■施 林

從近年來基層央行各類監(jiān)督檢查情況來看，各分支機(jī)構(gòu)仍不同程度存在執(zhí)行制度不嚴(yán)、風(fēng)險(xiǎn)隱患頻現(xiàn)等問題，且呈現(xiàn)“前查后犯、此查彼犯、屢查屢犯”等典型特征，這些問題的存在，既有合規(guī)認(rèn)識不夠、責(zé)任意識不強(qiáng)等主觀原因，也有體制機(jī)制不暢、問責(zé)措施不力等客觀原因，但追根索源是約束懲處機(jī)制失靈，違反制度成本較低，從而導(dǎo)致制度權(quán)威性和嚴(yán)肅性大打折扣。因此，建立健全約束懲處機(jī)制對落實(shí)制度、改進(jìn)管理、促進(jìn)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、約束懲處機(jī)制在制度執(zhí)行中的必要性

制度管用的前提是制度能堅(jiān)決執(zhí)行、權(quán)威能有效維護(hù)。制度執(zhí)行有力，問題和風(fēng)險(xiǎn)就能有效控制；制度執(zhí)行不力，問題和風(fēng)險(xiǎn)則會頻發(fā)。因缺乏行之有效的約束懲處措施，制度權(quán)威必將受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，制度執(zhí)行必然面臨“縮水”，應(yīng)付執(zhí)行、選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行和拒不執(zhí)行等都將在人民銀行各級行客觀存在。特別是在當(dāng)前從嚴(yán)治行的新形勢下，一系列案例告誡我們，若不能盡快完善制度執(zhí)行懲處機(jī)制，幻想“時常提提、偶爾督促”就能使制度得到有效執(zhí)行，顯然是不切實(shí)際和難以奏效的。為此，盡快建立和完善基層央行約束懲處機(jī)制勢在必行，該機(jī)制應(yīng)以實(shí)現(xiàn)央行治理為目標(biāo)，以績效管理和問責(zé)處理為手段，對違反制度的錯誤及時提醒糾正，作出相應(yīng)處理，才能有效維護(hù)制度的嚴(yán)肅和權(quán)威。通過不斷強(qiáng)化制度執(zhí)行意識，日積月累，化風(fēng)成俗，逐步在人民銀行系統(tǒng)形成尊崇制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的良好風(fēng)尚和制度文化，把制度規(guī)定轉(zhuǎn)化為全行黨員干部的自覺行動和行為準(zhǔn)則，才能有效實(shí)現(xiàn)長治久安的目標(biāo)。

二、當(dāng)前制度執(zhí)行約束懲處機(jī)制存在的問題

1.懲處落實(shí)認(rèn)識錯位。從當(dāng)前分支行履職實(shí)際來看，各級行普遍存在“三重三輕”的錯誤認(rèn)識，即：重業(yè)務(wù)創(chuàng)新、輕基礎(chǔ)管理，重業(yè)績考核、輕制度執(zhí)行，重問題檢查、輕問責(zé)懲處，忽視了各項(xiàng)基礎(chǔ)工作是人民銀行有效履職的重要保證。另外，部分行重創(chuàng)新、輕基礎(chǔ)的考核機(jī)制，也給各級行有效履職形成錯誤或不良導(dǎo)向。少數(shù)單位（部門）負(fù)責(zé)人缺乏全局觀念，對如何遵守和執(zhí)行制度提得較多，但對違反制度如何懲處落實(shí)不夠，擔(dān)心造成不良影響，對違反制度本應(yīng)追究的人和事選擇敷衍塞責(zé)、息事寧人，缺乏應(yīng)有的原則和立場。懲治違反制度的人和事遲遲無回音，久而久之使大家對制度懲處產(chǎn)生不落實(shí)、難執(zhí)行或做樣子的錯誤認(rèn)識，使得一些人心存僥幸，打擦邊球，搞“下不為例”，導(dǎo)致違規(guī)問題持續(xù)不斷、屢查屢犯。

2.懲處落實(shí)操作較難。通過制度梳理發(fā)現(xiàn)，目前各類制度中懲處措施相對零散，缺乏系統(tǒng)性，要求和方法也不一樣，有些制度對如何懲處作了具體的規(guī)定，如：《中國人民銀行關(guān)于違反基本建設(shè)規(guī)章制度的處理暫行規(guī)定》中明確了懲處執(zhí)行單位和懲處流程，但懲處流程較為復(fù)雜，分別涉及會計(jì)、內(nèi)審（上級）、紀(jì)檢（上級）、會計(jì)（上級）、人事（上級）等多個部門，同時需經(jīng)組織同意，懲處執(zhí)行中溝通事項(xiàng)多，協(xié)調(diào)難度大，操作性不強(qiáng)。另外，有些制度雖對懲處標(biāo)準(zhǔn)予以明確，如：《中國人民銀行工作人員違反規(guī)章制度行為處理暫行規(guī)定》，但未能在制度中明確具體懲處執(zhí)行部門和流程，導(dǎo)致懲處措施虛置，未能真正起到維護(hù)制度權(quán)威的功效。

3.懲處落實(shí)協(xié)調(diào)不暢。從分支行制度執(zhí)行懲處實(shí)施來看，因缺乏懲處協(xié)作的平臺和機(jī)制，部門資源整合不夠，條塊分割明顯，合力發(fā)揮有限，懲處機(jī)制建設(shè)上“問題”與“問責(zé)”相互脫節(jié)，如：內(nèi)審和業(yè)務(wù)部門掌握較多制度執(zhí)行問題，但缺乏必要懲處手段；而人事部門對行員考核問責(zé)、紀(jì)委監(jiān)察部門對黨員違紀(jì)追責(zé)等懲處手段較為完備，但無問題、缺對象，懲處手段難以真正有效發(fā)揮。另外，制度制訂者與監(jiān)督問責(zé)執(zhí)行者未能建立長期良性互動，制度制訂、懲處實(shí)施、問責(zé)落實(shí)未能形成有序推進(jìn)的整體，因違反制度的問題、種類、原因錯綜復(fù)雜，懲處標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)僅依靠單個部門難以準(zhǔn)確界定，懲處工作誰主導(dǎo)、誰負(fù)責(zé)、誰落實(shí)以及具體標(biāo)準(zhǔn)如何明確等，缺乏更高層次的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，致使懲處落實(shí)推進(jìn)較難。

4.懲處落實(shí)監(jiān)督缺乏。當(dāng)前，在對前期問題整改后續(xù)跟蹤過程中，各項(xiàng)跟蹤檢查仍側(cè)重于對前期問題的整改，對違反制度相關(guān)懲處措施執(zhí)行與否、落實(shí)如何未能建立必要的回訪和跟蹤，懲處措施容易流于形式。特別是懲處措施本身就是針對人的工作，一些履職部門不想得罪人、不愿較真碰硬的心態(tài)客觀存在，且較多制度懲處標(biāo)準(zhǔn)未能細(xì)化明確，亦輕則輕、能免則免，懲處落實(shí)自由裁量權(quán)較大，選擇性執(zhí)行或不予執(zhí)行的情形在各級行也都客觀存在，源于懲處落實(shí)監(jiān)督缺乏，制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到一定程度的挑戰(zhàn)。

三、完善制度執(zhí)行約束懲處機(jī)制的建議

1.提高制度執(zhí)行認(rèn)識，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識。

制度執(zhí)行好壞是關(guān)系人民銀行能否安全有效履職的關(guān)鍵，基層行要提高政治站位，深化思想認(rèn)識，主動將制度執(zhí)行與從嚴(yán)治行的新形勢結(jié)合起來。在問題整改和懲處實(shí)施過程中，行黨委應(yīng)充分履行好主體責(zé)任，紀(jì)委履行好監(jiān)督責(zé)任，分管領(lǐng)導(dǎo)履行好領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，各方發(fā)揮合力，努力營造制度面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外的共識，切實(shí)做好問題整改和懲處落實(shí)工作。單位負(fù)責(zé)人是本單位（部門）制度執(zhí)行的第一責(zé)任人，要帶頭學(xué)習(xí)制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、自覺遵守制度、時刻維護(hù)制度，堅(jiān)決防止任何漠視制度、觸碰紅線的行為，通過完善制度執(zhí)行約束懲處機(jī)制，落實(shí)好違反制度各項(xiàng)懲處措施，把制度“鐵規(guī)”堅(jiān)決落到實(shí)處，推動制度有效執(zhí)行，切實(shí)維護(hù)好人民銀行各項(xiàng)內(nèi)控管理安全。

2.建立懲處協(xié)調(diào)機(jī)制，整合懲處問責(zé)措施。

有效的監(jiān)督是發(fā)現(xiàn)制度落實(shí)與否的關(guān)鍵，而問責(zé)是確保制度執(zhí)行最有力的督促手段。針對當(dāng)前制度執(zhí)行懲處措施較為零散、操作性差等問題，要制訂和完善《違反制度執(zhí)行情況懲處落實(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制》，由紀(jì)委、人事、內(nèi)審及相關(guān)業(yè)務(wù)部門共同參與，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同做好違反制度執(zhí)行懲處落實(shí)工作。要對現(xiàn)行零散懲處措施進(jìn)行全面梳理，在綜合考慮違反制度嚴(yán)重性、危害性、主客觀因素外，制訂《工作人員違反規(guī)章制度行為處理實(shí)施細(xì)則》，明確不同問責(zé)主體，列出關(guān)鍵核心風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)違規(guī)問責(zé)清單，根據(jù)違規(guī)操作不同情形和產(chǎn)生后果嚴(yán)重程度，構(gòu)建包含工作考核、評優(yōu)評先、政紀(jì)處分、黨紀(jì)處分和干部選拔任用等不同層次、標(biāo)準(zhǔn)和形式的懲處措施，讓制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性得到充分彰顯。通過規(guī)范懲處程序，細(xì)化懲處標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化制度執(zhí)行懲處的科學(xué)性和有效性，形成違反制度懲處的強(qiáng)力震懾。

3.明確懲處責(zé)任分工，強(qiáng)化懲處責(zé)任落實(shí)。

要將“問題”與“問責(zé)”緊密結(jié)合，對制度執(zhí)行和懲處中表態(tài)多調(diào)門高、行動少落實(shí)差、屢查屢犯作風(fēng)不實(shí)的，納入懲處的重點(diǎn)，堅(jiān)決予以追責(zé)和問責(zé)。行黨委要不定期對制度執(zhí)行懲處措施實(shí)行專題會商制度，由黨委書記或紀(jì)委書記召集會議，紀(jì)委、人事、內(nèi)審及相關(guān)業(yè)務(wù)部門參與，共同研究確定違反制度執(zhí)行懲處措施。監(jiān)督部門要負(fù)責(zé)提供檢查發(fā)現(xiàn)違反制度的情況，紀(jì)委、人事及相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)權(quán)限對移交情況提出懲處建議，經(jīng)集體研究商定懲處初步意見，提交黨委同意后實(shí)施。紀(jì)委、人事部門依照職責(zé)分工啟動懲處責(zé)任追究措施，相關(guān)情況納入所在單位（部門）年度考核結(jié)果，同時將違規(guī)問題、懲處措施通報(bào)所在單位（部門）及其所屬上級業(yè)務(wù)主管部門。對違反制度產(chǎn)生較大影響、具有普遍代表性的典型案例，應(yīng)在轄內(nèi)予以點(diǎn)名通報(bào)，以達(dá)到懲戒一個、警示一片、教育全行的目的。

4.建立懲處跟蹤機(jī)制，營造從嚴(yán)管理氛圍。

監(jiān)督部門要有責(zé)任擔(dān)當(dāng)精神，敢于較真碰硬，以嚴(yán)實(shí)、優(yōu)良的工作作風(fēng)，確保各類懲處措施堅(jiān)決落到實(shí)處。要實(shí)現(xiàn)責(zé)任和壓力逐級傳導(dǎo)，懲處要明確責(zé)任、落實(shí)到人，通過抓住人這一關(guān)鍵因素，堅(jiān)決做到大病小病同治，對上對下都嚴(yán)，治標(biāo)治本都實(shí)，持之以恒堅(jiān)持，防止出現(xiàn)反彈。另外，建立懲處跟蹤評價(jià)機(jī)制，持續(xù)監(jiān)督，定期問效，對情節(jié)輕微、迅速整改，且未造成風(fēng)險(xiǎn)損失的，可予從輕或減輕懲處。對后期繼續(xù)頂風(fēng)違紀(jì)、屢查屢犯、拒不整改的，應(yīng)予從重或加重懲處。努力在全行營造從嚴(yán)治行、擔(dān)當(dāng)有為的工作氛圍，為制度堅(jiān)決執(zhí)行提供強(qiáng)有力的監(jiān)督保障。