文/苗海濤 惠民縣自然資源和規(guī)劃局 山東濱州 251700

城鎮(zhèn)化建設過程中，最關鍵的問題就是對土地的處理，土地資源管理和城鎮(zhèn)化建設關系密切，近年來土地矛盾問題逐漸增加，讓我國城鎮(zhèn)化建設中土地管理不協(xié)調(diào)的問題逐漸暴露出來。在目前管理體制下，解決土地管理問題必須要著重提高建設用地的利用率，加強征地制度的改革，將農(nóng)民權益放在首要位置，不斷完善協(xié)調(diào)人口、土地和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機制，保證城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定發(fā)展。

1、城鎮(zhèn)化中的土地管理問題

第一，建設用地布局不科學。在城鎮(zhèn)化過程中，城市空間將主城區(qū)作為中心，向四周蔓延，導致實際用地不合理，造成建設用地的布局出現(xiàn)一定問題，影響建設用地配置和用途。建設用地不合理情況表現(xiàn)在建設用地規(guī)劃不合理，造成土地利用率低。目前我國城鎮(zhèn)化建設體系不科學，造成發(fā)展技術落后，缺少政策支持，土地資源浪費的問題十分明顯。

第二，土地資源利用率低。由于我國部分地區(qū)出現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設過度擴張建設用地，建設大廣場、大馬路等，導致基礎用地面積大，人口密度低。很多土地財政過度依賴土地出讓收入，造成土地浪費情況加劇[1]。很多農(nóng)村居民進入城市生活，部分農(nóng)村土地被閑置，有部分居民新建新宅，保留舊宅造成土地資源被侵占，影響城鎮(zhèn)化建設。

第三，農(nóng)民合法權益得不到保障。城市化建設造成大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)，由于土地產(chǎn)權問題不明確，造成征用土地補償無法明確分配，征用土地補償?shù)臉藴瘦^低，農(nóng)民無法從中獲得增值收益。我國生活保障、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等制度尚不完善，城鎮(zhèn)化成果無法惠及農(nóng)民。

2、城鎮(zhèn)化中土地管理問題的改進建議

2.1 提高建設用地集約化水平

我國人口規(guī)模大，土地資源稀缺，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要對土地統(tǒng)籌規(guī)劃，加強控制，最大程度上提高土地利用率。要著手提高城鎮(zhèn)建設用地的集約化，在控制建設用地面積上下功夫，將建設用地和開發(fā)利用水平相聯(lián)系，進一步推動投資強度和用地進度的關聯(lián)。首先嚴格建設土地用途監(jiān)管，嚴格規(guī)劃農(nóng)業(yè)用地邊界、生態(tài)紅線以及建設用地邊界，建設土地用途變化準許的管理模式。其次要對建設用地布局進行優(yōu)化，為了促進生產(chǎn)空間的集約化水平，需要將宜居、宜商以及宜業(yè)作為目標，建立合理結構。避免出現(xiàn)建設大馬路、大廣場的情況，提高土地利用率。最后要將城鎮(zhèn)現(xiàn)有存量用地進行改善，充分開發(fā)地上空間和地下空間，加快改造城中村和舊廠房，積極支持城鎮(zhèn)再開發(fā)。

2.2 征地制度改革

征地制度要本著惠及農(nóng)民、公平公正的原則進行，現(xiàn)代化土地管理是改革目標。首先要加快農(nóng)村土地確權的登記，盡快分發(fā)農(nóng)民土地使用權證書，保護農(nóng)民土地權益，避免土地產(chǎn)權不明確造成農(nóng)民權益受損。其次要建立征收聽證制度，為保證利益建立表達利益訴求的平臺，賦予農(nóng)民知情權和話語權。被征地農(nóng)民可以和政府部門及時溝通，表達自己的訴求。最后需要提高農(nóng)業(yè)用地轉化為商業(yè)用地的補償標準。由于補償標準低，造成農(nóng)民土地利益受到嚴重損失，導致土地財政出現(xiàn)無序增長的情況。地方政府征收農(nóng)民土地需要具備嚴格的限制，需要和土地商業(yè)價值對等補償。要著手建立第三方評估體系，對土地征用價值進行補償評估，完善土地發(fā)展權益的轉換，保障土地民生和農(nóng)民利益。為保證城鎮(zhèn)化發(fā)展均衡，需要轉變政府部門主導的土地征收制度，通過制度的完善和國家立法，逐漸過渡到以市場為導向的土地配置制度，逐漸推動土地一體化。

2.3 明確公益用地范圍

為開展國家公共服務，滿足公共利益，需要征收部分農(nóng)民用地。當前我國公共利益用地占據(jù)面積約為30%。城鎮(zhèn)化的推進，讓公益用地面積逐漸擴大，為監(jiān)管政府部門占地行為，保護農(nóng)民權益，首先要不斷完善土地相關法律和政策，保證保護好農(nóng)民土地權益的要求。如在法律中界定公益用地范圍，哪些建設項目屬于公益用地范圍。其次要著手建立征地負面清單，將不屬于公益用地的清單羅列出來，成為社會公眾對政府部門土地管理監(jiān)督的依據(jù)。最后征收土地時對公益用途加強審核，通過對公共利益加強界定審核，從法律層面上限制政府部門的征收行為，減少非公益性用地的劃撥，將以公共利益名義劃撥的盈利性質土地進行清理，收回土地重新規(guī)劃利用。

2.4 關注農(nóng)民土地權益

深化土地改革決定著農(nóng)村居民的穩(wěn)定，影響著我國長遠發(fā)展，深化改革的關鍵在于對農(nóng)民土地權益的保障。城鎮(zhèn)化推進不能將農(nóng)民土地利益作為犧牲條件，更不能打著公共利益的名號征收土地。城鎮(zhèn)化的核心在于最大程度上保護農(nóng)民利益，保護農(nóng)民發(fā)展權和生存權。首先要尊重農(nóng)民利益，農(nóng)民進入城鎮(zhèn)生活后，保障農(nóng)民能夠進行身份上的轉換，能夠完全融入城市中。建立土地流轉市場，讓農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營權[2]。其次要延長土地承包經(jīng)營權，推動自動續(xù)期合法化。在農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)用途上土地存在非自愿交易和承包期問題，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權存在很大的不確定性。為改善土地權屬和人口流動問題，需要在土地法律中國明確承包權，明確政府部門在分配農(nóng)民用地的權利。最后在法律層面上賦予農(nóng)民收益權，明確農(nóng)民財產(chǎn)權利，保證農(nóng)民宅基地使用合法性。完善農(nóng)民保障制度。

城鎮(zhèn)化過程中必須要加強對農(nóng)民的就業(yè)保障，推動社會經(jīng)濟轉型，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高端工業(yè)等，增加社會上的就業(yè)崗位，給失地農(nóng)民提供大量就業(yè)機會。地方政府要加強就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓，幫助他們學習技能，提高自身競爭力。同時需要完善醫(yī)療制度和養(yǎng)老制度，對于失地后自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，要納入城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險體系。對于失去勞動能力的農(nóng)民，要通過城鎮(zhèn)最低生活保障體系，繳納社?；?。將政府部門的土地收益拿出一部分補充失地農(nóng)民，繳納社會保險，對失地農(nóng)民繳納下限進行補償。被征地的農(nóng)民能夠從土地補償費用中抽調(diào)一部分資金作為社會保險基金，保證農(nóng)民社保穩(wěn)定性。最后需要探索保障形式，隨著額農(nóng)民問題的積累，需要不斷探索全新社保形式，根據(jù)發(fā)展機會平等原則，重視失地農(nóng)民發(fā)言權。征地時鼓勵農(nóng)民發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，能夠將集體土地轉變?yōu)樨敭a(chǎn)物權。

結論：

綜上所述，本文先分析了城鎮(zhèn)化中的土地管理問題，主要包括建設用地布局不科學、土地資源利用率低、農(nóng)民合法權益得不到保障的問題。然后提出了針對土地管理問題的改進建議，要不斷提高建設用地集約化水平，征地制度改革，明確公益用地范圍，關注農(nóng)民土地權益。