■武占成

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（施行）》（財政部財會〔2012〕21號）自2014年1月1日施行，標(biāo)志著我國內(nèi)控建設(shè)工作又上了一個新臺階，內(nèi)控建設(shè)的范圍進(jìn)一步擴大，由原先的單一企業(yè)主體向行政事業(yè)單位領(lǐng)域拓展，必將進(jìn)一步提高我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，這是將行政事業(yè)單位的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里一部很重要的規(guī)章。筆者在基層從事審計工作，在工作的實踐中，常常遇到一些關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的一些問題，自己將這些問題加以整理作幾點簡單的思考。

一、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制中存在的主要問題

1.基層事業(yè)單位內(nèi)部控制意識不強，很難形成內(nèi)部控制的氛圍。

說到基層行政事業(yè)內(nèi)部控制，多數(shù)單位存在從領(lǐng)導(dǎo)到普通職工不知道內(nèi)部控制的主要目的是什么，是干什么用的，在思想意識中就沒有“內(nèi)部控制”這個概念。只知道內(nèi)部控制制度需要按照上級部門的要求建設(shè)，走走程序，向上級部門寫一個報告或材料就完事了，“內(nèi)部控制”在單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)運作工程中沒有形成思想意識上的氣氛。筆者在審計工作中問起單位的內(nèi)部控制度時，有的領(lǐng)導(dǎo)甚至不知道是咋回事，財務(wù)人員覺得內(nèi)部控制與自己沒有關(guān)系。例如：筆者在對一部門審計時發(fā)現(xiàn)支出報銷業(yè)務(wù)，出納經(jīng)常作為經(jīng)辦人在單據(jù)上簽字報銷。于是詢問這個部門的領(lǐng)導(dǎo)，出納為什么作為經(jīng)辦人簽字，這位領(lǐng)導(dǎo)說：“單位除了出納沒有可靠的人，讓其他人當(dāng)經(jīng)辦人靠不住?！边@位領(lǐng)導(dǎo)就是“土皇帝”思想，單位的所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)全靠他的“口諭” 運作，舞弊的風(fēng)險自然就增大。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的會計人員不僅記賬，而且管理后勤的采購、接待，為什么會有這樣的思想？因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年以來形成的習(xí)慣就是這樣，是“大集體經(jīng)濟”時期遺留下的產(chǎn)物，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)來說會計的概念就是管錢、管物、記好賬。這個會計崗位必須交給自己“可靠”的“自己人”去做。由于沒有制度的約束、制衡，權(quán)力很容易就變成滋生腐敗的溫床。

2.“土皇帝”思想阻礙著“內(nèi)部控制”的建立。

有的官員“正襟危坐”“頤指氣使”“官氣十足”等等官老爺姿態(tài)的管理方式，說穿了這種管理方式就是“權(quán)力管理”。因為自己就是權(quán)力的代表，就故意把自己和群眾的距離拉大，把自己變得神秘起來，把自己變得“高尚”起來，把自己變成“土皇帝，”自己就是權(quán)力。這種 “權(quán)力管理”（沒有制度約束、權(quán)力任性的管理）方式的權(quán)力，如果不去制衡、制約，那么管理者就容易脫離群眾，并且故意把自己和群眾的距離拉大，制造出自己的神秘和威嚴(yán)，靠神秘和威嚴(yán)產(chǎn)生的恐嚇去管理工作，自己卻不受制度的制衡和約束，逐漸滑入腐敗的深淵。

在基層，為什么有的領(lǐng)導(dǎo)常常罵人（其實他也很累），其實就是靠他的權(quán)力罵人去管理工作，如果按照制度去做了，權(quán)力在制度下運作，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，試想需要罵罵咧咧嗎？“土皇帝”的思想不想要制度，因為有了制度，工作都是按制度運作的，“土皇帝”權(quán)力就被關(guān)進(jìn)“制度的籠子里”“土皇帝”威嚴(yán)就沒有了，當(dāng)官“高高在上”的感覺就沒了。所以基層官員的“土皇帝”思想在阻礙著“內(nèi)部控制制度”的建立。

3.內(nèi)部控制制度執(zhí)行效果流于形式。

從控制環(huán)境來看，有的單位只注重制度的制定，忽略了其執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，導(dǎo)致內(nèi)控制度的制定走過場，內(nèi)部控制降格為“印在紙上，掛在墻上”，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。有的單位根本就沒有內(nèi)控制度，只是以一般財經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，對業(yè)務(wù)流程控制過于簡單，對一些問題處理憑經(jīng)驗、靠慣例，致使財務(wù)監(jiān)督與控制流于形式。

例如：一個部門雖然制定了內(nèi)部控制制度，但是司機作為經(jīng)辦人報銷辦公用品，財務(wù)人員作為經(jīng)辦人報銷辦公用品，副局長作為經(jīng)辦人員報銷辦公用品。這個單位的辦公用品是誰負(fù)責(zé)采購的？有沒有專人管理采購辦公用品？有沒有明確的崗位負(fù)責(zé)辦公用品的采購？只知道局長簽字就能報銷，誰也能采購辦公用品，這必然導(dǎo)致單位采購辦公用品的混亂。與采購業(yè)務(wù)相關(guān)控制制度雖然制定了，但不執(zhí)行，致使控制制度流于形式。

4.崗位職責(zé)分工控制不到位。

從控制活動來看，崗位分工不盡合理，流程控制體系不完善。由于基層行政事業(yè)單位編制有限、人員緊張、崗位安排不到位，很多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。同時，授權(quán)審批的金額界限也不明，授權(quán)審批制度有待改進(jìn)。在審計中發(fā)現(xiàn)，許多單位都是長期實行“一支筆”審批制度， 這雖與單位規(guī)模較小的特征相適應(yīng)，但有可能影響財務(wù)控制的實際效果，并使單位內(nèi)部的財務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。

5.基層內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的人員的資格和能力比較差。

在基層，有的會計、出納不是財務(wù)會計方面的專業(yè)人員，導(dǎo)致賬務(wù)處理不規(guī)范、財務(wù)混亂的現(xiàn)象。內(nèi)控制度的制訂和貫徹落實需要有較高素質(zhì)的專業(yè)人員，由于基層行政事業(yè)單位會計核算相對于企業(yè)會計核算較為簡單，財務(wù)管理的地位未能有效體現(xiàn)，因此對會計業(yè)務(wù)素質(zhì)要求不如企業(yè)那么高。財務(wù)人員素質(zhì)不高，難以勝任內(nèi)部控制關(guān)鍵相關(guān)崗位，難以實施內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督責(zé)任。

二、存在上述問題的主要原因

1.“權(quán)力管理”在管理中占主導(dǎo)思想。

這里的“權(quán)力管理”就是不按照制度管理、“一把手”任性的管理方式，管理理念不到位，缺乏責(zé)任感。譬如：一位剛剛上任的基層領(lǐng)導(dǎo)，看到辦公大院的院墻外沒有廁所，就馬上決定在院墻外建一座廁所，而不去考慮建設(shè)這座廁所的資金如何籌集以及資金來源的合法性，不通過集體討論決策，拍腦門決定。這就是權(quán)力任性，不考慮制度約束的“權(quán)力管理”。這種“權(quán)力管理”的思想在基層行政工作中普遍存在。筆者在一次關(guān)于退耕還林補助資金的審計時，在向一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)談國家退耕還林政策法規(guī)時，這位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)竟然這樣說：“國家政策法規(guī)是不對的，我才是對的?！?/p>

習(xí)近平總書記在中紀(jì)委全會上強調(diào)，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，就是深刻地詮釋了制度的重要性，制度建設(shè)是公平公正的保障。用制度管權(quán)管人管事是正確處理利益關(guān)系，妥善解決利益矛盾，促進(jìn)和保障工作中公平正義最直接、最現(xiàn)實、最有效的途徑。同樣，遵循公平正義原則，制度就能得到公眾認(rèn)同和支持，社會矛盾就能得到有效調(diào)處，不同社會群體就能各得其所、和諧相處，社會就能安定有序。像上面所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，根本不把國家政策、法律、法規(guī)不放在眼里，靠他手中的沒有約束、任性的權(quán)力管理一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)難道能管理好嗎？這種不按照制度管理、“一把手”任性的“權(quán)力管理”思想在基層行政事業(yè)單位管理中占主導(dǎo)地位，嚴(yán)重影響內(nèi)部控制制度的建設(shè)和完善。

2.推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。

一些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)也不太重視，認(rèn)為內(nèi)部控制制度是財務(wù)部門、會計人員或?qū)徲嬋藛T等少數(shù)人的事情，全員的參與度不高。領(lǐng)導(dǎo)不去積極推動內(nèi)部控制制度的建設(shè)，不去對職工講內(nèi)部控制制度建設(shè)對行政事業(yè)單位管理的重要性、重要意義，不去講在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面開展內(nèi)部控制建設(shè)工作，是貫徹落實黨的十八屆四中全會通過的《中國中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的一項重要改革舉措，不把內(nèi)部控制制度的建設(shè)提到重要的議事日程，而是簡單指派一個“內(nèi)部控制管理員”應(yīng)付有關(guān)內(nèi)部控制的工作，寫一個簡單的內(nèi)部控制評價報告“應(yīng)付了事”；這種不重視的工作態(tài)度，何以推動內(nèi)部控制制度的建設(shè)和完善？

三、建設(shè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾點建議

1.領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，且領(lǐng)導(dǎo)級別要高。

只有領(lǐng)導(dǎo)高度重視了，才突出了建設(shè)和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的重要性、重要意義。領(lǐng)導(dǎo)的高度重視也體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)的級別上，試想僅僅讓財政部門的一個會計科長主持一個會議，去推動全縣的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)，能推動嗎？縣里成立了“深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，讓“深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”去推動內(nèi)部控制的建設(shè)，縣級領(lǐng)導(dǎo)做重要講話，講內(nèi)部控制建設(shè)工作是貫徹落實黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的一項重要改革舉措，按照中央提出的以釘子精神抓好這項工作。這才能突出領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，才能突出內(nèi)部控制建設(shè)工作的重要性、重大意義。這樣就能讓不受約束的、任性的“權(quán)力管理思想”產(chǎn)生動搖，逐漸“刷新”并“升級”為在“制度的籠子里”運作權(quán)力的思想。

2.大力宣傳行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)的法規(guī)。

對于與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)的法規(guī)，政府部門可以通過電視、廣播的形式加大力度宣傳，可以采取比賽、考試、演講的形式進(jìn)行宣傳，也可以采取編排文化節(jié)目如小品、戲劇等形式進(jìn)行宣傳，領(lǐng)導(dǎo)帶頭做宣傳。這樣可以讓很多人知道內(nèi)部控制的相關(guān)法規(guī)，認(rèn)識到內(nèi)部控制對反腐敗的重要意義，逐漸營造行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的氣氛，推動多數(shù)人形成內(nèi)部控制意識思想。

3.加大對內(nèi)部控制業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)。

內(nèi)部控制的工作人員的資格和能力會影響到內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。為此加大對內(nèi)部控制工作人員相關(guān)的知識、法規(guī)培訓(xùn)，提高工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、資格和能力，才能有效地執(zhí)行制定好的內(nèi)部控制。

4.加大內(nèi)部控制的建立和實施的監(jiān)督力度。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（施行）》（財政部財會〔2012〕21號）第六十四條規(guī)定：縣級以上人民政府財政部門對單位內(nèi)部控制的建立和實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，縣級以上人民政府審計機關(guān)對單位審計時，應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解單位內(nèi)部控制建立和實施的有效性，并可以針對性地提出處理意見和建議。所以，財政部門和審計機關(guān)在各自的權(quán)力范圍內(nèi)，對于行政事業(yè)單位中那些不積極建立內(nèi)部控制、內(nèi)部控制不執(zhí)行或者執(zhí)行效率差的單位加大監(jiān)督力度，對負(fù)責(zé)人加大處分、處罰力度，督促其建立內(nèi)部控制并有效執(zhí)行內(nèi)部控制。這樣就能推動那些持有消極態(tài)度的部門領(lǐng)導(dǎo)主動建立內(nèi)部控制并有效執(zhí)行。