■武占成

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（施行）》（財(cái)政部財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）自2014年1月1日施行，標(biāo)志著我國(guó)內(nèi)控建設(shè)工作又上了一個(gè)新臺(tái)階，內(nèi)控建設(shè)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由原先的單一企業(yè)主體向行政事業(yè)單位領(lǐng)域拓展，必將進(jìn)一步提高我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，這是將行政事業(yè)單位的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里一部很重要的規(guī)章。筆者在基層從事審計(jì)工作，在工作的實(shí)踐中，常常遇到一些關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的一些問題，自己將這些問題加以整理作幾點(diǎn)簡(jiǎn)單的思考。

一、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中存在的主要問題

1.基層事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)，很難形成內(nèi)部控制的氛圍。

說到基層行政事業(yè)內(nèi)部控制，多數(shù)單位存在從領(lǐng)導(dǎo)到普通職工不知道內(nèi)部控制的主要目的是什么，是干什么用的，在思想意識(shí)中就沒有“內(nèi)部控制”這個(gè)概念。只知道內(nèi)部控制制度需要按照上級(jí)部門的要求建設(shè)，走走程序，向上級(jí)部門寫一個(gè)報(bào)告或材料就完事了，“內(nèi)部控制”在單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)作工程中沒有形成思想意識(shí)上的氣氛。筆者在審計(jì)工作中問起單位的內(nèi)部控制度時(shí)，有的領(lǐng)導(dǎo)甚至不知道是咋回事，財(cái)務(wù)人員覺得內(nèi)部控制與自己沒有關(guān)系。例如：筆者在對(duì)一部門審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)支出報(bào)銷業(yè)務(wù)，出納經(jīng)常作為經(jīng)辦人在單據(jù)上簽字報(bào)銷。于是詢問這個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)，出納為什么作為經(jīng)辦人簽字，這位領(lǐng)導(dǎo)說：“單位除了出納沒有可靠的人，讓其他人當(dāng)經(jīng)辦人靠不住。”這位領(lǐng)導(dǎo)就是“土皇帝”思想，單位的所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)全靠他的“口諭” 運(yùn)作，舞弊的風(fēng)險(xiǎn)自然就增大。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的會(huì)計(jì)人員不僅記賬，而且管理后勤的采購(gòu)、接待，為什么會(huì)有這樣的思想？因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)多年以來形成的習(xí)慣就是這樣，是“大集體經(jīng)濟(jì)”時(shí)期遺留下的產(chǎn)物，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)來說會(huì)計(jì)的概念就是管錢、管物、記好賬。這個(gè)會(huì)計(jì)崗位必須交給自己“可靠”的“自己人”去做。由于沒有制度的約束、制衡，權(quán)力很容易就變成滋生腐敗的溫床。

2.“土皇帝”思想阻礙著“內(nèi)部控制”的建立。

有的官員“正襟危坐”“頤指氣使”“官氣十足”等等官老爺姿態(tài)的管理方式，說穿了這種管理方式就是“權(quán)力管理”。因?yàn)樽约壕褪菣?quán)力的代表，就故意把自己和群眾的距離拉大，把自己變得神秘起來，把自己變得“高尚”起來，把自己變成“土皇帝，”自己就是權(quán)力。這種 “權(quán)力管理”（沒有制度約束、權(quán)力任性的管理）方式的權(quán)力，如果不去制衡、制約，那么管理者就容易脫離群眾，并且故意把自己和群眾的距離拉大，制造出自己的神秘和威嚴(yán)，靠神秘和威嚴(yán)產(chǎn)生的恐嚇去管理工作，自己卻不受制度的制衡和約束，逐漸滑入腐敗的深淵。

在基層，為什么有的領(lǐng)導(dǎo)常常罵人（其實(shí)他也很累），其實(shí)就是靠他的權(quán)力罵人去管理工作，如果按照制度去做了，權(quán)力在制度下運(yùn)作，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，試想需要罵罵咧咧嗎？“土皇帝”的思想不想要制度，因?yàn)橛辛酥贫龋ぷ鞫际前粗贫冗\(yùn)作的，“土皇帝”權(quán)力就被關(guān)進(jìn)“制度的籠子里”“土皇帝”威嚴(yán)就沒有了，當(dāng)官“高高在上”的感覺就沒了。所以基層官員的“土皇帝”思想在阻礙著“內(nèi)部控制制度”的建立。

3.內(nèi)部控制制度執(zhí)行效果流于形式。

從控制環(huán)境來看，有的單位只注重制度的制定，忽略了其執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，導(dǎo)致內(nèi)控制度的制定走過場(chǎng)，內(nèi)部控制降格為“印在紙上，掛在墻上”，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。有的單位根本就沒有內(nèi)控制度，只是以一般財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，對(duì)業(yè)務(wù)流程控制過于簡(jiǎn)單，對(duì)一些問題處理憑經(jīng)驗(yàn)、靠慣例，致使財(cái)務(wù)監(jiān)督與控制流于形式。

例如：一個(gè)部門雖然制定了內(nèi)部控制制度，但是司機(jī)作為經(jīng)辦人報(bào)銷辦公用品，財(cái)務(wù)人員作為經(jīng)辦人報(bào)銷辦公用品，副局長(zhǎng)作為經(jīng)辦人員報(bào)銷辦公用品。這個(gè)單位的辦公用品是誰(shuí)負(fù)責(zé)采購(gòu)的？有沒有專人管理采購(gòu)辦公用品？有沒有明確的崗位負(fù)責(zé)辦公用品的采購(gòu)？只知道局長(zhǎng)簽字就能報(bào)銷，誰(shuí)也能采購(gòu)辦公用品，這必然導(dǎo)致單位采購(gòu)辦公用品的混亂。與采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)控制制度雖然制定了，但不執(zhí)行，致使控制制度流于形式。

4.崗位職責(zé)分工控制不到位。

從控制活動(dòng)來看，崗位分工不盡合理，流程控制體系不完善。由于基層行政事業(yè)單位編制有限、人員緊張、崗位安排不到位，很多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。同時(shí)，授權(quán)審批的金額界限也不明，授權(quán)審批制度有待改進(jìn)。在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，許多單位都是長(zhǎng)期實(shí)行“一支筆”審批制度， 這雖與單位規(guī)模較小的特征相適應(yīng)，但有可能影響財(cái)務(wù)控制的實(shí)際效果，并使單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。

5.基層內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的人員的資格和能力比較差。

在基層，有的會(huì)計(jì)、出納不是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)方面的專業(yè)人員，導(dǎo)致賬務(wù)處理不規(guī)范、財(cái)務(wù)混亂的現(xiàn)象。內(nèi)控制度的制訂和貫徹落實(shí)需要有較高素質(zhì)的專業(yè)人員，由于基層行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算相對(duì)于企業(yè)會(huì)計(jì)核算較為簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)管理的地位未能有效體現(xiàn)，因此對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)素質(zhì)要求不如企業(yè)那么高。財(cái)務(wù)人員素質(zhì)不高，難以勝任內(nèi)部控制關(guān)鍵相關(guān)崗位，難以實(shí)施內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督責(zé)任。

二、存在上述問題的主要原因

1.“權(quán)力管理”在管理中占主導(dǎo)思想。

這里的“權(quán)力管理”就是不按照制度管理、“一把手”任性的管理方式，管理理念不到位，缺乏責(zé)任感。譬如：一位剛剛上任的基層領(lǐng)導(dǎo)，看到辦公大院的院墻外沒有廁所，就馬上決定在院墻外建一座廁所，而不去考慮建設(shè)這座廁所的資金如何籌集以及資金來源的合法性，不通過集體討論決策，拍腦門決定。這就是權(quán)力任性，不考慮制度約束的“權(quán)力管理”。這種“權(quán)力管理”的思想在基層行政工作中普遍存在。筆者在一次關(guān)于退耕還林補(bǔ)助資金的審計(jì)時(shí)，在向一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)談國(guó)家退耕還林政策法規(guī)時(shí)，這位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)竟然這樣說：“國(guó)家政策法規(guī)是不對(duì)的，我才是對(duì)的?！?/p>

習(xí)近平總書記在中紀(jì)委全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，就是深刻地詮釋了制度的重要性，制度建設(shè)是公平公正的保障。用制度管權(quán)管人管事是正確處理利益關(guān)系，妥善解決利益矛盾，促進(jìn)和保障工作中公平正義最直接、最現(xiàn)實(shí)、最有效的途徑。同樣，遵循公平正義原則，制度就能得到公眾認(rèn)同和支持，社會(huì)矛盾就能得到有效調(diào)處，不同社會(huì)群體就能各得其所、和諧相處，社會(huì)就能安定有序。像上面所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，根本不把國(guó)家政策、法律、法規(guī)不放在眼里，靠他手中的沒有約束、任性的權(quán)力管理一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)難道能管理好嗎？這種不按照制度管理、“一把手”任性的“權(quán)力管理”思想在基層行政事業(yè)單位管理中占主導(dǎo)地位，嚴(yán)重影響內(nèi)部控制制度的建設(shè)和完善。

2.推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。

一些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)也不太重視，認(rèn)為內(nèi)部控制制度是財(cái)務(wù)部門、會(huì)計(jì)人員或?qū)徲?jì)人員等少數(shù)人的事情，全員的參與度不高。領(lǐng)導(dǎo)不去積極推動(dòng)內(nèi)部控制制度的建設(shè)，不去對(duì)職工講內(nèi)部控制制度建設(shè)對(duì)行政事業(yè)單位管理的重要性、重要意義，不去講在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面開展內(nèi)部控制建設(shè)工作，是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中國(guó)中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的一項(xiàng)重要改革舉措，不把內(nèi)部控制制度的建設(shè)提到重要的議事日程，而是簡(jiǎn)單指派一個(gè)“內(nèi)部控制管理員”應(yīng)付有關(guān)內(nèi)部控制的工作，寫一個(gè)簡(jiǎn)單的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告“應(yīng)付了事”；這種不重視的工作態(tài)度，何以推動(dòng)內(nèi)部控制制度的建設(shè)和完善？

三、建設(shè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾點(diǎn)建議

1.領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，且領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別要高。

只有領(lǐng)導(dǎo)高度重視了，才突出了建設(shè)和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的重要性、重要意義。領(lǐng)導(dǎo)的高度重視也體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別上，試想僅僅讓財(cái)政部門的一個(gè)會(huì)計(jì)科長(zhǎng)主持一個(gè)會(huì)議，去推動(dòng)全縣的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)，能推動(dòng)嗎？縣里成立了“深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，讓“深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”去推動(dòng)內(nèi)部控制的建設(shè)，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)做重要講話，講內(nèi)部控制建設(shè)工作是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的一項(xiàng)重要改革舉措，按照中央提出的以釘子精神抓好這項(xiàng)工作。這才能突出領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，才能突出內(nèi)部控制建設(shè)工作的重要性、重大意義。這樣就能讓不受約束的、任性的“權(quán)力管理思想”產(chǎn)生動(dòng)搖，逐漸“刷新”并“升級(jí)”為在“制度的籠子里”運(yùn)作權(quán)力的思想。

2.大力宣傳行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)的法規(guī)。

對(duì)于與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)的法規(guī)，政府部門可以通過電視、廣播的形式加大力度宣傳，可以采取比賽、考試、演講的形式進(jìn)行宣傳，也可以采取編排文化節(jié)目如小品、戲劇等形式進(jìn)行宣傳，領(lǐng)導(dǎo)帶頭做宣傳。這樣可以讓很多人知道內(nèi)部控制的相關(guān)法規(guī)，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)反腐敗的重要意義，逐漸營(yíng)造行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的氣氛，推動(dòng)多數(shù)人形成內(nèi)部控制意識(shí)思想。

3.加大對(duì)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)。

內(nèi)部控制的工作人員的資格和能力會(huì)影響到內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。為此加大對(duì)內(nèi)部控制工作人員相關(guān)的知識(shí)、法規(guī)培訓(xùn)，提高工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、資格和能力，才能有效地執(zhí)行制定好的內(nèi)部控制。

4.加大內(nèi)部控制的建立和實(shí)施的監(jiān)督力度。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（施行）》（財(cái)政部財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）第六十四條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門對(duì)單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，縣級(jí)以上人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)單位審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施的有效性，并可以針對(duì)性地提出處理意見和建議。所以，財(cái)政部門和審計(jì)機(jī)關(guān)在各自的權(quán)力范圍內(nèi)，對(duì)于行政事業(yè)單位中那些不積極建立內(nèi)部控制、內(nèi)部控制不執(zhí)行或者執(zhí)行效率差的單位加大監(jiān)督力度，對(duì)負(fù)責(zé)人加大處分、處罰力度，督促其建立內(nèi)部控制并有效執(zhí)行內(nèi)部控制。這樣就能推動(dòng)那些持有消極態(tài)度的部門領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)建立內(nèi)部控制并有效執(zhí)行。