汪雋 朱紅 敖旸

摘 要：水是人類生存最基本的要素，解決農(nóng)村飲用水安全問題是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，關(guān)系到農(nóng)村居民的切身利益。案例中，檢察機關(guān)在根據(jù)明確授權(quán)認定監(jiān)管主體、系統(tǒng)梳理行政機關(guān)違法履職或未履職相關(guān)證據(jù)、根據(jù)國家標準衡量水質(zhì)達標情況等方面積極作為，同時，就多途徑解決取證難問題、提升法律適用準確性、充分發(fā)揮訴前程序與訴訟程序的作用等方面進行思考，為辦理類似案件提供借鑒經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 飲用水安全 督促履職

一、基本案情及案件辦理

2018年5月，赤壁市人民檢察院對赤壁市轄區(qū)內(nèi)的15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2016年至2018年農(nóng)村飲用水安全情況進行了調(diào)查。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村飲用水水質(zhì)不符合國家標準，負有農(nóng)村飲用水安全監(jiān)管職責的赤壁市水利局未依法履行監(jiān)管職責，人民群眾的身體健康受到損害，社會公共利益被侵害。2018年6月19日，赤壁市人民檢察院向赤壁市水利局發(fā)出檢察建議，要求其依法履行職責，采取有效措施，保障農(nóng)村飲用水安全。2018年7月15日，赤壁市水利局作出書面回復，稱：赤壁市水利局已編制《赤壁市農(nóng)村飲用水安全鞏固提升工程“十三五”規(guī)劃》，循序推進農(nóng)村飲水安全鞏固提升工作;2016年至2017年，赤壁市農(nóng)村供水水質(zhì)合格率均達到上級政府及相關(guān)部門劃定的合格率指標;下一步將分年度逐步實施老化管網(wǎng)的更新改造任務，進一步加強水質(zhì)監(jiān)管，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠落實安全制度。收到回復后，赤壁市人民檢察院對整改情況跟進監(jiān)督，委托赤壁市疾病預防控制中心對4個問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠的水質(zhì)進行檢測。經(jīng)檢測，菌落總數(shù)、余氯等指標仍然不符合《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB5749-2006）。為了進一步求證菌落總數(shù)、余氯等不達標的飲用水對人體健康的損害，赤壁市人民檢察院委托黃石湖理環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院和赤壁市疾病預防控制中心專家組出具專家意見。黃石湖理環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院和赤壁市疾病預防控制中心專家組分別出具了《關(guān)于赤壁市農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果安全風險的評估報告》《赤壁市農(nóng)村生活飲用水水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果評價意見書》，都指出菌落總數(shù)、總大腸菌群、色度、濁度均不符合《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB5749-2006）的水體，危害人體健康。鑒于赤壁市水利局在收到檢察建議后仍未履行農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)管職責，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的飲用水水質(zhì)仍然不符合國家飲用水標準，人民群眾的身體健康處于受侵害狀態(tài)，2019年1月10日，赤壁市人民檢察院選取4個水質(zhì)不達標鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一的茶庵嶺鎮(zhèn)就赤壁市水利局不履行法定職責向赤壁市人民法院提起行政公益訴訟。

2019年5月23日，湖北省赤壁市人民法院作出判決。法院認為，根據(jù)《湖北省農(nóng)村供水管理辦法》及《赤壁市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)赤壁市水利局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》規(guī)定，赤壁市水利局負有監(jiān)督和管理赤壁市農(nóng)村供水工作的法定職責。茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠即便未被納入赤壁市農(nóng)村飲水工程管理范圍，亦不影響水利局履行對全市農(nóng)村飲用水安全的監(jiān)管職責。赤壁市水利局經(jīng)公益訴訟人赤壁市人民檢察院發(fā)出檢察建議后仍未采取有效措施進行監(jiān)管，致使不安全水質(zhì)給茶庵嶺鎮(zhèn)居民的身體健康帶來極大安全風險，損害了社會公共利益。判令被告赤壁市水利局于本判決生效后60日內(nèi)依法對赤壁市茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠生產(chǎn)的生活飲用水水質(zhì)履行監(jiān)管職責。[1]

二、案件焦點及要點

根據(jù)案件事實及訴爭內(nèi)容，該案辦理過程中的主要爭議焦點在于：（1）赤壁市水利局是否對赤壁市茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠水質(zhì)狀況負有監(jiān)管職責，即赤壁市水利局是否為本案適格的訴訟主體;（2）赤壁市水利局在本案中是否履職;（3）該水廠水質(zhì)是否合格。

（一）根據(jù)明確授權(quán)認定監(jiān)管主體

根據(jù)《行政法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，關(guān)于監(jiān)管主體的認定，應以法律、法規(guī)或者規(guī)章明確授權(quán)的行政機關(guān)以及該行政機關(guān)行使的監(jiān)督管理職責為依據(jù)。

針對爭議焦點（1），赤壁市人民檢察院指出，根據(jù)《水法》第12條第4款“縣級以上人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負責本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”，《湖北省農(nóng)村供水管理辦法》第5條“縣級以上人民政府水行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村供水的規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)督與管理，具體工作由其所屬的農(nóng)村供水用水管理機構(gòu)承擔”以及第42條“違反本辦法規(guī)定，供水單位有下列行為之一的，由縣級人民政府水行政主管部門責令改正，并處1000元以上10000元以下罰款：（一）供水不符合國家規(guī)定的水量、水質(zhì)、水壓和供水保證率要求的”，《赤壁市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)赤壁市水利局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（赤政辦法（2011）72號）“組織協(xié)調(diào)全市農(nóng)田水利基本建設(shè)、農(nóng)村水電電氣化，農(nóng)村飲水安全管理和城鄉(xiāng)供水工作”等相關(guān)規(guī)定，赤壁市水利局負有監(jiān)督和管理本市農(nóng)村供水工作的法定職權(quán)，因此結(jié)合地方“三定”方案，選取有明確行政監(jiān)管職責、有明確法定監(jiān)管手段和方式的水利局作為起訴對象，赤壁市水利局確系本案的適格訴訟主體。

而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為自來水廠的發(fā)包方，其“管理”不等同于“監(jiān)管”，該管理職責不受《行政訴訟法》的調(diào)整，因此其不是本案的責任主體。根據(jù)《行政法》和《行政訴訟法》規(guī)定，本案中被告提供的一系列其它規(guī)范性文件不能作為認定被訴行政行為合法的依據(jù)。據(jù)此，赤壁市人民法院在開庭審理中未予認定赤壁市水利局對被訴行政行為無責任的抗辯事由，判令被告依法履職。

（二）系統(tǒng)梳理行政機關(guān)違法履職或未履職相關(guān)證據(jù)

在行政公益訴訟案件中，行政機關(guān)違法履職或者未履職是檢察機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議的重要根據(jù)之一，也直接關(guān)系到案件的最終走向。

在本案中，針對爭議焦點（2），赤壁市人民檢察院從以下三個方面證明赤壁市水利局在本案中未履職：一是在水利局定期收到赤壁市疾控中心向其報送的該水廠生產(chǎn)的飲用水檢測結(jié)果不合格的報告之后，水利局一直未對供水單位采取監(jiān)管措施，未依法履行監(jiān)管職責;二是在收到赤壁市人民檢察院的檢察建議之后，水利局雖然及時作出書面回復，但是仍舊未采取任何監(jiān)管措施，經(jīng)公益訴訟人委托疾控中心再次對水質(zhì)進行檢測，水質(zhì)仍為不合格，并且根據(jù)黃石湖理環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院出具的《關(guān)于赤壁市農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果安全風險的評估報告》，此種情況對當?shù)鼐用裾Ｓ盟畼?gòu)成極大的安全風險，危及人體健康;三是對于水利局辯稱的茶庵嶺鎮(zhèn)水廠并未被納入“十一五”“十二五”工程，其已編制《赤壁市農(nóng)村飲用水安全鞏固提升工程“十三五”規(guī)劃》，赤壁市人民檢察院認為即便該水廠未被納入該工程，亦不影響水利局履行對全市農(nóng)村飲用水安全的監(jiān)管職責。

（三）根據(jù)國家標準衡量水質(zhì)達標情況

飲用水水質(zhì)是否達標，應按國家標準衡量，而不是部門或上級標準。

針對爭議焦點（3），水利局辯稱茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠水質(zhì)達到了上級政府及相關(guān)部門劃定的合格率指標，水質(zhì)合格。根據(jù)2016年至2017年赤壁市疾控中心對茶庵嶺鎮(zhèn)自來水廠出廠水、末梢水水質(zhì)進行的9次檢測，2018年4月19日赤壁市衛(wèi)生和計劃生育局對該廠水質(zhì)的檢測以及2018年10月25日、2018年11月14日公益訴訟人分別委托赤壁市疾控中心及黃石湖理環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院再次進行檢測，結(jié)果均顯示該水廠水質(zhì)為不合格。赤壁市疾控中心2019年1月8日作出的《赤壁市茶庵嶺鎮(zhèn)水廠生活飲用水水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果評價意見書》認為，參照《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB5749-2006）、《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838-2002）、《生活飲用水水源水質(zhì)標準》（C13020-1993）等國家標準，該水廠水體中菌落總數(shù)超標，水質(zhì)狀況達不到基本的衛(wèi)生要求，飲用細菌超標的自來水，容易患痢疾等腸道疾病，危害人體健康。

三、案件思考

安全的飲用水是人類生存的基本需求，直接關(guān)系到人民群眾的身體健康和生活幸福。本案是湖北省首例針對自來水檢測數(shù)據(jù)超標提起的行政公益訴訟案件，結(jié)合案件辦理中存在的取證難問題、法律適用問題以及行政機關(guān)怠于履職時的監(jiān)督方式等方面的問題進行如下思考，以期為類似案件的辦理提供經(jīng)驗。

（一）多途徑解決取證難問題

公益訴訟案件涉及侵害國家利益和社會公共利益，往往案情重大、牽涉范圍廣、證據(jù)鏈復雜，而檢察機關(guān)在公益訴訟案件辦理中，調(diào)查取證手段受限、取證專業(yè)性不強，在實踐中困難重重。因此，賦予檢察機關(guān)在公益訴訟方面剛性調(diào)查核實權(quán)顯得尤為必要。

在實踐中，基層檢察院又面臨人力、物力有限，在技術(shù)性鑒定、勘驗、監(jiān)測等方面專業(yè)性不強、說服力不夠等問題，案件辦理難度大。為克服辦案障礙，赤壁市人民檢察院辦案人員因時制宜、多方溝通，爭取辦案支持，委托赤壁市疾控中心對茶庵領(lǐng)鎮(zhèn)自來水廠出廠水進行多次勘驗檢測，并委托具有專業(yè)資質(zhì)的社會評估機構(gòu)、評估專家實地檢測并出具水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果安全風險評估報告書，該報告書成為庭審中認定水質(zhì)不符合國家標準及被告怠于履職的重要證據(jù)。

（二）提升法律適用準確性

由于水資源問題涉及到的行政部門有很多，部門之間職能交叉普遍，所以正確識別并精準定位負有監(jiān)管職責的行政主管機關(guān)成為首先要解決的問題。對于訴訟活動來說，適格的訴訟主體是整個案件的基石。在確定適格的被告之后，我們還要重視選擇支撐檢察機關(guān)訴訟請求的法律依據(jù)，甄別具體行政機關(guān)以及行政機關(guān)的抗辯理由是否合法等，以提高起訴書的說服力和說理性，這就需要我們在眾多的法律、法規(guī)中定位出案件辦理所需要的條款，并且根據(jù)不同位階進行擇取。

行政公益訴訟案件的成功辦理一方面對于督促行政機關(guān)合法、全面履職意義重大，另一方面，也對檢察機關(guān)辦案干警提出了更高的要求，倒逼干警提高自身水平，提升法律運用的敏感性和準確性。

（三）充分發(fā)揮訴前程序與訴訟程序的作用

一方面要高度重視行政公益訴訟訴前程序，加強檢察建議剛性。明確檢察機關(guān)開展行政公益訴訟工作的目的是通過督促行政機關(guān)全面履行行政職能，共同維護人民群眾的根本利益，形成雙贏、多贏、共贏的局面，實現(xiàn)辦案政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。因此，檢察機關(guān)在辦理該類案件時應充分認識到訴前程序的重要性和必要性，能夠通過發(fā)送檢察建議書起到督促行政機關(guān)依法履職作用的案件絕不輕易進入訴訟程序浪費司法資源，不能為了辦案而辦案。

另一方面更要善于利用訴訟程序維護監(jiān)督實效。提起公益訴訟不是檢察機關(guān)履行行政監(jiān)督職能的必經(jīng)程序，但不能因此忽略訴訟程序的重要作用。當經(jīng)過訴前程序國家利益和社會公眾利益仍處于受侵害的狀態(tài)時，檢察機關(guān)更應該勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督，依法提起行政公益訴訟。

注釋：

[1]參見湖北省赤壁市人民法院（2019）鄂1281行初字12號行政判決書。