■錢洪羽

【前言】根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》、第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和國務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議審議通過的國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位設(shè)置方案，國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置組建應(yīng)急管理部。將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國土資源部的地址災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會(huì)、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門。中國地震局、國家煤礦安全監(jiān)察局由應(yīng)急管理部門管理。公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常被應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。把分散的資源和力量整合起來，形成統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理體系，全面提升我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

1984～2009年，廣東深圳率先實(shí)行了消防職業(yè)化的改革試點(diǎn)，建立了內(nèi)地第一支公務(wù)員編制的職業(yè)化消防隊(duì)。但由于消防經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成地方財(cái)政壓力加大。為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，全力保護(hù)好群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)急管理中的財(cái)政資金及財(cái)力保障體系規(guī)劃建設(shè)尤為重要。

應(yīng)急財(cái)政，是各級(jí)政府應(yīng)對(duì)各類公共危機(jī)事件所采取的財(cái)政政策措施和財(cái)政管理手段的總稱。根據(jù)應(yīng)急財(cái)政的不同來源，可以把應(yīng)急財(cái)政包括四個(gè)組成部分：財(cái)政資金、金融資金、保險(xiǎn)資金和捐贈(zèng)資金。

來 源 提供主體 目的 時(shí) 效 渠道 受益者 其 他財(cái)政資金 各級(jí)政府 保障 快 捷 行政 全 體 易于控制捐贈(zèng)資金 社會(huì)各界 公益 比較慢 社會(huì) 部分定向 不確定大保險(xiǎn)資金 保險(xiǎn)公司 賠付 比較慢 理賠 指定受益人 先投保后受益銀行資金 銀行機(jī)構(gòu) 盈利 比較快 投資 投資對(duì)象 主要用于企業(yè)重建

一、應(yīng)急管理中的財(cái)政

應(yīng)急管理中的財(cái)政資金包括各級(jí)政府用于災(zāi)害管理全過程的資金，其中各級(jí)政府既包括中央政府與災(zāi)害發(fā)生地政府，也包括承擔(dān)災(zāi)后對(duì)口援建的地方政府。

（一）應(yīng)急財(cái)政資金的類別。

總的來說，我國用于應(yīng)急的財(cái)政資金主要有兩類，即正常年景下各級(jí)財(cái)政準(zhǔn)備用于或?qū)嶋H用于各類自然災(zāi)害的常規(guī)資金，此外，還有突發(fā)事件發(fā)生后的財(cái)政資金。主要反映為三個(gè)方面：一是救災(zāi)資金，二是救災(zāi)物資儲(chǔ)備金，三是預(yù)備費(fèi)。

現(xiàn)行體制下，一旦發(fā)生重特大自然災(zāi)害，地方政府常規(guī)性的資金準(zhǔn)備是不足以應(yīng)對(duì)的。此時(shí)，鑒于事態(tài)緊急，中央財(cái)政往往給予大量專項(xiàng)撥款。這是當(dāng)前我國應(yīng)急資金的主力。在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的整個(gè)體系之中，資金保障是一項(xiàng)核心內(nèi)容，充足的應(yīng)急資金支持是整個(gè)應(yīng)急管理體系有效運(yùn)作的支撐和基礎(chǔ)。

（二）我國應(yīng)急財(cái)政資金管理現(xiàn)狀。

我國應(yīng)急財(cái)政資金在管理和使用上存在若干共性問題，主要表現(xiàn)為：事前缺乏足夠預(yù)備；突發(fā)事件發(fā)生后資金的預(yù)撥缺乏科學(xué)的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)支持，對(duì)所需的資金量幾乎不能預(yù)期；管理使用中常常是支用范圍過于寬泛， 管理失之于嚴(yán)格，甚至出現(xiàn)“救命錢”滯留、挪用等嚴(yán)重問題；災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，中央政府與地方政府之間、政府與社會(huì)之間缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制等。

1.缺乏應(yīng)急財(cái)政資金規(guī)范管理的基本平臺(tái)。

一是難以提供撥付應(yīng)急財(cái)政資金的相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息。目前，我國有關(guān)災(zāi)難的統(tǒng)計(jì)功能分散于各個(gè)部門，如災(zāi)難預(yù)警信息分布在氣象局、地震局、水利局等，災(zāi)難發(fā)生之后的人員傷亡、民房倒塌、農(nóng)作物毀損信息在民政部門，建筑物損失信息歸其所屬部門，道路、橋梁歸交通部門，供水、供電、供氣等更是分屬有關(guān)部門。各部門在進(jìn)行災(zāi)難統(tǒng)計(jì)時(shí)，往往遵循常規(guī)的統(tǒng)計(jì)方法與工作流程，沒有發(fā)展出災(zāi)害統(tǒng)計(jì)的專門技術(shù)，導(dǎo)致我國的災(zāi)后資金撥付缺乏科學(xué)的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)支持。

二是應(yīng)急財(cái)政資金總體上準(zhǔn)備不足?，F(xiàn)行應(yīng)急體系下，由于應(yīng)急是一個(gè)臨時(shí)工作，無專門機(jī)構(gòu)、無專門人員，自然也就無穩(wěn)定預(yù)算。長期以來，類似自然災(zāi)害、突發(fā)事件這類的危機(jī)往往歸入“難以預(yù)見事件”，所需經(jīng)費(fèi)由未明確規(guī)定用途的預(yù)備費(fèi)支付。我國《預(yù)算法》第32條的規(guī)定在實(shí)踐中并未得以充分實(shí)施，由于種種原因，中央財(cái)政和地方財(cái)政事實(shí)上都按一個(gè)較低的比例提取預(yù)備費(fèi)。歷年的實(shí)際提取額都沒有超過2%，明顯低于世界大多數(shù)國家水平。

三是災(zāi)情會(huì)商制度造成災(zāi)難管理部門與同級(jí)政府形成利益結(jié)盟，往往使個(gè)案上的應(yīng)急財(cái)政資金的支出大于實(shí)際需要。主要由于地方民政部門與本級(jí)政府之間的利益存在高度一致性，使得在這種逐級(jí)會(huì)商上報(bào)的流程中不可避免地出現(xiàn)同級(jí)民政、財(cái)政合謀套利的可能，如輕災(zāi)重報(bào)、無災(zāi)有報(bào)等。此外，部分地方政府仍然普遍存在“搭便車”行為，將中央撥發(fā)的救災(zāi)恢復(fù)基金挪作他用，處理解決城建、教育等方面問題。因此，必須從根本上出發(fā)，改變、調(diào)整目前存在的不合理會(huì)商制度。

四是以合規(guī)性為主的現(xiàn)行審計(jì)方法與應(yīng)急資金內(nèi)在的臨時(shí)應(yīng)變性之間存在天然沖突。

2.部門之間缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制。

一是中央與地方之間應(yīng)急管理事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)稱。我國在應(yīng)急財(cái)政支出方面缺乏明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。一方面是由于宏觀上我國應(yīng)急財(cái)政管理體系的不完善；另一方面則是現(xiàn)有的法律法規(guī)中沒有明確劃分中央與地方責(zé)任分擔(dān)比例，界限模糊，難以按標(biāo)準(zhǔn)操作。

二是政府與社會(huì)之間缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，財(cái)政資金獨(dú)力苦撐大局。就財(cái)政與市場社會(huì)等其他救災(zāi)資金的關(guān)系來說，短期內(nèi)財(cái)政撥款必然是救援處置工作的首要資金。但長期來看，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)往往對(duì)資金的需求是巨大的，如果僅靠財(cái)政的力量是不能完全實(shí)現(xiàn)重建工作的，除了財(cái)政資金，災(zāi)區(qū)的重建需要更多市場和社會(huì)資金的參與。唯有建立起多元資金參與的長效運(yùn)行機(jī)制，才能保證災(zāi)后重建工作的順利開展。

三是目前我國的救災(zāi)資金存在多頭接收現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一匯集管理。另外，由于各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)實(shí)力懸殊，使得救災(zāi)款的分配沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即使災(zāi)情相同，不同地區(qū)所需的援助也不可能等同，這就給款項(xiàng)的控制造成了困難。

四是應(yīng)急資金投入分散、重復(fù)投入。由于我國的應(yīng)急資金的分部門、分災(zāi)種的分撥與設(shè)置，所以存在不同程度的資金重復(fù)投入與規(guī)劃，出現(xiàn)了分配散亂、無序、各自為政的局面。

（三）我國應(yīng)急財(cái)政資金管理制度框架設(shè)計(jì)。

根據(jù)我國目前應(yīng)急財(cái)政管理方面的實(shí)際情況，相關(guān)制度建設(shè)需要解決三個(gè)主要問題：一是應(yīng)急資金準(zhǔn)備不足的問題；二是中央與地方的財(cái)政救災(zāi)關(guān)系混亂的問題；三是財(cái)政救災(zāi)項(xiàng)目過少、標(biāo)準(zhǔn)不穩(wěn)定的問題。

對(duì)于第一個(gè)問題，處理的基本原則是：各級(jí)政府都應(yīng)建立自己的、多層次的災(zāi)害準(zhǔn)備金，災(zāi)害一旦發(fā)生，未超出準(zhǔn)備金部分由地方政府自己承擔(dān)，超出部分由中央政府承擔(dān)。

對(duì)于第二個(gè)問題，處理的基本原則是：有關(guān)事權(quán)主體要明確，財(cái)權(quán)可交叉，但必須明確、可計(jì)算、可核查，同時(shí)要致力于在中央與地方之間形成捆綁式的激勵(lì)相容機(jī)制。

對(duì)于第三個(gè)問題，處理的原則是：全面審視現(xiàn)有制度，重新設(shè)計(jì)財(cái)政救災(zāi)的項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)。

二、應(yīng)急管理中的金融

金融救助機(jī)制作為應(yīng)急管理體系中的重要組成部分，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)已經(jīng)在發(fā)揮其重要作用。

（一）應(yīng)急管理對(duì)金融業(yè)的需求。

1.金融是政府應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的一種重要資金補(bǔ)充。

銀行等金融機(jī)構(gòu)通過應(yīng)急貸款等方式，在地方政府及重點(diǎn)企事業(yè)單位發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，能夠成為各級(jí)政府和財(cái)政建設(shè)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的補(bǔ)充，并形成與政府應(yīng)急體系相配合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

2.金融能夠彌補(bǔ)單純依靠財(cái)政撥款的不足。

應(yīng)急管理中的資金目前主要是依靠財(cái)政融資，由地方或者中央撥款，但往往由于程序繁瑣，決策不透明，部門壟斷等因素，撥款緩慢，難以滿足要求。有了金融機(jī)構(gòu)的參與，通過應(yīng)急貸款等方式，可以有力改善這一局面，成為抗災(zāi)救災(zāi)的另一個(gè)資金來源。

（二）應(yīng)急管理中金融機(jī)構(gòu)的職能定位。

各金融機(jī)構(gòu)的職能作用不同，在應(yīng)急管理中承擔(dān)的角色也各不相同。例如，金融機(jī)構(gòu)可以通過在債券市場上發(fā)行巨災(zāi)債券、危機(jī)債券、巨災(zāi)期貨等途徑事先分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。一般說來，銀行在應(yīng)急管理中的職能主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：（1）提供應(yīng)急貸款；（2）代財(cái)政支付撥款。

（三）應(yīng)急管理中金融機(jī)構(gòu)的決策行為。

突發(fā)事件發(fā)生后，人們的生命健康受到影響，財(cái)產(chǎn)遭受損失，部分企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營無法正常進(jìn)行。此時(shí)，銀行等金融機(jī)構(gòu)提供貸款的風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)加大，但同時(shí)，災(zāi)后重建又是一個(gè)非常大的市場，損失越大，需求就越大，其潛在的利潤就很多。所以，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取有效的措施，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，獲得收益：（1）編制應(yīng)急貸款預(yù)案；（2）完善評(píng)估體系，建立應(yīng)急貸款評(píng)估機(jī)制；（3）制定相應(yīng)防范措施，應(yīng)對(duì)潛在信貸風(fēng)險(xiǎn)。

三、應(yīng)急管理中的保險(xiǎn)

作為市場化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制、社會(huì)互助機(jī)制和社會(huì)管理機(jī)制，保險(xiǎn)是市場經(jīng)濟(jì)條件下風(fēng)險(xiǎn)管理的基本手段，在突發(fā)事件管理中發(fā)揮著日益重要的作用。

（一）突發(fā)事件的保險(xiǎn)險(xiǎn)種。

我國有關(guān)各種突發(fā)事件的保險(xiǎn)險(xiǎn)種主要包括政府對(duì)某些行業(yè)和領(lǐng)域的強(qiáng)制性保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)兩大類。

1.強(qiáng)制性保險(xiǎn)。

政府對(duì)某些行業(yè)和領(lǐng)域的強(qiáng)制性保險(xiǎn)，主要有社會(huì)保險(xiǎn)、交強(qiáng)險(xiǎn)和責(zé)任險(xiǎn)三類。

2.商業(yè)保險(xiǎn)。

商業(yè)保險(xiǎn)一般包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、自然地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)，以及旅游保險(xiǎn)、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等新險(xiǎn)種。由于缺乏政策支持，我國目前只有少數(shù)幾個(gè)省保留部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)地震保險(xiǎn)也一直采取謹(jǐn)慎的承保策略，關(guān)于家庭財(cái)產(chǎn)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)還沒有出現(xiàn)。由此可見，中國保險(xiǎn)業(yè)目前還沒有適用于地震保險(xiǎn)的獨(dú)立條款和費(fèi)率：（1）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；（2）自然地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)；（3）旅游保險(xiǎn)；（4）環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。

（二）應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的保險(xiǎn)機(jī)制。

目前，保險(xiǎn)業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件尚有很多工作要做：

1.健全社保制度，解決實(shí)際操作中的問題。

盡管我國法律體系的基本框架已經(jīng)建立，但在安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害導(dǎo)致?lián)p失的補(bǔ)償中，實(shí)際操作與諸多法規(guī)之間卻存在許多問題。首先是費(fèi)率偏低；其次是統(tǒng)籌層次較低；第三是補(bǔ)償額度較低。

解決上述問題的措施在于上調(diào)高危風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)率，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，提高抗風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)能力，加大補(bǔ)償力度和數(shù)額，將隨機(jī)的個(gè)別補(bǔ)償行為納入到統(tǒng)一的法制軌道上來，依法補(bǔ)償，維護(hù)基本制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，以強(qiáng)化基本補(bǔ)償機(jī)制（與商業(yè)保險(xiǎn)相比）的可操作性和可持續(xù)性；提高補(bǔ)償測算與給付程序的科學(xué)性與合法性，以避免地方政府“撫恤”的灰色屬性和隨意性，消除其對(duì)基本工傷保險(xiǎn)制度造成的負(fù)面影響；進(jìn)行較高層次的立法，明確雇主在各補(bǔ)償主體之間的應(yīng)有責(zé)任及其功能，以協(xié)調(diào)好雇主、地方和國家法之間的界限和空間。

2.提取巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。

現(xiàn)階段，我國的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的發(fā)展情況并不樂觀，據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，近幾年我國平均每年的受災(zāi)人數(shù)達(dá)到2億多人，每年由于災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失均超過2 000億元，但是獲得的保險(xiǎn)賠款卻僅僅占災(zāi)害損失的1%左右。由于保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)賠付與巨災(zāi)實(shí)際造成的損失相差極其懸殊，巨災(zāi)保險(xiǎn)的損失基本由商業(yè)保險(xiǎn)公司內(nèi)部消化，且目前還沒有專門針對(duì)巨災(zāi)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，僅有的幾種險(xiǎn)種只是作為財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的附屬條件而存在。國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)盡快完善巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測管理機(jī)制，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測能力，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏感度。為了建立完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測管理機(jī)制，并為風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測與管理做充足的準(zhǔn)備，保險(xiǎn)公司一方面要保持與國內(nèi)信息來源單位和有關(guān)部門的有效溝通，以獲得及時(shí)、準(zhǔn)確的信息，構(gòu)建國內(nèi)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)模型。另一方面，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)注重不斷提高對(duì)信息的分析處理能力，以獲得有價(jià)值的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測，建立多套危機(jī)處理預(yù)案，及時(shí)處理突發(fā)事件，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷對(duì)計(jì)劃進(jìn)行修改和完善。同時(shí)，要積極借鑒國外各在保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)數(shù)據(jù)和制定的保險(xiǎn)方案，關(guān)注各國巨災(zāi)情況，掌握相關(guān)信息，提高處理相關(guān)問題的能力，防患于未然。

3.增強(qiáng)全社會(huì)防災(zāi)意識(shí)的宣傳工作。

建立健全我國保險(xiǎn)制度，需要整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)的提高。保險(xiǎn)業(yè)一要主動(dòng)與相關(guān)部門合作，對(duì)受自然災(zāi)害威脅較大的地區(qū)進(jìn)行勘查記錄，提出防災(zāi)建議，對(duì)各類災(zāi)害進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測與分析，制定有效的防災(zāi)計(jì)劃，并積極組織實(shí)施；二要與新聞媒體積極合作宣傳災(zāi)害對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和人民生命財(cái)產(chǎn)造成的危害，提高人民群眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避技能。

四、應(yīng)急管理中的捐贈(zèng)

應(yīng)急捐贈(zèng)是發(fā)生各種嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件及軍事沖突等突發(fā)事件后，國內(nèi)社會(huì)各界、港澳臺(tái)地區(qū)、外國政府及國外的組織、單位、團(tuán)體、個(gè)人不附帶任何政治條件的無償向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)的救援資金、物資。相對(duì)于一般捐贈(zèng)而言，應(yīng)急捐贈(zèng)對(duì)時(shí)間的要求更高，針對(duì)性也更強(qiáng)。1999年頒布的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》明確規(guī)定，只有依法建立的公益性的非營利事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體才有資格接受捐贈(zèng)，這些公益性事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體需要經(jīng)相關(guān)部門審計(jì)監(jiān)督。

（一）我國應(yīng)急捐贈(zèng)中存在的問題。

1.制度環(huán)境存在的問題。

首先，募捐主體的資格審查不足；其次，捐贈(zèng)者的權(quán)利和慈善組織的公信力不能保證；第三，“捐贈(zèng)秀”、“空頭支票”現(xiàn)象嚴(yán)重；最后，稅收政策的激勵(lì)作用沒有充分發(fā)揮。

2.文化環(huán)境存在的問題。

首先是慈善意識(shí)、行為的缺失；其次是缺乏社會(huì)輿論的支持和民間文化價(jià)值的肯定；最后是道德壓力與行政壓力下的逼募。

（二）應(yīng)急捐贈(zèng)的管理對(duì)策。

引導(dǎo)和鼓勵(lì)人們重視慈善事業(yè)，并積極參與到慈善事業(yè)中來。其主要方式有以下幾種：（1）讓慈善文化“落地生根”；（2）積極發(fā)展民間或半官方捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)；（3）完善捐贈(zèng)中稅收的優(yōu)惠政策，簡化操作流程；（4）規(guī)范監(jiān)督募集資金的管理和使用。

五、完善應(yīng)急管理中的財(cái)政資金及財(cái)力保障體系規(guī)劃建設(shè)要點(diǎn)和舉措

（一）規(guī)劃完善應(yīng)急財(cái)政資金籌集機(jī)制。

1.規(guī)劃完善預(yù)備費(fèi)管理機(jī)制。

（1）對(duì)預(yù)備費(fèi)進(jìn)行基金式管理。在《中華人民共和國預(yù)算法》未經(jīng)修訂的情況下，首先，做到每年足額提取預(yù)備費(fèi)；其次，實(shí)行三年一周期的滾動(dòng)式基金預(yù)算，即若上年的預(yù)備費(fèi)還有結(jié)余，則不再用于一般性預(yù)算支出，自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用。如此操作經(jīng)過計(jì)算，救災(zāi)基金確保有超過一年以上的預(yù)備財(cái)力就足夠來應(yīng)對(duì)如汶川地震這樣的巨災(zāi)。

（2）從法律上提高設(shè)置預(yù)備費(fèi)的比率。根據(jù)國家對(duì)《中華人民共和國預(yù)算法》的修訂，由財(cái)政部門對(duì)近年來突發(fā)事件的實(shí)際資金需求情況進(jìn)行科學(xué)測算，在一定程度上提高預(yù)備費(fèi)比率的上限和下限。

（3）進(jìn)行預(yù)算制度改革，將預(yù)備費(fèi)從年度預(yù)算中獨(dú)立出來。建立獨(dú)立的存儲(chǔ)賬戶以便儲(chǔ)蓄應(yīng)對(duì)災(zāi)難性突發(fā)事件的應(yīng)急資金，應(yīng)急資金不得隨意被提取填補(bǔ)其他支出，應(yīng)急資金的使用既要公開透明又要?？顚Ｓ?，預(yù)備費(fèi)每年的支出情況都要記錄在歷年決算中。

（4）拓寬預(yù)備費(fèi)資金的來源。超收收入與預(yù)算盈余等都應(yīng)包含在預(yù)備費(fèi)資金中。除了對(duì)各級(jí)政府財(cái)政的預(yù)備費(fèi)按照各級(jí)支出額的一定比率設(shè)置外，對(duì)每年增加的財(cái)政收入和盈余也應(yīng)按一定比例增加預(yù)備費(fèi)資金。

2.規(guī)劃建立完善巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度體系。

（1）對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行立法，將其歸入強(qiáng)制性保險(xiǎn)項(xiàng)目。

（2）政府采取獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司盡快在現(xiàn)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)和人身險(xiǎn)種的基礎(chǔ)上增加災(zāi)難保險(xiǎn)條款，將那些曾被刪去的洪水、地震、火山爆發(fā)等條款重新納入保險(xiǎn)條例之中。

（3）借鑒效仿美國、日本，成立政策性的巨災(zāi)再保險(xiǎn)公司，為承擔(dān)巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司提供保障。

（4）在足額提取預(yù)備費(fèi)和貫徹《中華人民共和國預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，充分完善巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，將一定比例的預(yù)備費(fèi)投入其中，防災(zāi)救災(zāi)的資金可通過巨災(zāi)保險(xiǎn)的形式得以積蓄。

（5）發(fā)行應(yīng)災(zāi)債券和賑災(zāi)彩票?？筛鶕?jù)重大災(zāi)害的種類、規(guī)模及影響程度，適時(shí)發(fā)行應(yīng)災(zāi)性債券和彩票。

（二）規(guī)劃完善應(yīng)急財(cái)政資金接收機(jī)制。

1.改善當(dāng)前會(huì)商制度，建立跨級(jí)或跨地域監(jiān)督機(jī)制。

在現(xiàn)有的層層通報(bào)申請(qǐng)救災(zāi)款的體制下，可考慮設(shè)立電視電話會(huì)議，通過電話會(huì)議使上級(jí)財(cái)政部門在民政部門與本級(jí)地方政府進(jìn)行災(zāi)情會(huì)商時(shí)進(jìn)行全程會(huì)議監(jiān)督，可極大地避免災(zāi)款申報(bào)中弄虛作假的行為。同時(shí)，每個(gè)地區(qū)的政府部門與財(cái)政部門應(yīng)安排培訓(xùn)專業(yè)人員，當(dāng)一個(gè)地區(qū)發(fā)生災(zāi)害時(shí)，受災(zāi)地區(qū)會(huì)商的參與人員需至少有一名其他地區(qū)的專業(yè)人士，每次參與會(huì)商的其他地區(qū)人員必須是隨機(jī)的，以避免發(fā)生提前合謀套利。

2.建立統(tǒng)一的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)。

只有迅速掌握災(zāi)區(qū)情況，對(duì)災(zāi)情進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)計(jì)，并對(duì)救災(zāi)資金實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)督管理，使整個(gè)分派流程透明化，才能確保救災(zāi)資金的及時(shí)合理劃撥。因此，將各部門收集的分散災(zāi)害信息進(jìn)行統(tǒng)一管理，建立一個(gè)統(tǒng)一的災(zāi)害信息統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)十分必要。此外，針對(duì)不同災(zāi)害情況，采取相對(duì)應(yīng)的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)方法和手段并對(duì)其不斷改進(jìn)，將不同災(zāi)種實(shí)施分門別類管理，做到及時(shí)有效地更新，以避免救災(zāi)資金過度撥付或救災(zāi)資金濫用挪用甚至被私吞等情況，設(shè)立信息即時(shí)交換窗口，對(duì)財(cái)政部門向地方財(cái)政管理部門劃撥的款項(xiàng)進(jìn)行實(shí)時(shí)追蹤。但是，這一災(zāi)情統(tǒng)計(jì)方式的轉(zhuǎn)變必須在國家制度支持的基礎(chǔ)上才能得以實(shí)現(xiàn)，若要改變各自為政、災(zāi)害信息得不到統(tǒng)一整合等局面，必須實(shí)行由應(yīng)急管理部為主導(dǎo)部門領(lǐng)導(dǎo)、其他部門積極參與的管理模式，實(shí)現(xiàn)從中央到地方的統(tǒng)一監(jiān)督管理。

（三）規(guī)劃完善應(yīng)急財(cái)政資金投入和使用機(jī)制。

1.科學(xué)配比資金投入、重視事前預(yù)防工作。

防患于未然永遠(yuǎn)是應(yīng)急管理最基本和最重要的要求，提高政府對(duì)各種自然災(zāi)害、公共突發(fā)事件等發(fā)生的預(yù)測準(zhǔn)確性和及時(shí)性，在災(zāi)害發(fā)生前做好防范措施，在一定程度上才是應(yīng)對(duì)和控制突發(fā)事件成本最低、最簡便的方法。因此，應(yīng)支持應(yīng)急管理預(yù)防預(yù)警體系的建立，不斷加大對(duì)應(yīng)急管理的投入力度，盡量將應(yīng)急管理工作投入重心往前移，堅(jiān)持實(shí)施以事前預(yù)防為主、事中控制和事后補(bǔ)救為輔的工作管理機(jī)制。眾多國際經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)急管理事后重建與事中控制資金投入成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于事前預(yù)防。亦如我國著名安全經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅云教授所說，對(duì)安全保障的事前預(yù)防資金投入比例與事后整改資金投入比例是1：5。也就是說，為事前預(yù)防投入1元獲得的效用是事后整改投入5元獲得的效用，甚至有專家和研究機(jī)構(gòu)認(rèn)為，預(yù)防投入獲得的效用遠(yuǎn)大于此。

2.整合應(yīng)急資金、避免重復(fù)投入。

政府在應(yīng)急管理中應(yīng)該建立一個(gè)良好的資源整合機(jī)制，從而有效地把國內(nèi)資源與國際資源、政府資源與市場資源、社會(huì)資源整合在一起，提高政府應(yīng)急管理的綜合能力。目前我國應(yīng)急管理機(jī)制已經(jīng)逐步由非常態(tài)向常態(tài)轉(zhuǎn)化，由單向分類管理向系統(tǒng)綜合管理轉(zhuǎn)變，但結(jié)合各國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)急管理實(shí)踐仍存在一定的差距，應(yīng)急管理資源的調(diào)度與整合能力、危機(jī)處置成本控制能力等仍較弱。因此，為了適應(yīng)我國應(yīng)急管理工作的新需要，應(yīng)該對(duì)分散的資源進(jìn)行整合，規(guī)范預(yù)算資金的投入，提高資金的使用效率，從而避免經(jīng)費(fèi)的重復(fù)安排，真正實(shí)現(xiàn)各種資源的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和各種信息資源的共享。

（四）明確劃分中央和地方政府之間的事權(quán)，建立成本分擔(dān)機(jī)制。

1.參照國際通行的“轄區(qū)受益”原則，合理劃分地方財(cái)政和中央財(cái)政的事權(quán)，并借鑒大多數(shù)西方國家的經(jīng)驗(yàn)，以法律界定中央和地方處理應(yīng)急事件的財(cái)政責(zé)任和管理責(zé)任。從各國實(shí)踐看，應(yīng)急管理的責(zé)任主體在地方政府。我國可依據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對(duì)突發(fā)性公共事件的4級(jí)分類，相應(yīng)確定中央和地方政府的責(zé)任：一級(jí)突發(fā)事件由中央負(fù)責(zé)為主，二級(jí)突發(fā)事件由中央和地方共同負(fù)責(zé)，三級(jí)和四級(jí)的突發(fā)事件以地方負(fù)責(zé)為主，從而建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。

2.對(duì)由中央主要負(fù)責(zé)的支出，應(yīng)設(shè)計(jì)一種追求成本——效率的制度性激勵(lì)機(jī)制?？蓞⒖嘉覈摹掇D(zhuǎn)移支付法》的有關(guān)思路，將中央和地方政府捆綁為一個(gè)利益共同體，根本改變“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”局面，提高財(cái)政資金的使用效益。

（五）完善審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，提高應(yīng)急財(cái)政運(yùn)行的透明度。

必須強(qiáng)化對(duì)應(yīng)急資金事前、事中、事后全過程監(jiān)督管理：1.事前環(huán)節(jié)的預(yù)算編制監(jiān)督。按照既滿足需要又不浪費(fèi)的原則，從嚴(yán)從緊控制預(yù)算規(guī)模。尤其是要重點(diǎn)監(jiān)督自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，力促其形成足額提取預(yù)備費(fèi)的長效機(jī)制。2.事中環(huán)節(jié)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控。一旦國家宣布啟動(dòng)某一級(jí)應(yīng)急預(yù)案，相關(guān)審計(jì)程序隨之啟動(dòng)。此結(jié)算審計(jì)重點(diǎn)是應(yīng)急資金是否及時(shí)、足額到位。特別是發(fā)放給災(zāi)民的生活救助費(fèi)、撫慰金等現(xiàn)金項(xiàng)目，可全面實(shí)施公示制。3.事后環(huán)節(jié)的跟蹤審計(jì)，包括應(yīng)急資金是否用于突發(fā)事件的處置、有無挪用、滯留等情況，以及對(duì)應(yīng)急資金運(yùn)行的全過程的情況總結(jié)。同時(shí)，積極推行政務(wù)公開，將應(yīng)急財(cái)政預(yù)決算內(nèi)容、非涉及國家秘密的應(yīng)急資金項(xiàng)目的分配使用等，向全社會(huì)公開，接受社會(huì)各界和廣大民眾的監(jiān)督，確保財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

（六）構(gòu)建科學(xué)的績效評(píng)估體系，不斷提高應(yīng)急財(cái)政保障效率。

1.合理確定應(yīng)急財(cái)政資金績效評(píng)估內(nèi)容，如應(yīng)急資金的收入、流向和流量監(jiān)測評(píng)價(jià)，應(yīng)急救助的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)的社會(huì)評(píng)價(jià)；突發(fā)災(zāi)害引起的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化及其對(duì)公共財(cái)政的影響分析及評(píng)價(jià)。2.創(chuàng)新應(yīng)急資金績效評(píng)估方法，如科學(xué)設(shè)置績效考評(píng)指標(biāo)體系，引入其他部門或獨(dú)立的第三方參與績效評(píng)估；設(shè)計(jì)有效的社會(huì)調(diào)查方式，了解社會(huì)各界、普通百姓對(duì)應(yīng)急管理工作成效的評(píng)價(jià)，提高績效評(píng)估客觀真實(shí)性。3.強(qiáng)調(diào)評(píng)估結(jié)果導(dǎo)向，將績效評(píng)估結(jié)果作為安排相關(guān)預(yù)算和人事任免的依據(jù)，引導(dǎo)管理者及其他相關(guān)者科學(xué)決策，更加注重應(yīng)急公共產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量和效益，促使其努力改進(jìn)管理，有效運(yùn)作，最大限度減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，切實(shí)提高應(yīng)急資金使用效率。