許海燕 單英杰 于珺建

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一篇大文章。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，土地要素是核心。近年來，南京市高淳區(qū)牢固樹立新的發(fā)展理念，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不斷創(chuàng)新工作思路，悉心研究土地政策內(nèi)涵，挖掘土地資源潛在價(jià)值，發(fā)揮土地資源支撐作用。當(dāng)前，在東壩鎮(zhèn)農(nóng)村發(fā)展中面臨的難題被逐步破解，農(nóng)民的幸福感、獲得感、安全感持續(xù)提升，實(shí)現(xiàn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“蛻變成蝶”。

一、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“蛻變成蝶”

高淳區(qū)東壩鎮(zhèn)地處蘇皖交界、南京南部，是歷史悠久的江南古鎮(zhèn)，面積101.78平方公里，人口約4.56萬人，下轄8個(gè)居委會(huì)、5個(gè)村委會(huì)，全省首批耕地保護(hù)激勵(lì)單位。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，東壩鎮(zhèn)先后創(chuàng)成市級以上美麗鄉(xiāng)村14個(gè)，全區(qū)占比13.2%，全鎮(zhèn)規(guī)劃保留村占比16.4%，三項(xiàng)數(shù)據(jù)均處全市前列。東壩鎮(zhèn)結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，對游子山村小茅山腳、青山村壟上試點(diǎn)地區(qū)開展全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治，努力打造南京鄉(xiāng)村振興樣板。

實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)設(shè)計(jì)，繪制出鄉(xiāng)村振興的美好藍(lán)圖。按照“漫游間品原味”的發(fā)展定位，以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，綜合統(tǒng)籌旅游、環(huán)境、交通、水利等其他規(guī)劃，編制試點(diǎn)區(qū)域村級土地利用規(guī)劃，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村土地布局，完成了試點(diǎn)區(qū)域的片區(qū)地面景觀、旅游設(shè)施、車行（慢行）系統(tǒng)、污水處理、智慧旅游、標(biāo)識系統(tǒng)、庭院特色改造等專項(xiàng)設(shè)計(jì)，初步繪制出鄉(xiāng)村振興的美好藍(lán)圖。

盤活低效用地，沉睡資產(chǎn)的價(jià)值得到最大化挖掘。在全區(qū)先行先試，盤活3.3萬平方米農(nóng)村低效閑置土地、閑置房屋等資源資產(chǎn)，引進(jìn)正福草堂、慕青民宿等總投資1.2億元的民宿項(xiàng)目，打造出南京特色田園鄉(xiāng)村首批成果。同時(shí)，大力發(fā)展漫耕健康等項(xiàng)目，將500畝農(nóng)民承包地進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)，每年可增加農(nóng)民租金收入約40萬元，助力扶貧攻堅(jiān)，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平提升和長效增收。

實(shí)施土地治理，農(nóng)村集體土地綜合效應(yīng)得到充分發(fā)揮。根據(jù)土地管理相關(guān)要求，東壩鎮(zhèn)在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，積極開展各級各類土地整治，大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，夯實(shí)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)。截至目前，已建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田10.93萬畝，占全區(qū)比例的33%，穩(wěn)居全區(qū)前列，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到進(jìn)一步改善，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯提升。同時(shí)，2017年實(shí)施的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目”形成指標(biāo)32畝，經(jīng)區(qū)級平臺交易后產(chǎn)生效益1600萬元，基層民眾參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的熱情得到有力激發(fā)。

率先取得省級試點(diǎn)，群眾的土地權(quán)益得到根本維護(hù)。進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村宅基地和農(nóng)房統(tǒng)一登記試點(diǎn)范圍，穩(wěn)步開展特色田園鄉(xiāng)村不動(dòng)產(chǎn)登記省級試點(diǎn)，制定《特色田園鄉(xiāng)村試點(diǎn)村莊權(quán)籍調(diào)查與不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證實(shí)施方案》及相關(guān)《技術(shù)方案》，持續(xù)增強(qiáng)群眾的獲得感。東壩鎮(zhèn)試點(diǎn)地區(qū)集體土地確權(quán)面積850畝，確權(quán)率達(dá)到100%，無一例矛盾糾紛，無一例涉訴涉訪，為全省其他地區(qū)開展土地確權(quán)工作提供了鮮活經(jīng)驗(yàn)。

二、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“蝶變密碼”

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，高淳區(qū)委、區(qū)政府以綠色發(fā)展理念為遵循，充分利用既有自然（土地）資源，科學(xué)規(guī)劃、合理布局新農(nóng)村建設(shè)工作，積極研究自然（土地）資源管理等相關(guān)政策，探索改革創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興路徑，努力重構(gòu)具有地方特色且充滿文化內(nèi)涵的美麗鄉(xiāng)村，切實(shí)增強(qiáng)群眾的幸福感。

堅(jiān)持“生態(tài)+規(guī)劃”理念，統(tǒng)籌空間布局。鄉(xiāng)村振興的密碼之一，是保持原有的生態(tài)格局，并在此基礎(chǔ)上，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃。在美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制及建設(shè)中，高淳區(qū)主動(dòng)融入“兩山”理念，特別是在統(tǒng)籌空間規(guī)劃布局中，以土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善為契機(jī)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，遵循農(nóng)村自身發(fā)展規(guī)律，凸顯高淳生態(tài)人文景觀，彰顯鄉(xiāng)村慢文化，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村特點(diǎn)，注重鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，提前預(yù)留美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活、休閑旅游設(shè)施等用地空間指標(biāo)，合理高效利用有限資源，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

堅(jiān)持“改革+創(chuàng)新”思路，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。鄉(xiāng)村振興的密碼之二，是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，不斷增強(qiáng)群眾的獲得感。高淳區(qū)以全國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)和特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)為機(jī)遇，以村集體經(jīng)濟(jì)組織控股、土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股、全村農(nóng)戶為合作社成員、多元化出資的形式，創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興路徑，讓農(nóng)民從股金、薪金、租金中獲取受益。同時(shí)，充分利用閑置集體建設(shè)用地，發(fā)展生態(tài)休閑等產(chǎn)業(yè)，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。以小茅山腳試點(diǎn)村為例，該村將約9600平方米的集體建設(shè)用地、近4800平方米的閑置宅基地，分別作價(jià)580萬元、300萬元，與社會(huì)資本合作開發(fā)民宿，并將所得收入再投入到鎮(zhèn)級投資公司，形成每年5%以上的持續(xù)收益。小茅山腳村2017年的人均收入因此達(dá)到2.72萬元，比2016年增加了5820元，增幅近27.2%。

堅(jiān)持“項(xiàng)目+平臺”路徑，發(fā)揮政策優(yōu)勢。鄉(xiāng)村振興的密碼之三，是深入研究自然資源管理相關(guān)政策，準(zhǔn)確把握政策內(nèi)涵，充分發(fā)揮政策和平臺優(yōu)勢，助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，《高淳區(qū)土地指標(biāo)交易和使用管理辦法》明確“增減掛鉤指標(biāo)”交易指導(dǎo)價(jià)為50萬元/畝，鼓勵(lì)鎮(zhèn)街村組充分利用政策和平臺優(yōu)勢，開展土地整治項(xiàng)目，支持所取得的土地指標(biāo)收購費(fèi)用于土地整治和管理、基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)、涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)等。同時(shí)，依據(jù)國土部門牽頭開展“農(nóng)村耕地質(zhì)量提升行動(dòng)”的平臺，對東壩鎮(zhèn)游子山、青山村區(qū)域?qū)嵤└刭|(zhì)量提升，開展生態(tài)型土地整治，規(guī)劃建設(shè)1.4萬畝，投資8095萬元，促進(jìn)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增綠、農(nóng)民增收。

堅(jiān)持“品牌+文化”策略，傳承鄉(xiāng)土記憶。鄉(xiāng)村振興的密碼之四，是挖潛地方特色資源，打造具有地方文化特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，因勢利導(dǎo)，充分發(fā)揮地方資源優(yōu)勢，傳承鄉(xiāng)土記憶。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，高淳區(qū)借助“國際慢城”的生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢，積極探索建設(shè)立足鄉(xiāng)土社會(huì)、富有地域特色、承載田園鄉(xiāng)愁、體現(xiàn)現(xiàn)代文明的特色田園鄉(xiāng)村，努力走出一條鄉(xiāng)村發(fā)展與復(fù)興的新路，使“繁華都市”與“美麗鄉(xiāng)村”相映生輝。充分依托區(qū)域特有的有機(jī)稻田、生態(tài)濕地、百年樸樹等豐富的自然（歷史）資源，在現(xiàn)有萬畝茶園的基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)105畝早園竹林、110畝有機(jī)茶葉、140畝經(jīng)濟(jì)果林等各類特色品牌農(nóng)業(yè)基地，深入挖掘農(nóng)耕文化、“游子”文化、茶藝文化等原生態(tài)文化，重構(gòu)承載鄉(xiāng)愁記憶的精神家園。

三、對打造鄉(xiāng)村振興樣板的啟示作用

“務(wù)農(nóng)重本，國之大綱”。土地資源在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中至關(guān)重要。高淳區(qū)堅(jiān)持以民為本，以地為“媒”，全力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，探索出美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“蝶變密碼”，其創(chuàng)新實(shí)踐對于早日實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)有一定啟示。

構(gòu)建國土空間規(guī)劃，科學(xué)開展土地綜合整治。國土空間規(guī)劃是一項(xiàng)整體性、技術(shù)性、系統(tǒng)性工程，在采用生態(tài)理念與先進(jìn)技術(shù)的同時(shí)，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理好不同部門間的規(guī)劃，進(jìn)行科學(xué)布局，才能凸顯土地的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益?！渡罨h和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確要求建立空間規(guī)劃體系，這將從制度上積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，并促使空間規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)管成為有機(jī)統(tǒng)一的整體，為鄉(xiāng)村振興繪制“一張藍(lán)圖”。要發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的空間管控作用，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線，合理細(xì)劃鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)等空間，積極開展生態(tài)型、差別化土地綜合整治，為高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障。地方政府應(yīng)結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)、鄉(xiāng)村特色、產(chǎn)業(yè)分布等要素合理開展土地整治，在“一張藍(lán)圖”上共同做好土地整治大文章。要在分析研究美麗鄉(xiāng)村區(qū)域內(nèi)土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃山水林田湖草系統(tǒng)治理，科學(xué)安排土地整治的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目等，合理構(gòu)建“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、人文”于一體的土地整治新格局，充分發(fā)揮“土地整治+”綜合效益。

運(yùn)用國土先進(jìn)技術(shù)，有效提升土地綜合價(jià)值。我國國土資源“十三五”科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建國土資源大數(shù)據(jù)與智慧國土，強(qiáng)化智慧國土工程技術(shù)研究，促進(jìn)國土資源管理決策科學(xué)化、監(jiān)管精準(zhǔn)化、服務(wù)便利化。這意味著，在“大數(shù)據(jù)”時(shí)代，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需巧借東風(fēng)，發(fā)揮“智慧國土”功能，對美麗鄉(xiāng)村相關(guān)“大數(shù)據(jù)”進(jìn)行深入挖掘，構(gòu)建科學(xué)、可行、合理的數(shù)字化管理模型。要及時(shí)實(shí)現(xiàn)智能分析、合理預(yù)測、科學(xué)預(yù)警、輔助決策功能，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)科學(xué)決策中的重要作用，以科技手段提升綜合服務(wù)保障功能，助推鄉(xiāng)村建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級和管理創(chuàng)新。地方在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，應(yīng)結(jié)合本地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，積極運(yùn)用“GPS”“GIS”“RS”“慧眼守土”等國土特有的先進(jìn)信息管理技術(shù)，積極發(fā)揮“智慧國土”的先進(jìn)性、科學(xué)性、系統(tǒng)性，在“一張藍(lán)圖”上精準(zhǔn)定位項(xiàng)目類型、建設(shè)規(guī)模、開發(fā)次序等，推進(jìn)自然資源節(jié)約高效利用，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，科學(xué)繪制“智慧鄉(xiāng)村”美好畫卷。

集成應(yīng)用國土政策，促進(jìn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。地方政府應(yīng)加強(qiáng)國土資源管理相關(guān)政策的研究，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的管控和引領(lǐng)作用，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，細(xì)化鄉(xiāng)村土地利用空間布局規(guī)劃，保障鄉(xiāng)村未來發(fā)展用地合理需求；積極爭取相關(guān)試點(diǎn)，集成應(yīng)用“占補(bǔ)平衡”“增減掛鉤”“指標(biāo)交易”等各類支持政策，整合涉土相關(guān)項(xiàng)目資金，對“山水林田湖村”實(shí)施綜合整治，樹立生態(tài)型國土綜合整治項(xiàng)目樣本，推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)，穩(wěn)步開展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，以便賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)一步盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級，農(nóng)村全面進(jìn)步，農(nóng)民全面發(fā)展。

樹立以人民為中心的理念，不斷增強(qiáng)群眾幸福感。習(xí)近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。要堅(jiān)持共享發(fā)展，堅(jiān)持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。地方政府在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)開展前期，要深入了解建設(shè)區(qū)域整體現(xiàn)狀及群眾意愿，充分聽取專家、學(xué)者、農(nóng)民的有益建議，尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、受益權(quán)，大力促進(jìn)鄉(xiāng)村治理共建共享。在鄉(xiāng)村土地規(guī)劃、土地整治、土地流轉(zhuǎn)等具體項(xiàng)目實(shí)施過程中，建立健全農(nóng)民參與機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好群眾合法權(quán)益。最大限度地調(diào)動(dòng)項(xiàng)目區(qū)群眾參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的積極性、主動(dòng)性，讓更多農(nóng)民了解、支持、參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作。在項(xiàng)目實(shí)施后期，進(jìn)一步做好共享發(fā)展。合理安排好土地權(quán)屬調(diào)整、利益分配等重大問題，引導(dǎo)美麗鄉(xiāng)村整治后的農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，因地制宜，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，打造特色品牌產(chǎn)業(yè)，切實(shí)推動(dòng)富民增收，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新鮮活力，讓農(nóng)民擁有更多的獲得感、成就感、幸福感。