修改以前，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益若因留置受到侵犯，應(yīng)如何尋求國家賠償，可獲得怎樣的國家賠償。其二，《國家賠償法》修改以后，是否會(huì)存在裁量空間或存在怎樣的裁量空間，影響公民、法人和其他組織的合法權(quán)益因留置受到侵犯時(shí)獲得的國家賠償。

綜上，通過對(duì)《監(jiān)察法》中留置相關(guān)條款內(nèi)在構(gòu)造的全面梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)《監(jiān)察法》中7個(gè)涉及留置決策，留置執(zhí)行以及被留置人權(quán)利保障的條文，共有6個(gè)條文涉及留置裁量，[注]《監(jiān)察法》留置相關(guān)條文中僅有第41條不涉及裁量行為，而僅涵蓋羈束行為。涵蓋22處裁量空間，并貫穿于留置決定的作出，包括留置時(shí)間及留置場(chǎng)所的確定，留置人員所在單位和家屬知情權(quán)的保障，被留置人員訊問時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)的確定，對(duì)留置的救濟(jì)及國家賠償，以及留置責(zé)任追究等留置程序環(huán)節(jié)之始終，因此，依法合理采取留置，保障被留置人權(quán)利的關(guān)鍵在于合理行使留置裁量行為。此外，留置裁量產(chǎn)生原因錯(cuò)綜復(fù)雜，涵蓋了借鑒指導(dǎo)性規(guī)則、不確定性法律概念、法定范圍內(nèi)的選擇以及沒有相關(guān)法律規(guī)定等四種原因。留置中對(duì)被留置人的權(quán)利影響廣泛，可能影響被留置人人身自由、健康權(quán)、生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、獲得救濟(jì)權(quán)，以及其親屬的知情權(quán)等六種重要權(quán)利。留置裁量的復(fù)雜內(nèi)在構(gòu)造為監(jiān)察機(jī)關(guān)通過個(gè)案裁量實(shí)現(xiàn)被留置人權(quán)利保障提供了規(guī)范依據(jù)，但同時(shí)也存在侵犯被留置人權(quán)利的潛在風(fēng)險(xiǎn)，為此，我們需要超越靜態(tài)的規(guī)范構(gòu)造，從動(dòng)態(tài)的運(yùn)作機(jī)理出發(fā)，探尋提升留置裁量合理性之道。

三、監(jiān)察留置裁量的運(yùn)作機(jī)理

“理想目標(biāo)當(dāng)然是使必要的裁量權(quán)都不超越界限，使所有不必要的裁量權(quán)都在界限之外，并且劃定明確的界限。但這一理想目標(biāo)殊少實(shí)現(xiàn)，而很多未能實(shí)現(xiàn)理想目標(biāo)的情形還是非常糟糕的，因?yàn)榻?jīng)常會(huì)導(dǎo)致不可避免的非正義。”[注][美]肯尼斯·卡爾普·戴維斯：《裁量正義》，畢洪海譯，商務(wù)印書館2009年版，第59頁。因此，如何避免非正義的出現(xiàn)，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)合理行使裁量權(quán)就顯得尤為重要。留置裁量的合理性往往取決于裁量過程的合理性。將留置裁量置于留置程序之中，以留置的運(yùn)作過程以及影響因素為核心標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分合理裁量與瑕疵裁量，并對(duì)瑕疵裁量予以有效規(guī)制，將有助于實(shí)現(xiàn)合理裁量對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的保障。

(一)留置裁量的運(yùn)作過程復(fù)雜

留置裁量的運(yùn)作過程實(shí)際上就是監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)察法律規(guī)范結(jié)合案件事實(shí)，在充分衡平的基礎(chǔ)上，做出具體是否對(duì)被調(diào)查人采取留置措施，留置多久，留置在何處等決定的過程。留置裁量的運(yùn)作過程直接體現(xiàn)于留置的各程序環(huán)節(jié)之中，主要依托于《監(jiān)察法》的具體適用過程，實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)往返于規(guī)范與事實(shí)之間做出具體判斷。

1.留置裁量存在的主要程序環(huán)節(jié)。依據(jù)《監(jiān)察法》中留置的相關(guān)規(guī)范表述以及監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的實(shí)踐，留置裁量貫穿于留置的全過程，并主要表現(xiàn)于以下程序環(huán)節(jié)。一是在留置的決策環(huán)節(jié)，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要根據(jù)《監(jiān)察法》第22條、第43條之規(guī)定，結(jié)合被調(diào)查人及其涉案情況，通過留置措施意見的提出，監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體決定，報(bào)上級(jí)監(jiān)管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或備案等內(nèi)部程序，作出是否采取留置措施、是否需要延長(zhǎng)留置時(shí)間、是否需要解除留置或確定具體的留置場(chǎng)所等決定。二是在留置的執(zhí)行環(huán)節(jié)，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要根據(jù)《監(jiān)察法》第22條、第44條之規(guī)定，結(jié)合被留置人及其涉案情況，作出是否通知被留置人員所在單位和家屬，如何安排訊問時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)，如何設(shè)置、管理、監(jiān)督留置場(chǎng)所等決定。三是在留置的救濟(jì)環(huán)節(jié)，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要根據(jù)《監(jiān)察法》第60條之規(guī)定，結(jié)合被調(diào)查人及其近親屬的申訴情況，作出對(duì)留置申訴是否受理、如何處理，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)留置處理決定的是否復(fù)查、如何處理等決定以及公民、法人和其他組織的合法權(quán)益若因留置受到侵犯提起國家賠償，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否滿足、如何滿足其國家賠償?shù)脑V求。四是在留置的監(jiān)督環(huán)節(jié)，現(xiàn)階段《監(jiān)察法》中的對(duì)留置的監(jiān)督，主要表現(xiàn)為對(duì)責(zé)任主體事后責(zé)任的追究，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要根據(jù)《監(jiān)察法》第65條之規(guī)定，結(jié)合留置措施的采取情況，作出是否追究、如何追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員責(zé)任的決定。

2.《監(jiān)察法》中留置相關(guān)條款的適用過程。在法治反腐進(jìn)程不斷推進(jìn)的情況下，留置裁量的過程主要依托于監(jiān)察法規(guī)范的適用過程。監(jiān)察法規(guī)范的適用通常包括兩個(gè)階段，四個(gè)環(huán)節(jié)，其中第一個(gè)階段為法律要件確定階段，具體包括案件事實(shí)的確定，法律要件的解釋以及等置——涵攝三個(gè)連續(xù)的環(huán)節(jié)，而第二個(gè)階段為法律效果確定階段，該階段僅有一個(gè)環(huán)節(jié)即法律效果的確定。[注]參見王貴松：《行政裁量的內(nèi)在構(gòu)造》，載《法學(xué)家》2009年第2期。通過上文對(duì)《監(jiān)察法》中留置裁量?jī)?nèi)在構(gòu)造予以梳理，可以發(fā)現(xiàn)留置裁量主要存在于法律要件的解釋、法律效果的確定兩個(gè)環(huán)節(jié)。其中，在法律要件的解釋環(huán)節(jié)中主要需要對(duì)留置條款中涉及的“嚴(yán)重職務(wù)違法”“涉及案情重大、復(fù)雜”“有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”等不確定法律概念予以具體化。在法律效果的確定環(huán)節(jié)中，留置中包括了決定裁量、選擇裁量、時(shí)限裁量以及程序裁量四種裁量。具體而言，包括對(duì)被調(diào)查人是否采取留置、是否受理留置申訴等決定裁量；被留置人留置時(shí)限的確定，留置場(chǎng)所的確定、被留置人員家屬及其所在單位的通知等選擇裁量；何時(shí)作出留置決定，何時(shí)通知被留置人員家屬及其所在單位等時(shí)限裁量；留置的集體決策、留置的審批程序等程序裁量。

3.留置裁量的實(shí)質(zhì)過程。在留置中，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)大量要件裁量空間、效果裁量空間。其中要件裁量的過程主要是監(jiān)察機(jī)關(guān)在選擇法律依據(jù)時(shí)對(duì)待適用法律中的法律要件享有的自主衡平和判斷的空間，主要涉及對(duì)待適用法律中的不確定法律概念進(jìn)行解釋，而這種解釋不止是僅停留在法律規(guī)范層面的單向解釋，而是需要通過擴(kuò)張解釋，當(dāng)然解釋，類推解釋等法律解釋方法，在法律與事實(shí)之間往返回復(fù)，將不確定法律概念具體化。[注]參見王貴松：《行政法上不確定法律概念的具體化》，載《政治與法律》2016年第1期。而效果裁量的過程主要是監(jiān)察機(jī)關(guān)確認(rèn)法律要件之后，在選擇行為效果上的自主衡平和判斷。效果裁量需要建立在要件裁量的基礎(chǔ)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)確定法律效果的過程通常要先通過要件裁量補(bǔ)充法律要件，然后根據(jù)平等原則、比例原則等法律原則，結(jié)合自身的反腐經(jīng)驗(yàn)、慣例、黨和國家的反腐政策等法外因素，在法律與事實(shí)之間往返回復(fù)，作出適當(dāng)衡平與判斷。[注]參見王貴松：《行政裁量的構(gòu)造與審查》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第44—47頁。因此，留置裁量實(shí)質(zhì)過程就是往返于規(guī)范與事實(shí)之間，并以規(guī)范載明的概念范疇與選擇外延作為裁量空間，以事實(shí)反映的法律要素為作出裁量決定的連接點(diǎn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在裁量過程中，“既要按照法定目的觀考慮(法律目的，合理性)，又要考慮案件的具體情況，從而找出適當(dāng)?shù)?、合理的解決方法。”[注][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第127頁。規(guī)范與事實(shí)之間的往返存在于留置的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、救濟(jì)等程序環(huán)節(jié)，并作用于《監(jiān)察法》的具體適用過程。此外，規(guī)范與事實(shí)之間的往返并非是一次到位，而是需要二者之間的多次往返，直到實(shí)現(xiàn)懲治腐敗與保障權(quán)利的衡平。

(二)留置裁量的影響因素多元

監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置決定的作出過程中需要在監(jiān)察法規(guī)范內(nèi)合理衡量相關(guān)事實(shí)，充分考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，不考慮不應(yīng)當(dāng)考慮的因素。其中有一些重要的共同因素會(huì)嚴(yán)重影響裁量運(yùn)作及結(jié)果，而合理衡量這些因素正是實(shí)現(xiàn)合理裁量，保障被留置人權(quán)利的關(guān)鍵所在。根據(jù)往返于規(guī)范與事實(shí)之間的實(shí)質(zhì)過程，可將這些因素主要?dú)w結(jié)為兩個(gè)方面，其一是規(guī)范方面，主要包括監(jiān)察法條文、監(jiān)察法立法意圖及監(jiān)察法解釋。規(guī)范因素是留置裁量運(yùn)作的大前提，所有裁量都應(yīng)當(dāng)建基于規(guī)范之上。其二是事實(shí)方面，主要包括個(gè)案法律事實(shí)，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)所處的生活事實(shí)以及社會(huì)事實(shí)。事實(shí)因素是留置裁量運(yùn)作的必要基礎(chǔ)，并通過裁量權(quán)的行使與規(guī)范因素融合與互動(dòng)。正是因?yàn)橐?guī)范因素與事實(shí)因素之間的對(duì)應(yīng)，使裁量成為可能。同時(shí)，正是基于規(guī)范因素與事實(shí)因素之間的不同，使裁量成為必要。[注]參見王貴松：《行政裁量的構(gòu)造與審查》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第54—55頁。下文主要圍繞監(jiān)察法立法意圖、監(jiān)察法律解釋從規(guī)范層面，以及反腐政策、監(jiān)察慣例從事實(shí)層面剖析影響留置裁量的因素。

1.《監(jiān)察法》立法意圖對(duì)留置裁量的引導(dǎo)。無論是對(duì)要件裁量的確定，還是對(duì)效果裁量的作出，規(guī)范層面中的立法意圖在留置裁量中始終扮演著重要角色?！侗O(jiān)察法》第1條規(guī)定了監(jiān)察法的立法意圖主要在于實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作。加大對(duì)腐敗的依法懲治力度應(yīng)當(dāng)是《監(jiān)察法》的主要立法意圖，相應(yīng)地《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序等條款的設(shè)置更多是基于懲治腐敗的立法意圖，而非基于保障被調(diào)查人權(quán)利。其中，《監(jiān)察法》第22條、第43條規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取留置措施的具體情形及審批程序，體現(xiàn)了兩種立法意圖，第一種意圖為通過對(duì)被調(diào)查人采取留置措施提升監(jiān)察調(diào)查效果，進(jìn)而加大腐敗懲治力度的立法意圖，第二種意圖為對(duì)留置審批的內(nèi)部監(jiān)督，保障被調(diào)查人權(quán)利的立法意圖。依照《監(jiān)察法》懲治腐敗的整體立法意圖，第一種意圖應(yīng)當(dāng)是主要立法意圖，第二種立法意圖應(yīng)當(dāng)是次要立法意圖，因此，在決定留置措施的裁量中，若懲治腐敗與權(quán)利保障兩種立法意圖發(fā)生了沖突，通常應(yīng)遵從懲治腐敗的立法意圖，采取留置措施。但是，依據(jù)比例原則項(xiàng)下的必要性原則，留置措施的采取應(yīng)以查清反腐敗事實(shí)，有效懲治腐敗有必要為前提，當(dāng)且僅當(dāng)對(duì)被留置人采取留置措施將有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)一步調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪中的重要問題，才有必要采取留置措施。

2.《監(jiān)察法》解釋對(duì)留置裁量的塑造。立法意圖的發(fā)現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)通常都需要借助法律解釋，現(xiàn)階段《監(jiān)察法》立法意圖的實(shí)現(xiàn)往往需要借助監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)《監(jiān)察法》的合理解釋。對(duì)于《監(jiān)察法》的解釋主要有四種方式，這些方式對(duì)于留置裁量的塑造意義都很重大。其一，監(jiān)察規(guī)定，即監(jiān)察機(jī)關(guān)依照立法機(jī)關(guān)授權(quán)所頒布的旨在進(jìn)一步明確立法意圖，填補(bǔ)監(jiān)察法空白的規(guī)范性文件。比如，《監(jiān)察法》第22條第3款規(guī)定“留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！痹摽钜?guī)定便是立法機(jī)關(guān)授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)制定關(guān)于留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督的規(guī)范性文件，以填補(bǔ)《監(jiān)察法》中關(guān)于留置場(chǎng)所規(guī)范的空白。其二，監(jiān)察解釋性規(guī)則，即監(jiān)察機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)立法意圖，明確監(jiān)察法中不確定性法律概念內(nèi)涵與外延的效力性規(guī)范。相較于監(jiān)察規(guī)定對(duì)于規(guī)則的創(chuàng)設(shè)，監(jiān)察解釋性規(guī)則不創(chuàng)設(shè)新的規(guī)則，僅對(duì)既有法律規(guī)范進(jìn)行理解與說明。監(jiān)察解釋性規(guī)則出臺(tái)后便會(huì)產(chǎn)生普遍的約束力，若無特別的正當(dāng)理由，監(jiān)察機(jī)關(guān)超越解釋性規(guī)則中厘定的不確定性法律概念的內(nèi)涵與外延行使權(quán)，則會(huì)被視為違反平等原則或合理期待，而被作為瑕疵裁量。例如，《監(jiān)察法》第22條中涉及的“嚴(yán)重職務(wù)違法”“有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”“涉及案情重大、復(fù)雜”等不確定性法律概念的內(nèi)涵與外延都需要相應(yīng)的監(jiān)察解釋性規(guī)則予以進(jìn)一步明確。其三，留置裁量基準(zhǔn)，即監(jiān)察機(jī)關(guān)為確保法定范圍內(nèi)裁量的法律效果更具操作性及公正性而制定的分層效果標(biāo)準(zhǔn)。比如，《監(jiān)察法》第43條第2款規(guī)定“留置時(shí)間不得超過三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過三個(gè)月?！逼渲小安坏贸^三個(gè)月”屬于因法定范圍內(nèi)的選擇余地出現(xiàn)的裁量空間，為此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)制定具體的裁量基準(zhǔn)，以區(qū)分不同被調(diào)查人，不同案件事實(shí)下，分層確立被留置人的不同留置時(shí)間。其四，個(gè)案法律解釋，即監(jiān)察機(jī)關(guān)在具體監(jiān)察案件中，依據(jù)法律解釋方法，正確理解監(jiān)察法立法意圖，作出裁量決定。幾乎所有的個(gè)案中都會(huì)涉及個(gè)案法律解釋，這通常需要監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠恰當(dāng)?shù)剡x擇適用文義解釋、擴(kuò)張解釋與限縮解釋、當(dāng)然解釋、類推解釋等法律解釋方法及其操作規(guī)則。[注]參見魏治勛：《法律解釋的原理與方法體系》，北京大學(xué)出版社2017年版，第1—243頁。

3.反腐敗政策對(duì)留置裁量的深層影響。為實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正的價(jià)值追求，留置裁量中不僅需要關(guān)注規(guī)范層面的因素，更要關(guān)注案件所處的社會(huì)事實(shí)，其中影響最大的社會(huì)事實(shí)應(yīng)當(dāng)是反腐政策。由于上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這種科層制結(jié)構(gòu)便會(huì)導(dǎo)致，在留置裁量中上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)下發(fā)的政策往往比法律更能對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)產(chǎn)生直接影響。甚至有學(xué)者認(rèn)為“總的來說，行政官員和政客都不是從法律而是從政策中尋求他們的授權(quán)的。換句話說，他們是以政策為中心的?！盵注][英]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》(上卷)，楊偉東等譯，商務(wù)印書館2004年版，第165頁。中共十八大以來，黨和國家一直堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍的反腐敗政策。中共十九大更是明確提出，要奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利，對(duì)反腐敗堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，對(duì)腐敗行為堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長(zhǎng)震懾，并堅(jiān)持對(duì)受賄行賄一起查。雖然，在法治反腐不斷深化的狀況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置裁量時(shí)會(huì)嚴(yán)格堅(jiān)持監(jiān)察法的規(guī)范適用過程，但是法律適用從不是處在真空之中機(jī)械活動(dòng)，而會(huì)受到嚴(yán)厲打擊腐敗的政策影響。監(jiān)察機(jī)關(guān)在裁量時(shí)受反腐敗政策的影響通常會(huì)傾向于對(duì)被調(diào)查人采取留置措施以取得對(duì)職務(wù)違法犯罪調(diào)查更有利、可控的條件，從而可能會(huì)克減對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的保障。監(jiān)察機(jī)關(guān)的這種做法雖然不符合規(guī)范意義的合法性，但對(duì)裁量卻發(fā)揮著實(shí)實(shí)在在的影響，只有正視此因素，才能更好地對(duì)其進(jìn)行有效規(guī)制。

4.監(jiān)察慣例對(duì)留置裁量的潛在拘束。盡管我國并沒有形成監(jiān)察判例制度，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出個(gè)案裁量決定時(shí)總會(huì)參考本機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)針對(duì)類似案件事實(shí)作出的裁量決定，這就導(dǎo)致每個(gè)先前的案例都可能成為之后案例的參照，隨著類似案例參照地持續(xù)、反復(fù)進(jìn)行，便會(huì)形成一系列監(jiān)察慣例。基于法律適用的平等原則以及《監(jiān)察法》中“在適用法律上一律平等，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”之規(guī)定，監(jiān)察慣例獲得對(duì)留置裁量的潛在拘束力。這種拘束力具體表現(xiàn)為對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我拘束力以及對(duì)被調(diào)查人的正當(dāng)期待力。[注]參見鄭春燕：《現(xiàn)代行政中的裁量及其規(guī)制》，法律出版社2015年版，第122頁。由于留置是監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中監(jiān)察機(jī)關(guān)享有的一種新的調(diào)查舉措，留置慣例可能并未大量形成，但是留置取代了“雙規(guī)”，采取“雙規(guī)”措施中形成的一些慣例可能會(huì)對(duì)留置產(chǎn)生一定的影響。此外，第一批試點(diǎn)地區(qū)中留置措施的裁量可能對(duì)現(xiàn)階段留置的適用產(chǎn)生較大影響。為此，一方面，要正視監(jiān)察慣例的對(duì)內(nèi)拘束力，將監(jiān)察慣例作為裁量的自我規(guī)制因素，另一方面，要保障監(jiān)察慣例對(duì)被留置人產(chǎn)生的正當(dāng)期待，堅(jiān)持類似案件事實(shí)，作出相同裁量決定。當(dāng)然，若個(gè)案裁量中出現(xiàn)監(jiān)察慣例不應(yīng)適用的情況，監(jiān)察機(jī)關(guān)在充分說理的前提下，可作出合理的差別裁量。

(三)留置裁量的雙重影響

裁量產(chǎn)生的主要原因是調(diào)和立法者萬能主義，并通過輸入政策、慣例等非法律規(guī)范因素，最大程度地實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正。[注]參見姜明安：《論行政裁量的自我規(guī)制》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期。留置裁量產(chǎn)生的主要原因則在于彌補(bǔ)《監(jiān)察法》中留置條款的不清晰、不確定之處，通過往返于規(guī)范與事實(shí)之間，將監(jiān)察法立法意圖、監(jiān)察法解釋以及反腐政策、監(jiān)察慣例等因素納入裁量考慮，以最大程度地實(shí)現(xiàn)留置公正。其中，采取留置措施的目的在于加強(qiáng)對(duì)被調(diào)查人的強(qiáng)制力，消除妨礙調(diào)查的因素，以更好地查清案件事實(shí)，懲治腐敗。而留置中還涉及被調(diào)查人的人身自由、健康權(quán)、生命權(quán)、獲得救濟(jì)權(quán)等重要權(quán)利的保障。懲治腐敗與保障權(quán)利便屬于留置裁量需要重點(diǎn)關(guān)注的兩個(gè)目的。易言之，留置公正即留置裁量的主要目的在于監(jiān)察機(jī)關(guān)行使留置權(quán)時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)懲治腐敗與保障權(quán)利之間的衡平。

“所有的自由裁量權(quán)都可能被濫用，這仍是一個(gè)至理名言?！盵注][英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第70頁。由于留置裁量的運(yùn)作過程及影響因素不同，留置實(shí)踐中合理裁量與瑕疵裁量都有可能發(fā)生。其中，合理裁量主要是監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、救濟(jì)等程序環(huán)節(jié)中都能恰當(dāng)?shù)刈裱昧窟\(yùn)作的過程，并從規(guī)范及事實(shí)層面合理地衡量影響裁量的因素。合理裁量既能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)充分調(diào)查、懲治腐敗的核心訴求，又能實(shí)現(xiàn)被調(diào)查人接受合法調(diào)查，權(quán)利得以保障的核心訴求，以達(dá)成懲治腐敗與保障權(quán)利之間的衡平。合理裁量是監(jiān)察機(jī)關(guān)全力追求的目標(biāo)，也是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)期望實(shí)現(xiàn)的裁量。但是，由于留置裁量的運(yùn)作過程復(fù)雜、影響因素多元，監(jiān)察機(jī)關(guān)很難通過往返于規(guī)范與事實(shí)之間，將《監(jiān)察法》中留置條款合理的適用于留置的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、救濟(jì)等程序環(huán)節(jié)中，也很難將監(jiān)察法立法意圖、監(jiān)察法解釋以及反腐政策、監(jiān)察慣例等影響因素恰當(dāng)?shù)胤磻?yīng)到裁量決定之中，此時(shí)，合理裁量往往難以實(shí)現(xiàn)，瑕疵裁量便時(shí)有發(fā)生。具體而言，可能出現(xiàn)怠于裁量即監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》享有裁量余地，但卻并不行使裁量，而僵化地作出決定；也可能出現(xiàn)超越裁量即監(jiān)察機(jī)關(guān)未在《監(jiān)察法》給予的裁量空間內(nèi)作出選擇，而是在《監(jiān)察法》的規(guī)定之外作出決定；還可能出現(xiàn)濫用裁量即監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然在《監(jiān)察法》確定的范圍內(nèi)進(jìn)行裁量，但是其未恰當(dāng)?shù)赝涤谝?guī)范與事實(shí)之間，對(duì)相關(guān)因素權(quán)衡失當(dāng)，甚至違反了比例原則等一般行政法原則。[注]參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第130—131頁。上述三種瑕疵裁量可能會(huì)直接侵害被調(diào)查人的人身自由、健康權(quán)、生命權(quán)、獲得救濟(jì)權(quán)及其近親屬的知情權(quán)等重要權(quán)利，還可能導(dǎo)致處于相同情況的被調(diào)查人，遭遇不同的留置處理，影響留置的個(gè)案實(shí)質(zhì)公平。此外，若被調(diào)查人在留置期間遭遇了非法對(duì)待或權(quán)利侵害，還不免會(huì)出現(xiàn)調(diào)查失真的情況，以至于影響到對(duì)職務(wù)違法犯罪案件本身的公正處理。當(dāng)然，上述問題還可能對(duì)我國反腐敗工作法治化進(jìn)程以及集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制造成不良影響。

四、監(jiān)察留置裁量的規(guī)制模式及其建構(gòu)

監(jiān)察留置裁量是一種“自主”裁量，但并非不受拘束的“自由”裁量?！白杂刹昧繖?quán)，就像面包圈中間的那個(gè)洞，如果沒有周圍一圈的限制，它只是一片空白，本身就不會(huì)存在。所以，它是一個(gè)相對(duì)的概念?！鶕?jù)什么準(zhǔn)則行使自由裁量權(quán)？’或者‘相對(duì)于哪一權(quán)威的自由裁量權(quán)’”[注][美]德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，第51—52頁。為減少留置裁量對(duì)被調(diào)查人正當(dāng)權(quán)利的侵犯，應(yīng)進(jìn)一步思考規(guī)制留置裁量，提高留置裁量合理性的有效路徑。

(一)留置裁量的規(guī)制模式

依照對(duì)裁量規(guī)制的具體方式及參與主體的不同，可將裁量規(guī)制劃分為規(guī)范主義的控權(quán)模式、功能主義的建構(gòu)模式、關(guān)照規(guī)范與事實(shí)的協(xié)商規(guī)制模式等三種模式。其中規(guī)范主義的控權(quán)模式是對(duì)裁量最傳統(tǒng)的一種規(guī)制模式，主要通過立法權(quán)、司法權(quán)對(duì)裁量進(jìn)行外部規(guī)制，對(duì)裁量的立法規(guī)制主要在于制定法律規(guī)范將裁量約束在法定范圍內(nèi)，而對(duì)裁量的司法規(guī)制主要在于對(duì)裁量的合法性進(jìn)行審查，以督促裁量處于法定范圍內(nèi)，因此該模式本質(zhì)上是一種規(guī)則之治，追求形式正義，并非實(shí)質(zhì)正義。[注]參見周佑勇：《行政裁量治理研究：一種功能主義的立場(chǎng)》，法律出版社2008年版，第34—36頁。為克服規(guī)范主義的控權(quán)模式對(duì)裁量主體自我規(guī)制功能的忽視，有學(xué)者提出功能主義的建構(gòu)模式，強(qiáng)調(diào)通過對(duì)裁量運(yùn)行系統(tǒng)本身的合理建構(gòu)，充分發(fā)揮裁量自身的調(diào)節(jié)功能，促使裁量主體關(guān)注裁量的實(shí)質(zhì)過程，追求個(gè)案公正。其中裁量基準(zhǔn)的制定，實(shí)體利益衡量，過程利益溝通以及司法制約都是該模式的重要組成。[注]參見周佑勇：《行政裁量治理研究：一種功能主義的立場(chǎng)》，法律出版社2008年版，第40—52頁。此外，為克服上述兩種模式對(duì)事實(shí)因素的忽視以及裁量相對(duì)方參與的不足，有學(xué)者提出關(guān)照規(guī)范與事實(shí)的協(xié)商規(guī)制模式，主要通過裁量信息公開、說明理由等制度，提高裁量相對(duì)方的參與度，并通過雙方之間的自愿協(xié)商，提高裁量的可接受性。[注]參見鄭春燕：《現(xiàn)代行政中的裁量及其規(guī)制》，法律出版社2015年版，第183—210頁。

以上述三種裁量規(guī)制模式檢討留置裁量規(guī)制，我們可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)留置裁量規(guī)范主義控權(quán)模式主要可以從監(jiān)察機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的各自關(guān)系分別闡釋。其中從與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系出發(fā)，主要涉及應(yīng)在法律規(guī)定的限度內(nèi)，不得出現(xiàn)超越法律的裁量，其實(shí)質(zhì)是監(jiān)察權(quán)與立法權(quán)之間的制衡。從與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系出發(fā)，主要涉及司法機(jī)關(guān)對(duì)于留置裁量的審查強(qiáng)度，易言之，司法機(jī)關(guān)對(duì)留置裁量并非完全尊讓，不予審查，也不是不予尊讓，徹底審查，其實(shí)質(zhì)是監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)之間的制衡。對(duì)外部規(guī)制的主要目的是促使監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠恰當(dāng)?shù)匦惺沽糁脵?quán)，實(shí)現(xiàn)懲治腐敗與權(quán)利保障的平衡。但一方面立法機(jī)關(guān)在規(guī)則制定、組織構(gòu)成、履職活動(dòng)和核心任務(wù)等方面存在較大局限,司法機(jī)關(guān)在審查范圍、審查時(shí)間、專業(yè)優(yōu)勢(shì)、審查成本等方面存在著較大不足。[注]參見崔卓蘭、劉福元：《論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制》，載《中國法學(xué)》2009年第4期。另一方面在國家監(jiān)察體制改革不斷深化，反腐敗浪潮此起彼伏的背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)往往會(huì)出現(xiàn)重懲治腐敗，輕權(quán)利保障的裁量選擇，而為構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)通常也會(huì)與監(jiān)察機(jī)關(guān)結(jié)成反腐敗同盟，重拳懲治腐敗。此時(shí)，該種外部規(guī)制模式在現(xiàn)階段可能很難發(fā)揮預(yù)期作用。

此外，關(guān)照規(guī)范與事實(shí)的協(xié)商規(guī)制模式雖然能為監(jiān)察機(jī)關(guān)往返于規(guī)范與事實(shí)之間，合理衡量影響留置裁量因素提供有益的指引，但該模式所需要的裁量主體與裁量相對(duì)方之間的平等協(xié)商基礎(chǔ)并不存在。因?yàn)楸O(jiān)察對(duì)象雖然依照《監(jiān)察法》享有一些實(shí)體權(quán)利，并能通過監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部獲得一些程序權(quán)利，但在權(quán)力巨大的反腐敗國家機(jī)器面前，仍然比較弱勢(shì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象之間幾乎不具備自愿協(xié)商并達(dá)成一致認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)。而功能主義的建構(gòu)模式對(duì)于裁量中實(shí)體影響因素以及程序運(yùn)作機(jī)制的重點(diǎn)關(guān)注，恰好有助于指導(dǎo)解決留置中影響因素多元、運(yùn)作過程復(fù)雜這兩個(gè)癥結(jié)。因此，本文擬采用功能主義的建構(gòu)模式，分別以留置裁量影響因素、運(yùn)作過程為著力點(diǎn)，建構(gòu)留置裁量實(shí)體均衡體系以及程序運(yùn)作機(jī)制，提升裁量合理性，實(shí)現(xiàn)懲治腐敗與權(quán)利保障之間的平衡。

(二)建構(gòu)留置裁量實(shí)體均衡體系

由于留置中主要受到監(jiān)察法立法意圖、監(jiān)察法解釋等規(guī)范因素以及反腐政策、監(jiān)察慣例等事實(shí)因素的雙重影響，因此合理裁量應(yīng)建立在個(gè)案中合理衡量相關(guān)規(guī)范與事實(shí)因素之上。為確保裁量中應(yīng)當(dāng)考慮的因素得到充分考慮，不應(yīng)當(dāng)考慮的因素被排除在考慮范圍外，我們可以建構(gòu)“原則——基準(zhǔn)——案例”三者統(tǒng)一的實(shí)體均衡體系，指導(dǎo)裁量影響因素的確定。

1.堅(jiān)持比例原則，明確裁量思路。為合理衡量影響裁量的事實(shí)與規(guī)范因素，在留置中監(jiān)察裁量時(shí)，可堅(jiān)持比例原則，對(duì)監(jiān)察行為與監(jiān)察目的之間的關(guān)系進(jìn)行充分衡量，以保證監(jiān)察行為的合理性。具體而言，可通過適當(dāng)性、必要性與法益相稱性三項(xiàng)比例原則的子原則明確裁量思路。[注]參見余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2014年版，第83—88頁。在留置中時(shí)，適當(dāng)性主要是指留置措施的采取應(yīng)當(dāng)有利于開展監(jiān)察調(diào)查，查清案件事實(shí)。如果存在采取留置措施顯然不能實(shí)現(xiàn)推動(dòng)案件調(diào)查的目的，而是基于其它目的則留置應(yīng)是不被允許的。此外，若對(duì)被留置人進(jìn)行詢問的時(shí)間、時(shí)長(zhǎng)超出了對(duì)被留置人的正常調(diào)查目的、身體承受程度，則該種留置詢問也是不恰當(dāng)?shù)摹?duì)于嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，若監(jiān)察機(jī)關(guān)通過留置已經(jīng)查清了違法犯罪事實(shí)及證據(jù)中的重要問題，則應(yīng)當(dāng)解除留置措施。在留置中時(shí)，必要性主要是確保在能夠達(dá)成查清案件事實(shí)目的的各種行為中選取對(duì)被調(diào)查人負(fù)面影響最小的行為。若對(duì)被調(diào)查人采取留置措施或不采取留置措施都能正常推動(dòng)案件調(diào)查，則不應(yīng)對(duì)被調(diào)查人采取留置措施，而不能將留置措施作為當(dāng)然首選。若將被調(diào)查人在專門留置場(chǎng)所和看守所進(jìn)行留置都能推動(dòng)調(diào)查工作順利進(jìn)行，則應(yīng)將其留置到生活居住條件更好的專門留置場(chǎng)所，以更好地保障其健康權(quán)。在留置中時(shí)，法益相稱性，主要是指留置措施給被調(diào)查人造成的人身自由限制及對(duì)其親屬利益的損耗要小于留置措施帶來的反腐敗公益，否則留置措施的采取便有逾越合理裁量的風(fēng)險(xiǎn)。比如被留置人的范圍僅包括涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，為捍衛(wèi)重大的反腐敗公益，才能采取留置，而不應(yīng)對(duì)涉嫌輕微、普通職務(wù)違法的被調(diào)查人進(jìn)行留置，不合理的擴(kuò)大被留置人范圍。此外，當(dāng)且僅當(dāng)仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查時(shí)才能采取留置，而不能為了調(diào)查輕微細(xì)節(jié)問題，而限制被調(diào)查人自由。

2.制定留置裁量基準(zhǔn)，限縮裁量空間。比例原則為留置裁量確立了基本的思路，但比例原則的適用具有較高的抽象性與不確定性，尤其是當(dāng)被留置人自由保障與懲治腐敗出現(xiàn)沖突之時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)往往很難依據(jù)比例原則對(duì)二者進(jìn)行準(zhǔn)確細(xì)致的衡量。為此，可以引入留置裁量基準(zhǔn)進(jìn)一步限縮立法設(shè)立的裁量空間，并在法律與事實(shí)之間搭建有效媒介，提升個(gè)案實(shí)質(zhì)正義。留置裁量基準(zhǔn)的制定需要監(jiān)察機(jī)關(guān)依照監(jiān)察法規(guī)范的立法意圖以及平等原則、比例原則等要素，并結(jié)合特定時(shí)期的反腐敗政策及反腐敗工作開展情況，將監(jiān)察法規(guī)范中存在的裁量空間予以具體細(xì)化，確立更為明確的裁量依據(jù)。由于留置裁量直接涉及被調(diào)查人的人身自由、健康權(quán)、獲得救濟(jì)的權(quán)利等重要權(quán)利，因此留置裁量基準(zhǔn)應(yīng)由國家監(jiān)察委員會(huì)及省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)制定，省級(jí)以下監(jiān)察委員會(huì)不具備制定留置裁量基準(zhǔn)的權(quán)限。在制定程序方面，留置裁量基準(zhǔn)在制定過程中應(yīng)及時(shí)吸納同級(jí)人大常委會(huì)委員、法學(xué)家等主體的意見，并經(jīng)過合法性審查，提交專題會(huì)議審議。省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)制定的裁量基準(zhǔn)還應(yīng)報(bào)國家監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)。留置裁量基準(zhǔn)通過后應(yīng)立即通過公報(bào)、監(jiān)委官網(wǎng)、媒體報(bào)刊等多種方式向社會(huì)公開。為最大限度的彰顯留置裁量基準(zhǔn)的正面效應(yīng)，應(yīng)在留置措施的采取與解除，留置場(chǎng)所的確定，被留置人員家屬知情權(quán)保障，對(duì)被留置人的訊問，留置申訴的處理，留置責(zé)任的追究，留置國家賠償?shù)攘糁贸绦颦h(huán)節(jié)中制定明確的裁量基準(zhǔn)。

3.建立留置裁量案例指導(dǎo)制度，指導(dǎo)個(gè)案裁量。留置裁量的實(shí)踐發(fā)展都是由一個(gè)個(gè)鮮活具體的個(gè)案累積而成，我國是成文法國家，先前的個(gè)案雖然對(duì)往后的個(gè)案沒有法定拘束力，但基于平等對(duì)待原則、自我拘束原則，先例可以對(duì)后案發(fā)揮事實(shí)拘束力。為強(qiáng)化案例的事實(shí)拘束力，國家監(jiān)察委員會(huì)可制定留置裁量案例指導(dǎo)制度，通過定期發(fā)布留置裁量指導(dǎo)性案例，發(fā)揮案例在統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)行使留置權(quán)等作用。留置裁量案例指導(dǎo)制度可具體包括以下三個(gè)方面，一是形式內(nèi)容方面，對(duì)于留置裁量指導(dǎo)性案例應(yīng)明確案例名稱、統(tǒng)一編號(hào)，并確立案例的關(guān)鍵詞、裁量要點(diǎn)、相關(guān)法律、基本案情、裁量結(jié)果以及裁量原因。二是作用效力方面，留置裁量指導(dǎo)性案例雖然沒有法定拘束力，但其中確立的裁量要點(diǎn)可以作為確定中留置與否的理由供監(jiān)察機(jī)關(guān)援引。三是發(fā)布程序方面，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可將其辦理的留置案件層報(bào)至國家監(jiān)察委員會(huì)，國家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)設(shè)立負(fù)責(zé)案例指導(dǎo)制度的工作部門，對(duì)層報(bào)上來的案例進(jìn)行甄選、修改，并報(bào)國家監(jiān)察委員會(huì)專題會(huì)議審議，審議通過的指導(dǎo)性案例應(yīng)以公報(bào)的形式向全國發(fā)布。

(三)建構(gòu)留置裁量正當(dāng)程序運(yùn)作機(jī)制

正當(dāng)程序往往具有限制恣意、保證理性選擇、產(chǎn)生自我拘束影響以及整合反思性四種功能。[注]參見季衛(wèi)東：《程序比較論》，載《比較法學(xué)研究》1993年第1期。因此，正當(dāng)?shù)牧糁貌昧砍绦虿粌H有其自身的程序價(jià)值及對(duì)被調(diào)查人程序權(quán)利的保障，而且能夠促進(jìn)留置實(shí)體公正即懲治腐敗與保障權(quán)利之間的衡平。由于留置裁量運(yùn)作過程復(fù)雜，為確保留置裁量程序的正當(dāng)性，需要從程序運(yùn)作原則及運(yùn)作方式兩個(gè)方面建構(gòu)留置裁量程序運(yùn)作機(jī)制。

1.在留置裁量中堅(jiān)持正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序原則源自英國的自然正義，經(jīng)過不斷發(fā)展，現(xiàn)在主要包括程序中立、程序參與、程序公開三項(xiàng)子原則。[注]參見周佑勇：《行政法基本原則研究》，武漢大學(xué)出版社2005年版，第238頁。在留置裁量中堅(jiān)持正當(dāng)程序原則，實(shí)質(zhì)上就是將程序中立、程序參與、程序公開三項(xiàng)子原則貫穿于留置程序之中指導(dǎo)裁量作出。其中，第一留置裁量程序中立原則主要應(yīng)體現(xiàn)為案件承辦監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置裁量時(shí)應(yīng)對(duì)所有涉案人員一視同仁，不偏不倚；上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在審批留置時(shí)不僅應(yīng)對(duì)所有涉案人員不偏不倚，還需要對(duì)案件承辦監(jiān)察機(jī)關(guān)及涉案人員不偏不倚；監(jiān)察機(jī)關(guān)在處理被調(diào)查人及其近親屬的留置申訴時(shí)，應(yīng)對(duì)案件承辦部門及被調(diào)查人不偏不倚；監(jiān)察機(jī)關(guān)在追究監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的留置責(zé)任時(shí)，應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員、直接責(zé)任人不偏不倚；賠償決定機(jī)關(guān)在處理留置國家賠償時(shí)，應(yīng)對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及賠償申請(qǐng)人不偏不倚等五種情況，以保障被調(diào)查人受到平等對(duì)待，公正處理。第二，留置裁量程序參與原則主要應(yīng)體現(xiàn)為在留置決定中，案件承辦監(jiān)察機(jī)關(guān)、上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)以及被調(diào)查人都應(yīng)當(dāng)參與到留置決定程序中；在留置申訴中，案件承辦部門以及被調(diào)查人或其近親屬都應(yīng)當(dāng)參與到留置申訴處理程序中；在留置責(zé)任追究中，可能會(huì)承擔(dān)負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員、直接責(zé)任人員都應(yīng)當(dāng)參與到責(zé)任追究程序中；在留置國家賠償中，賠償義務(wù)主體及賠償申請(qǐng)人都應(yīng)當(dāng)參與留置賠償案件處理程序中等四種情況。此外上述利益相關(guān)主體的參與不能局限于形式上的參與，而應(yīng)對(duì)實(shí)體結(jié)果的形成發(fā)揮實(shí)際的影響力。第三，留置裁量程序公開原則主要表現(xiàn)為在留置決定、留置申訴、留置責(zé)任追究以及留置國家賠償中，負(fù)有公開職責(zé)的國家機(jī)關(guān)，應(yīng)以明確具體的方式將程序推進(jìn)情況、裁量依據(jù)以及裁量結(jié)果向利益關(guān)系主體通知或公開，以保障其知情權(quán)及參與權(quán)。

2. 完善以說明理由為核心的留置裁量程序運(yùn)作方式。正當(dāng)程序原則能夠貫徹于留置程序始終指導(dǎo)留置裁量，但是其內(nèi)容具有不確定性，效力不具有強(qiáng)制性，在留置裁量的適用效果也可能會(huì)打折扣。為確保正當(dāng)程序原則在留置裁量中得以充分遵循，并進(jìn)一步提升留置裁量程序的正當(dāng)性，可建構(gòu)以說明理由為核心的留置裁量程序運(yùn)作方式?？偟膩碚f，此處需要建構(gòu)的說明理由主要是作出留置裁量決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)以書面方式，向說明對(duì)象說明其據(jù)以作出留置裁量決定的法律依據(jù)與事實(shí)因素。當(dāng)然根據(jù)留置程序以及說明對(duì)象的不同說明理由的具體內(nèi)容有一定差異。具體而言，依照留置程序的推進(jìn)，需要在以下三個(gè)階段中明確說明理由，一是在留置裁量審批中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在上報(bào)留置方案時(shí)，需要向上級(jí)審批監(jiān)察機(jī)關(guān)說明據(jù)以作出留置措施的事實(shí)因素符合《監(jiān)察法》第22條第1款、第2款之規(guī)定，若在留置裁量時(shí)參考了反腐政策、慣例還需要予以說明。該階段的說明理由有利于細(xì)化留置裁量的內(nèi)部監(jiān)督，為上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提供更明確的審批依據(jù)。二是留置措施批準(zhǔn)后，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要向被調(diào)查人明確說明其監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要其配合作出進(jìn)一步調(diào)查，且被調(diào)查人符合《監(jiān)察法》規(guī)定第22條第1款規(guī)定的可以留置的情形。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)還需要將上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的審批意見向被調(diào)查人說明。該階段的說明理由有利于保障被調(diào)查人的程序參與權(quán)，并為其后續(xù)尋求留置救濟(jì)提供事實(shí)可能。三是留置措施開始執(zhí)行后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)在24小時(shí)以內(nèi)將被調(diào)查人的留置情況，留置法律依據(jù)以及簡(jiǎn)要事實(shí)向被留置人所在單位及其近親屬說明，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。該階段的說明理由有利于保障被調(diào)查人所在單位及其近親屬的知情權(quán)，實(shí)質(zhì)上是一種裁量公開，有利于強(qiáng)化對(duì)留置裁量的外部監(jiān)督。下一步，我們還可以說明理由為核心，通過監(jiān)察回避，落實(shí)留置裁量程序中立原則；通過聽取被調(diào)查人陳述、申辯，甚至是聽證，落實(shí)留置裁量程序參與原則；通過監(jiān)察公開，落實(shí)留置裁量程序公開原則。

結(jié)語

相較于留置羈束行為，留置裁量行為對(duì)被留置人權(quán)利保障發(fā)揮著主導(dǎo)作用。合理的留置裁量將有效保障被留置人權(quán)利，但瑕疵的留置裁量將侵害被留置人權(quán)利。在留置裁量的運(yùn)作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅要關(guān)注影響裁量的實(shí)體因素及結(jié)果，也要關(guān)注裁量程序；不僅要關(guān)注裁量中的立法意圖、法律解釋等規(guī)范因素，也要關(guān)注裁量中的政策、慣例等事實(shí)因素。

為有效規(guī)制留置裁量，采取功能主義的建構(gòu)模式，分別以留置裁量影響因素、運(yùn)作過程為著力點(diǎn)，建構(gòu)留置裁量實(shí)體均衡體系以及程序運(yùn)作機(jī)制，能夠有效提升裁量合理性，實(shí)現(xiàn)懲治腐敗與權(quán)利保障之間的平衡。未來還可以從結(jié)構(gòu)主義角度出發(fā)，強(qiáng)化對(duì)留置裁量的外部規(guī)制，具體而言立法機(jī)關(guān)可以在對(duì)留置實(shí)踐充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，漸進(jìn)性地縮小裁量空間，細(xì)化裁量程序，完善對(duì)留置裁量的立法規(guī)制；司法機(jī)關(guān)可以根據(jù)不同裁量事項(xiàng)對(duì)被留置人權(quán)利的不同影響程度，來確定司法審查強(qiáng)度，完善對(duì)留置裁量的司法規(guī)制。