章志遠(yuǎn)

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

一、引言：黨內(nèi)法規(guī)研究方法論緣何重要

中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制定數(shù)量之多、速度之快引人矚目。與此同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)理論研究開(kāi)始受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注，一批從事黨史黨建、政治學(xué)和法學(xué)研究的專(zhuān)家學(xué)者圍繞“黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論”、“黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范”和“黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐探索”三大主題，在中國(guó)知網(wǎng)核心期刊上發(fā)表了六百余篇論文。[注]關(guān)于2012年以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)CNKI核心期刊論文的研究綜述，可參見(jiàn)肖金明、馮曉暢：《新時(shí)代以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)研究回顧——以2012-2018年CNKI核心期刊文獻(xiàn)為分析對(duì)象》，載武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心主辦：《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2018年第1期。數(shù)十個(gè)黨內(nèi)法規(guī)研究中心、黨內(nèi)法規(guī)研究會(huì)在各地相繼成立，一系列有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)理論研究與實(shí)踐發(fā)展的學(xué)術(shù)研討會(huì)密集舉行，一批黨內(nèi)法規(guī)科研項(xiàng)目成功獲得國(guó)家及省部級(jí)立項(xiàng)。[注]武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心官網(wǎng)發(fā)布的“2018年度黨內(nèi)法規(guī)學(xué)術(shù)盤(pán)點(diǎn)”數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)新設(shè)各類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)18家、舉辦學(xué)術(shù)會(huì)議20場(chǎng)、省部級(jí)以上科研項(xiàng)目立項(xiàng)34項(xiàng)。這些形式上的數(shù)據(jù)清晰地表明，黨內(nèi)法規(guī)展現(xiàn)出“顯學(xué)”的強(qiáng)勁勢(shì)頭。

然而，黨內(nèi)法規(guī)研究熱表象的背后還存在很多隱憂。就宏觀層面而言，研究成果、研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)會(huì)議總體上還處于營(yíng)造聲勢(shì)的狀態(tài)；就中觀層面而言，法學(xué)研究者和其他學(xué)科研究者之間的專(zhuān)業(yè)隔膜尚未破除，不同學(xué)科的話語(yǔ)體系還處于各自為政的狀態(tài)；就微觀層面而言，研究成果總體上既不能“頂天”——提出原創(chuàng)性的理論命題、也不能“立地”——指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。從某種程度上來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威人士三年前所描述的“附帶性討論多、專(zhuān)題性研究少”、“對(duì)策應(yīng)用研究偏多、基礎(chǔ)理論研究偏少”、“單一性研究居多、復(fù)合型研究較少”、“研究路徑單一重復(fù)、少有另辟蹊徑”的理論研究滯后狀態(tài)仍未有明顯改觀。[注]參見(jiàn)宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版。

筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)研究困境的擺脫主要取決于主題聚焦和方法更新兩個(gè)方面。就前者來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)圍繞“黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)的法理闡釋”、“黨內(nèi)法規(guī)理想的制度構(gòu)造”和“黨內(nèi)法規(guī)有力的運(yùn)行保障”等三大攻堅(jiān)戰(zhàn)展開(kāi)持續(xù)研究；[注]參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)研究的三重使命》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2019年1月16日。就后者來(lái)說(shuō)，“是否運(yùn)用獨(dú)特的研究方法”是判斷黨規(guī)理論研究能否成為一門(mén)成熟學(xué)問(wèn)、獨(dú)立學(xué)科的關(guān)鍵。[注]參見(jiàn)宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第431頁(yè)。德國(guó)法學(xué)家拉德布魯赫曾言：“就像因自我觀察而受折磨的人多數(shù)是病人一樣，有理由去為本身的方法論費(fèi)心忙碌的科學(xué)，也常常成為病態(tài)的科學(xué)，健康的人和健康的科學(xué)并不如此操心去知曉自身。”[注][德]拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，米健、朱林譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第169頁(yè)。在方法論過(guò)剩的德國(guó)，拉氏的見(jiàn)解確有醍醐灌頂之感。但就中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系重要組成內(nèi)容的黨規(guī)而言，方法論的自覺(jué)在其研究興起之初卻有著異乎尋常的引領(lǐng)價(jià)值。簡(jiǎn)言之，黨內(nèi)法規(guī)研究方法論的探析，既是黨內(nèi)法規(guī)學(xué)作為獨(dú)立學(xué)科生成的法寶，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成功的護(hù)駕，更是新時(shí)代中國(guó)法治故事傳播的利器。在中國(guó)共產(chǎn)黨建黨一百周年的腳步日益臨近的當(dāng)下，黨內(nèi)法規(guī)研究要著重運(yùn)用解釋論、實(shí)證論、歷史論和比較論等四種方法，真正開(kāi)啟黨內(nèi)法規(guī)的顯學(xué)時(shí)代。

二、黨內(nèi)法規(guī)解釋論

作為一類(lèi)特殊的法治現(xiàn)象，黨內(nèi)法規(guī)方法論的探索可以從法學(xué)方法論的論爭(zhēng)中獲得啟示。近年來(lái)，法學(xué)領(lǐng)域發(fā)生了比較激烈的“法教義學(xué)”與“社科法學(xué)”之爭(zhēng)。法教義學(xué)是一種“法學(xué)內(nèi)的法學(xué)”，主張認(rèn)真對(duì)待法律規(guī)范，堅(jiān)信現(xiàn)行法律規(guī)范秩序的合理性，旨在將法律素材體系化和強(qiáng)調(diào)面向司法個(gè)案提供建議與答案；社科法學(xué)是一種“法學(xué)外的法學(xué)”，主張認(rèn)真對(duì)待社會(huì)事實(shí)，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)、立足社會(huì)變遷，運(yùn)用其他社會(huì)科學(xué)的知識(shí)和方法觀察法律制度和法律現(xiàn)象。[注]參見(jiàn)謝海定：《法學(xué)研究進(jìn)路的分化與合作——基于社科法學(xué)與法教義學(xué)的考察》，載《法商研究》2014年第5期。對(duì)于尚處發(fā)展初級(jí)階段的黨內(nèi)法規(guī)研究來(lái)說(shuō)，教義學(xué)或者說(shuō)解釋論的研究方法更值得優(yōu)先采用和推廣。簡(jiǎn)言之，黨內(nèi)法規(guī)解釋論就是對(duì)現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容所進(jìn)行的概念性、體系性的解釋和說(shuō)明，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)自身的精準(zhǔn)適用和話語(yǔ)體系的科學(xué)建構(gòu)。新時(shí)代的黨內(nèi)法規(guī)解釋論研究應(yīng)著重從如下三個(gè)方面展開(kāi)。

首先，黨內(nèi)法規(guī)解釋論需要圍繞“何為黨內(nèi)法規(guī)”、“如何識(shí)別黨內(nèi)法規(guī)”展開(kāi)系列研究。研究對(duì)象是否明確、是否獨(dú)立，往往是判斷一門(mén)學(xué)科是否獨(dú)立的根本標(biāo)志。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)?！比欢?，黨規(guī)制定實(shí)踐遠(yuǎn)比規(guī)定本身復(fù)雜，黨內(nèi)法規(guī)的判斷識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)尚需充分的解釋論作為依托。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制定主體同時(shí)有權(quán)制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，且二者通常都是以“通知”形式下發(fā)的，僅從發(fā)文形式、制定主體甚至內(nèi)容上還無(wú)法加以有效區(qū)分；另一方面，隨著黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的加強(qiáng)，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象日漸諸多，使黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)、行政規(guī)章及黨內(nèi)規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件的界限更加模糊。[注]例如，中共中央組織部、人力資源和社會(huì)保障部共同制定、聯(lián)合印發(fā)的《公務(wù)員申訴規(guī)定(試行)》(人社部發(fā)〔2018〕20號(hào))《事業(yè)單位工作人員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》(人社部規(guī)〔2018〕4號(hào))《新錄用公務(wù)員任職定級(jí)規(guī)定》(中組發(fā)〔2018〕20號(hào))，就分別使用了不同的發(fā)文字號(hào)，增加了黨內(nèi)法規(guī)、政府規(guī)章和混合型黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)定的困難。為此，黨內(nèi)法規(guī)解釋論應(yīng)當(dāng)通過(guò)主體、內(nèi)容、功能、程序、形式等多種元素的組合，建立起一套具有現(xiàn)實(shí)解釋力和可操作性的判斷識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，為黨內(nèi)法規(guī)的深入研究凝練出清晰的對(duì)象。[注]作為解釋論的一種積極探索，個(gè)別學(xué)者已經(jīng)圍繞黨內(nèi)法規(guī)的概念辨析進(jìn)行了有益嘗試。參見(jiàn)王偉國(guó)：《國(guó)家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期；劉長(zhǎng)秋：《論黨內(nèi)法規(guī)的概念與屬性——兼論黨內(nèi)法規(guī)為什么不宜上升為國(guó)家法》，載《馬克思主義研究》2017年第10期。

其次，黨內(nèi)法規(guī)解釋論需要圍繞各位階、各領(lǐng)域、各層面的黨內(nèi)法規(guī)的理解適用展開(kāi)系列研究。中共十九大報(bào)告提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的時(shí)代任務(wù)，黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)立體式、全方位推進(jìn)的格局。“只要黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)推進(jìn)到哪里，全面從嚴(yán)治黨就延伸到哪里，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)就跟進(jìn)到哪里，制度治黨的強(qiáng)烈信號(hào)和強(qiáng)大威力就釋放到哪里，制度權(quán)威和規(guī)矩意識(shí)就強(qiáng)化到哪里?！盵注]宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。從位階上看，黨內(nèi)法規(guī)包括作為最根本黨內(nèi)法規(guī)的黨章、作為基本黨內(nèi)法規(guī)的準(zhǔn)則和條例、作為具體黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則；從領(lǐng)域上看，黨內(nèi)法規(guī)包括黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)；從層面上看，黨內(nèi)法規(guī)包括中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)。這些數(shù)量繁多、內(nèi)容龐雜、上下貫通的黨內(nèi)法規(guī)能否得到精準(zhǔn)適用，關(guān)鍵之處取決于具體條文能否獲得確當(dāng)解釋。例如，2018年10月至11月發(fā)生在安徽省全椒縣的“扶貧干部張偉在脫貧攻堅(jiān)巡查中不正確履職被處分”及隨后的“撤銷(xiāo)處分”事件中，就涉及對(duì)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》第25條有關(guān)“對(duì)不負(fù)責(zé)任、造成不良影響的，依紀(jì)依法追究相關(guān)部門(mén)和人員責(zé)任”條款的正確理解。[注]參見(jiàn)常河：《一份被撤銷(xiāo)的處分，為的是那份實(shí)事求是》，載《光明日?qǐng)?bào)》2018年11月17日。立足微觀、解析條文進(jìn)而為黨內(nèi)法規(guī)的精準(zhǔn)適用做好基礎(chǔ)性工作，這正是黨內(nèi)法規(guī)解釋論的用武之地。

最后，黨內(nèi)法規(guī)解釋論需要圍繞“何為黨內(nèi)法規(guī)的基本范疇”、“黨內(nèi)法規(guī)的理論體系如何建構(gòu)”展開(kāi)系列研究。誠(chéng)如學(xué)者所言：“任何一門(mén)科學(xué)，從理論形態(tài)上說(shuō)，都是由范疇建構(gòu)起來(lái)的理論大廈?！盵注]張文顯：《論法學(xué)的范疇意識(shí)、范疇體系與基石范疇》，載《法學(xué)研究》1991年第3期。就黨內(nèi)法規(guī)研究來(lái)說(shuō)，要想走出純粹的規(guī)范適用技術(shù)之學(xué)，必須經(jīng)由基本范疇的提煉和系統(tǒng)化達(dá)至一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科?！包h規(guī)學(xué)首先表現(xiàn)為一個(gè)集成集約的范疇體系，概念內(nèi)涵外延不清、概念間關(guān)系不明，黨規(guī)學(xué)就無(wú)從談起?！盵注]宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第434頁(yè)。黨內(nèi)法規(guī)基本范疇無(wú)論包括哪些元素，都并非空穴來(lái)風(fēng)或主觀臆想，而是蘊(yùn)涵在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范群的解釋之中，或隱身在黨內(nèi)法規(guī)具體條款的背后。黨內(nèi)法規(guī)研究較為敏感的學(xué)者率先提出， “黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法治”、“領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政”、“民主與集中”、“權(quán)利與義務(wù)”等四對(duì)范疇，正確揭示了黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)與規(guī)律，涵蓋了黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容，可以作為黨內(nèi)法規(guī)的基本范疇。[注]參見(jiàn)伍華軍：《論黨內(nèi)法規(guī)的基本范疇》，載《法學(xué)雜志》2018年第2期。沿著這一有益的學(xué)術(shù)探索，可以進(jìn)一步解釋黨章統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，充分考量黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容涵蓋性廣、溢出效應(yīng)顯著的特點(diǎn)，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與黨的執(zhí)政權(quán)”、“黨的自我建設(shè)與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”、“黨員義務(wù)與黨員權(quán)利”作為建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)理論體系的三對(duì)基本范疇。

三、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)證論

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》提出，要適應(yīng)新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)的需要，到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善。黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強(qiáng)。僅以2018年為例，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)步伐已經(jīng)明顯加快，全年共印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)74部。立規(guī)不易，執(zhí)規(guī)更難。未來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)研究要及時(shí)聚焦實(shí)施環(huán)節(jié)，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，確保各項(xiàng)法規(guī)制度落地生根。習(xí)近平總書(shū)記早在2013年就指出：“當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況總體上是好的，但也存在一些重制定、輕執(zhí)行的問(wèn)題，有的制度先緊后松，有的外緊內(nèi)松，有的違反之后未得到及時(shí)懲處，產(chǎn)生‘破窗效應(yīng)’。”[注]習(xí)近平：《在中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)時(shí)的講話》(2013年10月17日)。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)如火如荼之際，理論界應(yīng)當(dāng)立足個(gè)案觀察黨規(guī)實(shí)際運(yùn)行，從正反兩個(gè)方面深入總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尋求黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理，真正使良規(guī)成為“活法”。

中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭狠抓黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實(shí)，形成了一整套行之有效的保障機(jī)制?！包h中央提倡的堅(jiān)決響應(yīng)，黨中央決定的堅(jiān)決照辦，黨中央禁止的堅(jiān)決杜絕，決不允許上有政策、下有對(duì)策，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣?！盵注]習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第2卷)，外文出版社2017年版，第143頁(yè)。以有效扭轉(zhuǎn)黨風(fēng)政風(fēng)社風(fēng)的中央八項(xiàng)規(guī)定精神為例，之所以能夠取得良好成效，關(guān)鍵就在于黨中央率先垂范、常抓不懈，始終以釘釘子的精神一抓到底。正如黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威人士所總結(jié)的那樣，八項(xiàng)規(guī)定的成功經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的普遍啟示在于三個(gè)方面：抓住關(guān)鍵少數(shù)、堅(jiān)持以上率下；注重環(huán)環(huán)相扣、形成完整實(shí)施鏈條；“?！弊プァ伴L(zhǎng)”、健全長(zhǎng)效機(jī)制。[注]宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。值得關(guān)注的是，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站專(zhuān)門(mén)開(kāi)辟“監(jiān)督曝光”板塊，定期公開(kāi)曝光“違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題”、“群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問(wèn)題”及各類(lèi)特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)領(lǐng)域問(wèn)題“專(zhuān)區(qū)”，其所曝光的案例分布全國(guó)各地、各行各業(yè)，已經(jīng)成為研究者了解違反八項(xiàng)規(guī)定精神實(shí)例最重要的數(shù)據(jù)庫(kù)。從某種意義上來(lái)說(shuō)，這些數(shù)據(jù)適度加以規(guī)范整合擴(kuò)容之后，實(shí)際上將擔(dān)負(fù)起類(lèi)似中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)的社會(huì)功能，對(duì)今后推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)證研究將發(fā)揮無(wú)法替代的引領(lǐng)作用。

黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)證研究還需從經(jīng)驗(yàn)層面深入總結(jié)局部領(lǐng)域、局部地區(qū)的失敗實(shí)例，從負(fù)反饋角度探索黨內(nèi)法規(guī)有效實(shí)施的保障機(jī)制。以震驚全國(guó)的“陜西秦嶺北麓違建別墅事件”為例，在“樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”、“實(shí)行最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”、“打響三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的新形勢(shì)下，涉事地方黨委政府為何一而再、再而三地對(duì)黨中央決策部署置若罔聞？很顯然，違建別墅是表象，不講政治才是根本。秦嶺違建別墅事件的查處為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)證研究提供了難得的鮮活樣本，人們從中至少可以獲得三點(diǎn)啟示：其一，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，生態(tài)國(guó)家已經(jīng)成為新時(shí)代的國(guó)家圖像，加強(qiáng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)刻不容緩；其二，要進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)全方位的領(lǐng)導(dǎo)，“黨政主要負(fù)責(zé)人履行第一責(zé)任人職責(zé)”、“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”、“環(huán)保督察”等中國(guó)特色的環(huán)境治理舉措必須長(zhǎng)期堅(jiān)持；其三，生態(tài)文明建設(shè)與黨的政治建設(shè)密不可分，“堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”既是黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)，也是決定生態(tài)文明建設(shè)命運(yùn)的關(guān)鍵一招。

回望中共十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐成果，“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”行動(dòng)捷報(bào)頻傳，不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑。在看到反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)形成壓倒性態(tài)勢(shì)的同時(shí)，也需要高度警惕不作為、慢作為、冷作為現(xiàn)象的蔓延，凈化庸政懶政怠政滋生的土壤。為此，要加強(qiáng)對(duì)指導(dǎo)、規(guī)范全面從嚴(yán)治黨和黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)的聯(lián)動(dòng)研究，探索出一條通過(guò)黨的自我革命實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)革命的富有中國(guó)特色的黨規(guī)治理道路。在突出“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律”的同時(shí)，也必須及時(shí)落實(shí)“激勵(lì)擔(dān)當(dāng)和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)整體性的實(shí)證研究需要及時(shí)提上議事日程，避免黨內(nèi)法規(guī)實(shí)證研究的碎片化。例如，中國(guó)是一個(gè)講人情的社會(huì)，如何合理區(qū)分正常的人際交往和影響執(zhí)行公務(wù)的界限、如何框定公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的邊界，對(duì)于指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的正確實(shí)施具有相當(dāng)重要的指導(dǎo)意義。例如，在《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八章所規(guī)定的“違反廉潔紀(jì)律行為”的多個(gè)條款中，就有“明顯超出正常禮尚往來(lái)”、“可能影響公正執(zhí)行公務(wù)”等多個(gè)不確定概念，需要在解剖大量個(gè)案的實(shí)證研究基礎(chǔ)上，形成相對(duì)明確的適用標(biāo)準(zhǔn)。在新近媒體披露的“湖北恩施農(nóng)民王忠才為母操辦生日宴被取消全家低保待遇事件”[注]曾維明：《建始一村民整“無(wú)事酒”，村支兩委決定取消其全家低保待遇》，載《恩施晚報(bào)》2019年1月28日。中，當(dāng)?shù)鼗鶎蛹o(jì)委責(zé)令嚴(yán)肅處理的做法就值得討論。2018年5月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，明確提出要“切實(shí)為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭拧?。其中的三個(gè)“區(qū)分開(kāi)來(lái)”——“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)”、“把尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)”、“把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)”——對(duì)建構(gòu)“嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重”的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施新機(jī)制具有重要的引領(lǐng)作用，這也是未來(lái)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)證研究新的著力點(diǎn)。

四、黨內(nèi)法規(guī)歷史論

辦好中國(guó)的事情關(guān)鍵在黨，講好中國(guó)的故事關(guān)鍵也就在于講好中國(guó)共產(chǎn)黨的故事。作為一個(gè)始終走在時(shí)代前列、人民衷心擁護(hù)、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗(yàn)的馬克思主義執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨在百年風(fēng)雨兼程中之所以能夠披荊斬棘，其制勝法寶就在于黨與日俱進(jìn)地將制度建設(shè)貫穿于提高自我凈化能力和全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)的過(guò)程之中。盡管黨內(nèi)法規(guī)真正走入公眾視野、為公眾所熟知始于黨的十八大，但歷史地看，黨在成立伊始就已經(jīng)重視黨規(guī)制度建設(shè)?？梢哉f(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋活動(dòng)百年來(lái)始終與黨的建設(shè)活動(dòng)相向而行。因此，黨內(nèi)法規(guī)歷史論研究在當(dāng)下尤為迫切，這種方法論的運(yùn)用既能夠從黨規(guī)制度建設(shè)角度重述中國(guó)共產(chǎn)黨的百年奮斗史，也能夠通過(guò)黨建視角和法學(xué)視角的融合提升黨內(nèi)法規(guī)的研究水準(zhǔn)。新時(shí)代的黨內(nèi)法規(guī)歷史論研究應(yīng)著重從如下三個(gè)方面展開(kāi)。

首先，黨內(nèi)法規(guī)歷史論研究需要在斷代史層面展開(kāi)，通過(guò)對(duì)不同歷史時(shí)期黨規(guī)制度建設(shè)史實(shí)的鉤沉，系統(tǒng)梳理我們黨通過(guò)黨規(guī)加強(qiáng)黨的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)的歷史。中國(guó)共產(chǎn)黨的百年史分為新民主主義時(shí)期、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期及中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，除了深入總結(jié)中共十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)步入快車(chē)道之后的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)外，還應(yīng)當(dāng)立足思想史、制度史角度從縱深方向敘述不同歷史時(shí)期黨規(guī)的發(fā)展演變。一些較為敏感的學(xué)者已經(jīng)針對(duì)新民主主義革命時(shí)期和改革開(kāi)放四十年黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展演變情況，進(jìn)行了卓有成效的歷史論分析。[注]參見(jiàn)程維榮主編：《新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)》，上海三聯(lián)書(shū)店2018年版；李斌雄：《改革開(kāi)放40年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)研究》，載《決策與信息》2018年第10期?！敖⒅袊?guó)共產(chǎn)黨、成立中華人民共和國(guó)、推進(jìn)改革開(kāi)放和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)，是五四運(yùn)動(dòng)以來(lái)我國(guó)發(fā)生的三大歷史性事件，是近代以來(lái)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的三大里程碑?！盵注]習(xí)近平：《在慶祝改革開(kāi)放40周年大會(huì)上的講話》(2018年12月18日)。今后，要聚焦建黨初期、建國(guó)初期和改革開(kāi)放初期黨規(guī)的萌芽、發(fā)展情況，重述我們黨“不忘初心、牢記使命”、堅(jiān)持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力的偉大征程。

其次，黨內(nèi)法規(guī)歷史論研究需要圍繞重要?dú)v史人物展開(kāi)，通過(guò)對(duì)老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家和黨的領(lǐng)導(dǎo)核心重要著述、重要講話的深入研讀，系統(tǒng)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)思想史研究。具體來(lái)說(shuō)，可以從三個(gè)方面展開(kāi)：一是學(xué)深悟透《習(xí)近平關(guān)于制度治黨、依規(guī)治黨論述摘編》，真正領(lǐng)會(huì)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的根本思想遵循；二是深入研讀以毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人思想建黨和制度治黨的重要論述，把握黨內(nèi)法規(guī)思想史的演變和發(fā)展；三是認(rèn)真學(xué)習(xí)劉少奇、董必武、彭真等對(duì)思想建黨、法制建設(shè)具有卓越貢獻(xiàn)的老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家的經(jīng)典著述，追尋中國(guó)共產(chǎn)黨人黨規(guī)之治的艱難探索。通過(guò)對(duì)革命領(lǐng)袖和領(lǐng)導(dǎo)核心原著的精讀和梳理，有助于堅(jiān)定我們黨制度治黨、依規(guī)治黨的必勝信念。[注]以“黨內(nèi)法規(guī)”概念的由來(lái)和發(fā)展為例，通過(guò)對(duì)毛澤東、劉少奇、鄧小平等老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家重要講話的梳理，可以得出這是一個(gè)具有鮮明中國(guó)特色、是中國(guó)共產(chǎn)黨人一大創(chuàng)造的經(jīng)典概念。參見(jiàn)王偉國(guó)：《國(guó)家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。

最后，黨內(nèi)法規(guī)歷史論研究需要聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域展開(kāi)，通過(guò)對(duì)相應(yīng)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展演變的跟蹤觀察，揭示我們黨在具體領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)的光輝歷程，進(jìn)一步堅(jiān)定“四個(gè)自信”。以中共中央新近印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》為例，這是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨近百年來(lái)首個(gè)針對(duì)政法工作的基本黨內(nèi)法規(guī)，突出了“黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”、“把政法工作置于黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展大局”和“領(lǐng)導(dǎo)主體具體化、職責(zé)清單化、工作運(yùn)行機(jī)制化”，為做好新時(shí)代的政法工作指明了前進(jìn)方向，提供了基本遵循?；仡櫢母镩_(kāi)放四十年來(lái)我們黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)波瀾壯闊的歷史進(jìn)程，可以看出個(gè)中大膽的探索和成功的實(shí)踐。對(duì)這部條例的深入研讀，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合另外兩部具有劃時(shí)代意義的黨內(nèi)經(jīng)典文件的學(xué)習(xí)展開(kāi)。一是1979年9月中共中央發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》(中發(fā)[1979]64號(hào)文)，這部被譽(yù)為我國(guó)政法工作領(lǐng)域“十一屆三中全會(huì)公報(bào)”[注]參見(jiàn)李雅云：《中國(guó)法治建設(shè)里程碑式的黨的文件——紀(jì)念中共中央發(fā)布〈關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示〉25周年》，載《法學(xué)》2004年第9期。的文件，首次使用“社會(huì)主義法治”概念，首次提出“取消各級(jí)黨委審批案件制度”，首次明確法律、司法權(quán)威和黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，實(shí)際上扮演了對(duì)全黨全民進(jìn)行法制教育的宣言書(shū)的角色。二是2014年10月中共中央印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，這是我黨歷史上第一次專(zhuān)門(mén)研究法治建設(shè)的全會(huì)，首次將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，首次提出“黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，實(shí)際上扮演了指導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國(guó)方略的綱領(lǐng)性文件。這些振聾發(fā)聵的表述，彰顯了我們黨厲行法治的堅(jiān)定決心和頑強(qiáng)意志。對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度演進(jìn)的歷史研究，能夠及時(shí)形成“部門(mén)黨規(guī)理論”。[注]參見(jiàn)宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第430頁(yè)。

五、黨內(nèi)法規(guī)比較論

黨內(nèi)法規(guī)在革命烽火歲月提出、在新中國(guó)成立后成型、在新時(shí)代闊步前進(jìn)，代表著中國(guó)共產(chǎn)黨人思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合、全面從嚴(yán)治黨和加強(qiáng)全面領(lǐng)導(dǎo)的不懈探索。作為一個(gè)開(kāi)放性的系統(tǒng)，黨內(nèi)法規(guī)自身縱橫交錯(cuò)、上下連貫，與國(guó)家法律相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障，與世界范圍內(nèi)政黨治理法治化經(jīng)驗(yàn)相互借鑒。為此，黨內(nèi)法規(guī)研究要堅(jiān)持開(kāi)放思維和發(fā)展思維，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、與世界其他政黨治理制度的深入比較，不斷補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板，使我們黨各個(gè)方面的制度更加成熟、更加定型。新時(shí)代的黨內(nèi)法規(guī)比較論研究應(yīng)著重從如下三個(gè)方面展開(kāi)。

首先，黨內(nèi)法規(guī)比較論研究需要在內(nèi)部規(guī)范群展開(kāi)，通過(guò)對(duì)不同類(lèi)型、不同層級(jí)、不同區(qū)域的黨規(guī)的比較研究，建構(gòu)起邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)完整、務(wù)實(shí)管用的規(guī)范體系。就同為黨內(nèi)法規(guī)“四梁八柱”的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)來(lái)說(shuō)，在組成內(nèi)容、基本功能、規(guī)范結(jié)構(gòu)等方面都存在差異，需要展開(kāi)深入細(xì)致的比較分析。就不同區(qū)域的地方黨內(nèi)法規(guī)來(lái)說(shuō)，雖然制定權(quán)限、黨規(guī)形式一致，但區(qū)域情形卻差異甚大，如東部沿海省市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人流密集、業(yè)態(tài)多樣，需要重點(diǎn)解決好商務(wù)樓宇黨建、新興經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織黨建難題；中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口外流、農(nóng)村空心化，需要重點(diǎn)解決好基層農(nóng)村黨建和政權(quán)穩(wěn)定難題。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部規(guī)范群縱橫交錯(cuò)的比較，能夠起到相互借鑒、相互補(bǔ)充的作用，對(duì)于優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)布局、提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量都有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

其次，黨內(nèi)法規(guī)比較論研究需要與國(guó)家法律之間展開(kāi)異同分析，通過(guò)對(duì)二者現(xiàn)實(shí)功能的觀察，探索行之有效的黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系定位，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)必須回答的根本問(wèn)題。同為中國(guó)特色社會(huì)主義法治規(guī)范的組成內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在制定主體、規(guī)范事項(xiàng)、調(diào)整對(duì)象、規(guī)范數(shù)量、規(guī)范要求、規(guī)范效力等方面存在很大差異，但二者之間也具有并行協(xié)作、相互融合、引領(lǐng)轉(zhuǎn)化等多種關(guān)系可能。為此，可以黨務(wù)領(lǐng)域、政務(wù)領(lǐng)域和黨政融合領(lǐng)域?yàn)槔瑢?duì)相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的文本規(guī)定及其現(xiàn)實(shí)功效展開(kāi)比較，探索二者之間互聯(lián)互通的“密碼”。以生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?yàn)槔?，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)謀劃大局、把握方向、制定政策、督促落實(shí)得以體現(xiàn)，至于具體的生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制等則由國(guó)家法律加以規(guī)定。當(dāng)然，鑒于生態(tài)保護(hù)問(wèn)題的急迫性和重要性，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2016年12月聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”、“督察督辦”、“目標(biāo)考核”等應(yīng)對(duì)舉措。近幾年的實(shí)踐表明，中央環(huán)保督查組在敦促污染治理、整頓吏治方面發(fā)揮了非常重要的作用。這些豐富的實(shí)踐做法為黨規(guī)國(guó)法關(guān)系的比較分析提供了鮮活的素材，避免二者之間陷入“黨規(guī)脫法”或“黨內(nèi)入法”的極端境地。

最后，黨內(nèi)法規(guī)比較論研究需要在世界范圍內(nèi)政黨治理法治化模式之間展開(kāi)，通過(guò)對(duì)世界上其他政黨有益治理經(jīng)驗(yàn)的借鑒，不斷提升中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的水平。中外政黨制度差異甚大，但并不妨礙我們黨吸收借鑒國(guó)外政黨治理的有益經(jīng)驗(yàn)。2017年11月30日至12月3日，主題為“構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體、共同建設(shè)美好世界：政黨的責(zé)任”的中國(guó)共產(chǎn)黨與世界政黨高層對(duì)話會(huì)在北京成功舉行，為各國(guó)政黨相互借鑒治黨治國(guó)經(jīng)驗(yàn)搭建了重要的交流平臺(tái)。會(huì)議之后形成的“北京倡議”提出，政黨要做“伙伴關(guān)系的推動(dòng)者”、“世界和平的建設(shè)者”、“全球發(fā)展的促進(jìn)者”、“文明互鑒的踐行者”和“生態(tài)環(huán)境的守護(hù)者”。[注]參見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2017年12月4日。除了這種面對(duì)面的交流形式之外，近年來(lái)一批國(guó)外政黨法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)被翻譯介紹進(jìn)來(lái)，為中外政黨治理法治化經(jīng)驗(yàn)比較提供了可能。通過(guò)對(duì)國(guó)外政黨黨內(nèi)法規(guī)歷史沿革和實(shí)踐發(fā)展的深入分析，從中可以探尋到其發(fā)揮政治功能、保障黨內(nèi)民主、協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動(dòng)等方面的有益經(jīng)驗(yàn)，為我們黨黨規(guī)之治的不斷豐富和完善提供參考。

結(jié)語(yǔ)：開(kāi)啟黨內(nèi)法規(guī)的“顯學(xué)”時(shí)代

工欲善其事，必先利其器。在黨內(nèi)法規(guī)研究隊(duì)伍不斷壯大、研究成果數(shù)量不斷增加、制度建設(shè)速度明顯加快的當(dāng)下，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)作為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科的地位已經(jīng)晨光初現(xiàn)。為此，黨內(nèi)法規(guī)研究者必須樹(shù)立自覺(jué)的方法論意識(shí)，以海納百川的胸懷“走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，在不同學(xué)科的交流和融合之下，有目的、有方向、有方法地共同推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)理論研究，真正從理論高度講述好、闡釋好中國(guó)共產(chǎn)黨依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的故事。筆者相信，黨內(nèi)法規(guī)解釋論、實(shí)證論、歷史論和比較論的充分展開(kāi)，必將引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)顯學(xué)時(shí)代的到來(lái)。