□ 浙江省土地勘測規(guī)劃院 陳 銘

2018年是新時(shí)代國土空間規(guī)劃的元年。2018年3月，十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出，組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。從國土空間規(guī)劃的編制進(jìn)度要求來看，自然資源部要求31個(gè)省級(jí)單位和部分市縣級(jí)試點(diǎn)單位在2019年年底前完成國土空間規(guī)劃的編制，其他市縣級(jí)國土空間規(guī)劃2020年年底前完成。對(duì)于浙江省來說，可能會(huì)提出更高要求，全省各級(jí)的國土空間規(guī)劃編制和審批工作可能比國家要求會(huì)有所提前。

新時(shí)代的國土空間規(guī)劃，既是對(duì)規(guī)劃體系的一項(xiàng)重要改革，也是對(duì)管理體制的一項(xiàng)重要改革?？h級(jí)國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán)，是落實(shí)規(guī)劃用途管制制度和自然資源統(tǒng)一管理的重要節(jié)點(diǎn)。如何能使改革順利實(shí)施，能使國土空間規(guī)劃順利編制，能讓新時(shí)代國土空間規(guī)劃對(duì)自然資源管理起到關(guān)鍵性的作用，從縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制來看，筆者認(rèn)為需要堅(jiān)持以下幾點(diǎn)。

一、堅(jiān)定縣級(jí)國土空間規(guī)劃的編制目標(biāo)

▲省廳國土空間規(guī)劃內(nèi)部動(dòng)員會(huì)

在國家、省、市級(jí)規(guī)劃確定了區(qū)域的主體功能區(qū)、互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)和主要發(fā)展格局后，縣級(jí)國土空間規(guī)劃的主要任務(wù)就是落實(shí)上級(jí)規(guī)劃各項(xiàng)主要目標(biāo)，統(tǒng)一行使對(duì)縣域內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)。這個(gè)統(tǒng)一應(yīng)當(dāng)分三個(gè)方面來理解。一是不再編制單一發(fā)展類或保護(hù)類的空間規(guī)劃，例如著眼建設(shè)用地的縣域城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、著眼生態(tài)環(huán)境的縣域生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、著眼耕地保護(hù)的縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃等，應(yīng)當(dāng)在上級(jí)下達(dá)的控制指標(biāo)范圍內(nèi)全盤考慮縣域的發(fā)展、保護(hù)和整治任務(wù)，所有自然資源都需要在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮統(tǒng)一規(guī)劃。二是不再編制行業(yè)類的空間規(guī)劃，應(yīng)將各行業(yè)空間類規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃，例如縣域內(nèi)的旅游點(diǎn)布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)新城規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等，都應(yīng)在縣級(jí)國土空間規(guī)劃中統(tǒng)一安排。三是其他非空間類的規(guī)劃編制，涉及到國土空間規(guī)劃的部分，應(yīng)與國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)一致。

自然資源的利用涉及到方方面面，也涉及到很多管理部門，縣級(jí)自然資源管理部門應(yīng)當(dāng)按照國家機(jī)構(gòu)改革的總體要求，對(duì)縣域國土空間進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。在這一過程中，自然資源管理部門不能認(rèn)為有些自然資源的管理職責(zé)不在本部門，就不在國土空間規(guī)劃中納入該項(xiàng)內(nèi)容，而應(yīng)當(dāng)配合縣委縣政府，協(xié)調(diào)本縣各類資源管理部門的管理要求，在符合上級(jí)國土空間規(guī)劃要求的前提下，以服務(wù)縣域自然資源統(tǒng)一管理和行使用途管制為目標(biāo)，編制縣域國土空間規(guī)劃。

二、明確縣級(jí)國土空間規(guī)劃的主要職責(zé)

從國家層面來看，目前基本已經(jīng)明確了空間規(guī)劃改革的基本路線。到2020年，空間規(guī)劃體系初步建立，要將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一為國土空間規(guī)劃，空間規(guī)劃法律法規(guī)體系框架初步形成。與我國現(xiàn)行行政管理體系相對(duì)應(yīng)，編制國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)國土空間規(guī)劃。其中，縣級(jí)國土空間規(guī)劃定位為：本級(jí)政府對(duì)上級(jí)國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)和具體安排，兼顧管控與引導(dǎo)，側(cè)重實(shí)施性。對(duì)浙江省來說，縣級(jí)政府是行使用途管制的基本單位，也是落實(shí)“省管縣”行政管理方式的重要一環(huán)?？h級(jí)國土空間規(guī)劃的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)有五個(gè)方面：一是統(tǒng)一縣域國土空間規(guī)劃編制；二是落實(shí)上級(jí)國土空間規(guī)劃的要求，并安排好具體實(shí)施路徑；三是劃定縣域的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，錨定縣域空間格局的基本框架；四是引導(dǎo)下轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃編制；五是建立縣域國土空間規(guī)劃管理信息平臺(tái)。

另一方面，對(duì)于縣級(jí)自然資源管理部門來說，不僅要落實(shí)縣級(jí)國土空間規(guī)劃的主要職責(zé)，還要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃負(fù)有管理職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃作為縣級(jí)規(guī)劃的具體落實(shí)，是縣級(jí)規(guī)劃的延伸，可以與縣級(jí)規(guī)劃同步編制。國家允許城鄉(xiāng)一體化發(fā)展比較高、縣域面積較小的地區(qū)可以不編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃，主要職責(zé)由縣級(jí)規(guī)劃落實(shí)。對(duì)于浙江省來說，城鄉(xiāng)一體化水平在全國各省份中處于較高水平，縣域面積從全國縣域平均面積看都不大，好像比較符合這個(gè)條件。但是，浙江省城鄉(xiāng)一體化大多體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施方面，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的功能區(qū)別明顯，城和鄉(xiāng)各具特色，并沒有走入“鄉(xiāng)村越來越像城市”的誤區(qū)，城鄉(xiāng)用途管制的對(duì)象差異巨大。因此，除了11個(gè)設(shè)區(qū)市的近郊區(qū)以外，其他縣級(jí)單位都建議開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的編制。特別是在空間規(guī)劃改革的初期階段，應(yīng)當(dāng)秉持“小步快走”的改革理念，保留普通縣和遠(yuǎn)郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。待這一輪國土空間規(guī)劃實(shí)施后，再對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是否需要編制進(jìn)行評(píng)估，以確定是否需要。詳細(xì)規(guī)劃包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃兩種，也是國土空間規(guī)劃體系的組成部分，各縣級(jí)人民政府和自然資源管理部門需要依據(jù)國土空間規(guī)劃，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，在邊界外編制詳細(xì)性的村莊規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)施空間用途管制、進(jìn)行國土空間開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記等的法定依據(jù)?？h級(jí)自然資源管理部門需要整合各部門的力量，在符合縣鄉(xiāng)級(jí)國土空間規(guī)劃的前提下，逐步完成詳細(xì)規(guī)劃的編制，保障城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

三、探索縣級(jí)國土空間規(guī)劃的編制方法

對(duì)于自然資源管理部門和規(guī)劃編制單位來說，探索縣級(jí)國土空間規(guī)劃的編制方法是現(xiàn)階段面臨的主要難題。雖然主要的規(guī)劃要求和規(guī)劃內(nèi)容由國家和省級(jí)自然資源管理部門確定，但是具體到縣級(jí)如何編制一個(gè)可實(shí)現(xiàn)、可實(shí)施、可實(shí)用的國土空間規(guī)劃，還沒有一個(gè)具體可參考的案例。2019年底前縣級(jí)國土空間規(guī)劃基本就要編制完成，考慮到縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革在2019年初才能完成，那么留給縣級(jí)自然資源管理部門進(jìn)行規(guī)劃編制組織和時(shí)間并不多了。如何在有限的時(shí)間內(nèi)，保質(zhì)保量完成縣級(jí)國土空間規(guī)劃的編制任務(wù)，筆者認(rèn)為只要堅(jiān)持以下幾點(diǎn)，就不會(huì)出現(xiàn)較大偏差。

首先，結(jié)合地域?qū)嶋H情況，研判發(fā)展階段，確定空間優(yōu)化的導(dǎo)向。浙江省資源限制因素多，人口集聚度高，從總體上來看目前國土空間利用的情況是好的，這是一個(gè)基本判斷。但是耕地、建設(shè)用地、水域、林地基本已經(jīng)全面覆蓋所有國土空間，所留未利用空間不多，國家給浙江省的指標(biāo)也極其有限，目前對(duì)各個(gè)縣來說，主要是空間優(yōu)化的問題。在規(guī)劃編制初期，要合理研判本縣的發(fā)展情況，研究各資源要素之間的平衡、關(guān)聯(lián)和相互影響，要依據(jù)上級(jí)規(guī)劃確定的主體功能來確定國土開發(fā)、保護(hù)和整治的長遠(yuǎn)目標(biāo)以及縣域空間優(yōu)化的目標(biāo)，夯實(shí)國土空間規(guī)劃的編制基礎(chǔ)。若能夠立足自身情況，落實(shí)上級(jí)要求，合理確定縣域空間利用導(dǎo)向，那么縣級(jí)國土空間規(guī)劃方案就不會(huì)發(fā)生較大偏差。

其次，構(gòu)建三條控制線為縣級(jí)國土空間規(guī)劃布局的骨架。按照自然資源部對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的劃定要求，三條控制線應(yīng)當(dāng)不交叉不重疊。自然資源部三定方案的第二條第六款規(guī)定：“組織劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，構(gòu)建節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局?！庇纱耍窈笕龡l控制線的劃定應(yīng)當(dāng)由自然資源管理部門來組織。目前，全省的生態(tài)保護(hù)紅線已經(jīng)由原環(huán)保廳劃定，并已經(jīng)經(jīng)過自然資源部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合審查，對(duì)于此項(xiàng)成果應(yīng)當(dāng)繼承。從數(shù)據(jù)庫套核情況來看，目前的生態(tài)保護(hù)紅線中還有大量的永久基本農(nóng)田，需要根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整生態(tài)紅線避讓永久基本農(nóng)田，或者調(diào)出永久基本農(nóng)田保留生態(tài)紅線，以及根據(jù)空間實(shí)際使用情況微調(diào)生態(tài)紅線，調(diào)整的原則應(yīng)當(dāng)是生態(tài)紅線數(shù)量保持穩(wěn)定。永久基本農(nóng)田紅線已經(jīng)完成劃定工作，從目前情況來看，自然資源部將允許在國土空間規(guī)劃中對(duì)現(xiàn)有的永久基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)整，但是調(diào)整的前提將會(huì)比較嚴(yán)格，總體方向是質(zhì)量有提高，布局更集中。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界目前還并未形成一個(gè)可實(shí)用的成果，然而受永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的制約，其基本范圍已經(jīng)限定，主要是保持其完整性和連續(xù)性。三條控制線按上級(jí)要求切實(shí)的劃定完成后，縣域的國土空間格局的骨架就已經(jīng)確定，規(guī)劃布局不會(huì)與國土空間的管理要求發(fā)生較大偏差。

第三，依據(jù)整體目標(biāo)，調(diào)整各類自然資源的利用程度，落實(shí)主要控制指標(biāo)。浙江省各縣（市、區(qū)）地形地貌多樣，所處發(fā)展階段不同，在省級(jí)國土空間規(guī)劃編制中將會(huì)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)各縣級(jí)單位確定其主體功能。對(duì)于縣級(jí)國土空間規(guī)劃來說，縣域的主體功能和主要控制指標(biāo)已經(jīng)確定，主要任務(wù)就是加以落實(shí)。在落實(shí)的過程中，肯定會(huì)出現(xiàn)上級(jí)控制目標(biāo)和地方發(fā)展目標(biāo)不相適應(yīng)的情況，這時(shí)候就需要縣級(jí)國土空間規(guī)劃進(jìn)行上下協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)看到，國土空間規(guī)劃是通過主要控制指標(biāo)和三條控制線將國家意志層層傳導(dǎo)到地方，例如建設(shè)用地總規(guī)模、耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、森林覆蓋率和生態(tài)紅線面積這些控制性指標(biāo)必須要完全落實(shí)?？h級(jí)國土空間規(guī)劃根據(jù)上位規(guī)劃要求，調(diào)整縣域內(nèi)各類自然資源的利用程度，合理設(shè)置實(shí)施性指標(biāo)。實(shí)施性指標(biāo)可以包括建設(shè)用地拆舊建新數(shù)量、存量建設(shè)用地盤活數(shù)量、補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、基本農(nóng)田儲(chǔ)備庫數(shù)量、生態(tài)修復(fù)面積等。這些指標(biāo)的設(shè)置不一定是和上級(jí)對(duì)應(yīng)，可以自主設(shè)置。設(shè)置這些地方過程性指標(biāo)，并不會(huì)加大規(guī)劃的實(shí)施限制，相反可以梳理清楚縣域空間的使用方式，將控制性指標(biāo)通過過程性指標(biāo)傳導(dǎo)到具體的規(guī)劃實(shí)施中，這樣就保證了整個(gè)方案的可實(shí)施性不會(huì)產(chǎn)生較大偏差。

第四，規(guī)劃內(nèi)容要緊扣空間優(yōu)化、系統(tǒng)性保護(hù)和綜合整治核心問題。國土空間規(guī)劃有自己的規(guī)劃邏輯，在縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制過程中，整個(gè)規(guī)劃邏輯應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞優(yōu)化、保護(hù)和整治三條主要內(nèi)容來開展，不論是分析現(xiàn)狀、設(shè)定指標(biāo)還是規(guī)劃布局，都應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注這三個(gè)方面。城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)是人口密集地區(qū)，應(yīng)當(dāng)主要著眼于對(duì)空間的優(yōu)化提升；自然生態(tài)資源類型多樣，有森林、水系、海洋等，應(yīng)當(dāng)主要著眼于系統(tǒng)性保護(hù)，也包括縣域內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和跨縣域的系統(tǒng)性保護(hù)；整個(gè)農(nóng)村地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)和城郊應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)進(jìn)行整治，進(jìn)而配套一系列整治工程。把握了這條規(guī)劃內(nèi)容的主線，縣級(jí)國土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容就不會(huì)發(fā)生偏差。

第五，堅(jiān)持規(guī)劃全流程信息化。對(duì)于原土地利用總體規(guī)劃來說，經(jīng)過多年的發(fā)展，目前已經(jīng)做到了通過地理信息輔助軟件全程信息化編制，包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)和審批數(shù)據(jù)已經(jīng)完全信息化管理。這是在國土空間規(guī)劃中必須進(jìn)行繼承和發(fā)展的核心技術(shù)。目前浙江省的國土空間管理已經(jīng)進(jìn)入精細(xì)化階段，全國的趨勢也是精細(xì)化、系統(tǒng)化，規(guī)劃是管理的依據(jù)，而信息化是規(guī)劃的生命。從這次機(jī)構(gòu)改革可以看出，誰掌握了規(guī)劃，誰就掌握了管理權(quán)；而誰掌握了信息化，誰就掌握了規(guī)劃權(quán)。雖然第三次全國國土資源調(diào)查成果要到2010年左右才能全部完成，很難作為國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，會(huì)在一定程度上影響到縣級(jí)國土空間規(guī)劃的編制，但是整個(gè)規(guī)劃信息化的方向不會(huì)改變，肯定會(huì)在2022年左右開展與三調(diào)的對(duì)接工作。今后，在新一輪國土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施過程中，信息化的要求必然會(huì)越來越高，管理任務(wù)將會(huì)越來越重，對(duì)復(fù)合型人才的要求會(huì)越來越迫切。各縣應(yīng)當(dāng)通過本次的國土空間規(guī)劃，整合自己的信息化隊(duì)伍，構(gòu)建高效的管理平臺(tái)，提升人員素質(zhì)，為今后的國土空間規(guī)劃信息化建設(shè)儲(chǔ)備力量。

四、結(jié)語

國家機(jī)構(gòu)改革適逢國土空間規(guī)劃編制前期，對(duì)國土空間規(guī)劃從業(yè)人員來說，既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇?？h級(jí)國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵一環(huán)，雖然總體的目標(biāo)已經(jīng)比較清楚，但是方法和技術(shù)都還不太清晰?？h級(jí)自然資源管理部門和規(guī)劃編制單位，應(yīng)明確基本的編制目標(biāo)、編制職責(zé)和編制方法，迎難而上，必將能夠圓滿完成這次的國土空間規(guī)劃編制任務(wù)。