■施 林

從近年來基層央行各類監(jiān)督檢查情況來看，各分支機構(gòu)仍不同程度存在執(zhí)行制度不嚴、風險隱患頻現(xiàn)等問題，且呈現(xiàn)“前查后犯、此查彼犯、屢查屢犯”等典型特征，這些問題的存在，既有合規(guī)認識不夠、責任意識不強等主觀原因，也有體制機制不暢、問責措施不力等客觀原因，但追根索源是約束懲處機制失靈，違反制度成本較低，從而導致制度權(quán)威性和嚴肅性大打折扣。因此，建立健全約束懲處機制對落實制度、改進管理、促進發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、約束懲處機制在制度執(zhí)行中的必要性

制度管用的前提是制度能堅決執(zhí)行、權(quán)威能有效維護。制度執(zhí)行有力，問題和風險就能有效控制；制度執(zhí)行不力，問題和風險則會頻發(fā)。因缺乏行之有效的約束懲處措施，制度權(quán)威必將受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，制度執(zhí)行必然面臨“縮水”，應(yīng)付執(zhí)行、選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行和拒不執(zhí)行等都將在人民銀行各級行客觀存在。特別是在當前從嚴治行的新形勢下，一系列案例告誡我們，若不能盡快完善制度執(zhí)行懲處機制，幻想“時常提提、偶爾督促”就能使制度得到有效執(zhí)行，顯然是不切實際和難以奏效的。為此，盡快建立和完善基層央行約束懲處機制勢在必行，該機制應(yīng)以實現(xiàn)央行治理為目標，以績效管理和問責處理為手段，對違反制度的錯誤及時提醒糾正，作出相應(yīng)處理，才能有效維護制度的嚴肅和權(quán)威。通過不斷強化制度執(zhí)行意識，日積月累，化風成俗，逐步在人民銀行系統(tǒng)形成尊崇制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的良好風尚和制度文化，把制度規(guī)定轉(zhuǎn)化為全行黨員干部的自覺行動和行為準則，才能有效實現(xiàn)長治久安的目標。

二、當前制度執(zhí)行約束懲處機制存在的問題

1.懲處落實認識錯位。從當前分支行履職實際來看，各級行普遍存在“三重三輕”的錯誤認識，即：重業(yè)務(wù)創(chuàng)新、輕基礎(chǔ)管理，重業(yè)績考核、輕制度執(zhí)行，重問題檢查、輕問責懲處，忽視了各項基礎(chǔ)工作是人民銀行有效履職的重要保證。另外，部分行重創(chuàng)新、輕基礎(chǔ)的考核機制，也給各級行有效履職形成錯誤或不良導向。少數(shù)單位（部門）負責人缺乏全局觀念，對如何遵守和執(zhí)行制度提得較多，但對違反制度如何懲處落實不夠，擔心造成不良影響，對違反制度本應(yīng)追究的人和事選擇敷衍塞責、息事寧人，缺乏應(yīng)有的原則和立場。懲治違反制度的人和事遲遲無回音，久而久之使大家對制度懲處產(chǎn)生不落實、難執(zhí)行或做樣子的錯誤認識，使得一些人心存僥幸，打擦邊球，搞“下不為例”，導致違規(guī)問題持續(xù)不斷、屢查屢犯。

2.懲處落實操作較難。通過制度梳理發(fā)現(xiàn)，目前各類制度中懲處措施相對零散，缺乏系統(tǒng)性，要求和方法也不一樣，有些制度對如何懲處作了具體的規(guī)定，如：《中國人民銀行關(guān)于違反基本建設(shè)規(guī)章制度的處理暫行規(guī)定》中明確了懲處執(zhí)行單位和懲處流程，但懲處流程較為復(fù)雜，分別涉及會計、內(nèi)審（上級）、紀檢（上級）、會計（上級）、人事（上級）等多個部門，同時需經(jīng)組織同意，懲處執(zhí)行中溝通事項多，協(xié)調(diào)難度大，操作性不強。另外，有些制度雖對懲處標準予以明確，如：《中國人民銀行工作人員違反規(guī)章制度行為處理暫行規(guī)定》，但未能在制度中明確具體懲處執(zhí)行部門和流程，導致懲處措施虛置，未能真正起到維護制度權(quán)威的功效。

3.懲處落實協(xié)調(diào)不暢。從分支行制度執(zhí)行懲處實施來看，因缺乏懲處協(xié)作的平臺和機制，部門資源整合不夠，條塊分割明顯，合力發(fā)揮有限，懲處機制建設(shè)上“問題”與“問責”相互脫節(jié)，如：內(nèi)審和業(yè)務(wù)部門掌握較多制度執(zhí)行問題，但缺乏必要懲處手段；而人事部門對行員考核問責、紀委監(jiān)察部門對黨員違紀追責等懲處手段較為完備，但無問題、缺對象，懲處手段難以真正有效發(fā)揮。另外，制度制訂者與監(jiān)督問責執(zhí)行者未能建立長期良性互動，制度制訂、懲處實施、問責落實未能形成有序推進的整體，因違反制度的問題、種類、原因錯綜復(fù)雜，懲處標準和依據(jù)僅依靠單個部門難以準確界定，懲處工作誰主導、誰負責、誰落實以及具體標準如何明確等，缺乏更高層次的決策協(xié)調(diào)機構(gòu)，致使懲處落實推進較難。

4.懲處落實監(jiān)督缺乏。當前，在對前期問題整改后續(xù)跟蹤過程中，各項跟蹤檢查仍側(cè)重于對前期問題的整改，對違反制度相關(guān)懲處措施執(zhí)行與否、落實如何未能建立必要的回訪和跟蹤，懲處措施容易流于形式。特別是懲處措施本身就是針對人的工作，一些履職部門不想得罪人、不愿較真碰硬的心態(tài)客觀存在，且較多制度懲處標準未能細化明確，亦輕則輕、能免則免，懲處落實自由裁量權(quán)較大，選擇性執(zhí)行或不予執(zhí)行的情形在各級行也都客觀存在，源于懲處落實監(jiān)督缺乏，制度的嚴肅性和權(quán)威性受到一定程度的挑戰(zhàn)。

三、完善制度執(zhí)行約束懲處機制的建議

1.提高制度執(zhí)行認識，強化責任擔當意識。

制度執(zhí)行好壞是關(guān)系人民銀行能否安全有效履職的關(guān)鍵，基層行要提高政治站位，深化思想認識，主動將制度執(zhí)行與從嚴治行的新形勢結(jié)合起來。在問題整改和懲處實施過程中，行黨委應(yīng)充分履行好主體責任，紀委履行好監(jiān)督責任，分管領(lǐng)導履行好領(lǐng)導責任，各方發(fā)揮合力，努力營造制度面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外的共識，切實做好問題整改和懲處落實工作。單位負責人是本單位（部門）制度執(zhí)行的第一責任人，要帶頭學習制度、嚴格執(zhí)行制度、自覺遵守制度、時刻維護制度，堅決防止任何漠視制度、觸碰紅線的行為，通過完善制度執(zhí)行約束懲處機制，落實好違反制度各項懲處措施，把制度“鐵規(guī)”堅決落到實處，推動制度有效執(zhí)行，切實維護好人民銀行各項內(nèi)控管理安全。

2.建立懲處協(xié)調(diào)機制，整合懲處問責措施。

有效的監(jiān)督是發(fā)現(xiàn)制度落實與否的關(guān)鍵，而問責是確保制度執(zhí)行最有力的督促手段。針對當前制度執(zhí)行懲處措施較為零散、操作性差等問題，要制訂和完善《違反制度執(zhí)行情況懲處落實協(xié)調(diào)機制》，由紀委、人事、內(nèi)審及相關(guān)業(yè)務(wù)部門共同參與，加強協(xié)調(diào)配合，共同做好違反制度執(zhí)行懲處落實工作。要對現(xiàn)行零散懲處措施進行全面梳理，在綜合考慮違反制度嚴重性、危害性、主客觀因素外，制訂《工作人員違反規(guī)章制度行為處理實施細則》，明確不同問責主體，列出關(guān)鍵核心風險業(yè)務(wù)違規(guī)問責清單，根據(jù)違規(guī)操作不同情形和產(chǎn)生后果嚴重程度，構(gòu)建包含工作考核、評優(yōu)評先、政紀處分、黨紀處分和干部選拔任用等不同層次、標準和形式的懲處措施，讓制度執(zhí)行的嚴肅性得到充分彰顯。通過規(guī)范懲處程序，細化懲處標準，強化制度執(zhí)行懲處的科學性和有效性，形成違反制度懲處的強力震懾。

3.明確懲處責任分工，強化懲處責任落實。

要將“問題”與“問責”緊密結(jié)合，對制度執(zhí)行和懲處中表態(tài)多調(diào)門高、行動少落實差、屢查屢犯作風不實的，納入懲處的重點，堅決予以追責和問責。行黨委要不定期對制度執(zhí)行懲處措施實行專題會商制度，由黨委書記或紀委書記召集會議，紀委、人事、內(nèi)審及相關(guān)業(yè)務(wù)部門參與，共同研究確定違反制度執(zhí)行懲處措施。監(jiān)督部門要負責提供檢查發(fā)現(xiàn)違反制度的情況，紀委、人事及相關(guān)部門根據(jù)職責權(quán)限對移交情況提出懲處建議，經(jīng)集體研究商定懲處初步意見，提交黨委同意后實施。紀委、人事部門依照職責分工啟動懲處責任追究措施，相關(guān)情況納入所在單位（部門）年度考核結(jié)果，同時將違規(guī)問題、懲處措施通報所在單位（部門）及其所屬上級業(yè)務(wù)主管部門。對違反制度產(chǎn)生較大影響、具有普遍代表性的典型案例，應(yīng)在轄內(nèi)予以點名通報，以達到懲戒一個、警示一片、教育全行的目的。

4.建立懲處跟蹤機制，營造從嚴管理氛圍。

監(jiān)督部門要有責任擔當精神，敢于較真碰硬，以嚴實、優(yōu)良的工作作風，確保各類懲處措施堅決落到實處。要實現(xiàn)責任和壓力逐級傳導，懲處要明確責任、落實到人，通過抓住人這一關(guān)鍵因素，堅決做到大病小病同治，對上對下都嚴，治標治本都實，持之以恒堅持，防止出現(xiàn)反彈。另外，建立懲處跟蹤評價機制，持續(xù)監(jiān)督，定期問效，對情節(jié)輕微、迅速整改，且未造成風險損失的，可予從輕或減輕懲處。對后期繼續(xù)頂風違紀、屢查屢犯、拒不整改的，應(yīng)予從重或加重懲處。努力在全行營造從嚴治行、擔當有為的工作氛圍，為制度堅決執(zhí)行提供強有力的監(jiān)督保障。