■程光亮

為了加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法和廉潔自律。1999年5月中辦、國(guó)辦下發(fā)《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的審計(jì)監(jiān)督正式以制度的形式固定下來(lái)。2005年1月，按照中紀(jì)委、中組部、監(jiān)察部、人社部和審計(jì)署的意見(jiàn)，將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍從縣級(jí)以下擴(kuò)大到地廳級(jí)。2006年，《審計(jì)法》的實(shí)施為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供了法律依據(jù)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也日趨嚴(yán)重。為此，黨的十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定，將加快生態(tài)文明體制改革納入全面深化改革總體部署。2014年7月，中紀(jì)委、中組部、中央編辦、監(jiān)察部、社會(huì)保障部、審計(jì)署、國(guó)資委聯(lián)合發(fā)布《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，將“自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及民生改善等情況”列入地方各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要內(nèi)容之一。

至此，納入政府審計(jì)監(jiān)督范圍的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要承擔(dān)兩種責(zé)任，一種是任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，一種是任期自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

一、兩種“責(zé)任”的關(guān)系

按照《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》和《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》的規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)無(wú)論在審計(jì)對(duì)象、審計(jì)時(shí)間范圍（任期）、審計(jì)時(shí)間安排上（離任時(shí)或任中）都有相同之處，均可歸于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇。在內(nèi)涵上，前者責(zé)任包括后者責(zé)任；在外延上，后者責(zé)任是前者責(zé)任的延伸或擴(kuò)展。只不過(guò)前者更側(cè)重于可價(jià)值化、較為具體的有形經(jīng)濟(jì)鑒證，而后者則側(cè)重于較難價(jià)值化、相對(duì)抽象的無(wú)形資產(chǎn)評(píng)價(jià)。

兩種“責(zé)任”的關(guān)系，還可以簡(jiǎn)要表述為：現(xiàn)有管理模式下，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部如果想履行好上級(jí)政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，就得消耗自然資源資產(chǎn)。反之，要想維護(hù)好自然資源資產(chǎn)、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，就難免要忍痛割愛(ài)，放慢腳步，放棄經(jīng)濟(jì)快速粗放式增長(zhǎng)的模式，少征地、少毀林、少開(kāi)礦。兩者在很大程度上是此消彼長(zhǎng)或顧此失彼的關(guān)系。目前，實(shí)現(xiàn)“資源節(jié)約型”、“生態(tài)友好型”社會(huì)建設(shè)的路還很長(zhǎng)，也很難找到具有普遍推廣性的做法。

二、兩種“責(zé)任”下的審計(jì)難題

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的兩種“責(zé)任”成為近年來(lái)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的主要工作之一。由于同一責(zé)任人同一任期存在兩種“責(zé)任”，為審計(jì)及審計(jì)評(píng)價(jià)帶來(lái)了實(shí)踐上的難題。

一是兩種“責(zé)任”很難在審計(jì)報(bào)告中同時(shí)正面評(píng)價(jià)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)煞N“責(zé)任”審計(jì)及其評(píng)價(jià)的主要依據(jù)是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的大政方針，是國(guó)家宏觀政策——“既要金山銀山”、“又要綠水青山”。如前所述，這是一個(gè)此長(zhǎng)彼消或顧此失彼的關(guān)系。要履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，那就得發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，就必須賣地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，就必須征地、開(kāi)礦建工業(yè)園區(qū)招商引稅，就必須毀林占田搞高鐵、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就必須毀林開(kāi)路搞各種名目的旅游開(kāi)發(fā)。水土資源、森林資源、礦產(chǎn)資源等因此受到不可避免的破壞。兩種“責(zé)任”表現(xiàn)為一個(gè)矛盾的兩面。這一矛盾的兩面，讓審計(jì)及其評(píng)價(jià)陷入尷尬境地，正面評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，必然出現(xiàn)負(fù)面評(píng)價(jià)自然資源資產(chǎn)及生態(tài)保護(hù)責(zé)任，反之亦然。為了避免這一尷尬，審計(jì)機(jī)關(guān)只能把兩個(gè)可以同時(shí)實(shí)施的同類項(xiàng)目分成兩個(gè)項(xiàng)目，分別由兩個(gè)部門去實(shí)施，分開(kāi)評(píng)價(jià)分開(kāi)報(bào)告。這無(wú)形中增加了審計(jì)成本，降低了審計(jì)效率，也給被審計(jì)對(duì)象及其所在單位增加了負(fù)擔(dān)。而且因?yàn)閮煞N有可能背離的內(nèi)容表述，也給社會(huì)公眾監(jiān)督帶來(lái)了困惑，監(jiān)督效果因此大打折扣。

二是兩種“責(zé)任”目標(biāo)考核指標(biāo)難以評(píng)價(jià)和被接受。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任與自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)任期責(zé)任目標(biāo)考核指標(biāo)繁多。據(jù)審計(jì)了解的，這些指標(biāo)共分七個(gè)大項(xiàng)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、固定資產(chǎn)投資、自然資源和環(huán)境保護(hù)、社會(huì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民生工程、政務(wù)環(huán)境。具體考核指標(biāo)有近百個(gè)，有一些是大家都知道的，如GDP、財(cái)政總收入、固定資產(chǎn)投資總額、招商引資等，有一些是大家不很清楚的，如住房保障、非正常進(jìn)京上訪、耕地保有量、改善民生工程等。還有一些額外加分的考核指標(biāo)，如糧食總產(chǎn)量、新增造地、國(guó)家級(jí)生態(tài)縣建設(shè)等。近百項(xiàng)指標(biāo)，90項(xiàng)完成得好可能沒(méi)人看見(jiàn)，但不到10項(xiàng)指標(biāo)完成得不好或出了問(wèn)題，就被發(fā)現(xiàn)且影響考核評(píng)價(jià)結(jié)果，最終影響官員個(gè)人仕途。下級(jí)政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)為了這些考核指標(biāo)而疲于應(yīng)付，要么數(shù)據(jù)造假，要么顧此棄彼。如果審計(jì)根據(jù)條條框框，就事論事去評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)結(jié)果難免有失客觀公允，被審計(jì)對(duì)象也很難接受。如此繁多的考核指標(biāo)，在普遍很短的審計(jì)時(shí)間內(nèi)要去偽存真，客觀公正評(píng)價(jià)，對(duì)審計(jì)人員和審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，是非常困難的。事實(shí)上，審計(jì)人員大多數(shù)情況下是根據(jù)被審計(jì)對(duì)象的述職報(bào)告（或單位年度總結(jié)）和相關(guān)職能部門的考核結(jié)果來(lái)分析評(píng)價(jià)的，而具體執(zhí)行考核的職能部門，有些本身也是被審計(jì)對(duì)象。這種審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果就很難讓被審計(jì)對(duì)象信服，更不用說(shuō)得到社會(huì)公眾的接受和支持了。

三、破解兩種“責(zé)任”審計(jì)難題的思考

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)煞N“責(zé)任”帶給審計(jì)難以同時(shí)正面評(píng)價(jià)的難題，其主要原因之一是地方政府普遍持續(xù)多年的招商引資政策。

通用型的招商引資政策不僅導(dǎo)致土地資源日益枯竭，生態(tài)環(huán)境日益惡劣，引資的農(nóng)民生存狀況和身心健康受到嚴(yán)重影響，而且破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，虛假的指標(biāo)（GDP和財(cái)政收入等）增長(zhǎng)誤導(dǎo)了國(guó)家宏觀決策，還滋生和助長(zhǎng)了政府及其部門官員腐敗。破解這一難題，建議優(yōu)化招商引資政策。如推行地域經(jīng)濟(jì)，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游等因市縣、因地域各有側(cè)重，中央層面目前做不到，至少可以省級(jí)層面統(tǒng)籌財(cái)力，協(xié)調(diào)各市縣均衡發(fā)展；撤銷部分市縣工業(yè)園區(qū)，退工業(yè)園區(qū)土地、林地還農(nóng)，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。當(dāng)然，目前這些對(duì)策只是理論上的，實(shí)際操作面臨很多困難。審計(jì)方面，可以將這兩種“責(zé)任”整合在一起審計(jì)并評(píng)價(jià)，有“正”有“負(fù)”，客觀公正評(píng)價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期責(zé)任履行情況。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)煞N“責(zé)任”帶給審計(jì)評(píng)價(jià)操作困難，評(píng)價(jià)結(jié)果難以被接受的難題，其主要原因之一是上級(jí)黨委政府及其部門對(duì)下級(jí)黨委政府及其部門的目標(biāo)考核指標(biāo)過(guò)多過(guò)雜，相當(dāng)部分指標(biāo)超出下級(jí)職責(zé)范圍，且因財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重分離，根本不可能全面完成各項(xiàng)考核指標(biāo)。

破解這一難題，實(shí)際也是配套解決前面一個(gè)難題，建議：取消大部分考核指標(biāo)，簡(jiǎn)化考核程序；區(qū)別地區(qū)、部門考核模式和考核方法；整合考核資源，改變職能部門各自考核，甚至既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)狀，可以由財(cái)政績(jī)效管理考核牽頭。切實(shí)緩解基層政府及其部門的壓力，壓力越大，造假越多。與其假數(shù)據(jù)、假政績(jī)欺上瞞下，不如來(lái)點(diǎn)實(shí)在的，說(shuō)到底，還是要政府以服務(wù)為主，少摻入干預(yù)市場(chǎng)。審計(jì)方面，發(fā)揮審計(jì)職業(yè)特長(zhǎng)，做好審計(jì)的本職，以評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象履行職責(zé)情況為主，陌生領(lǐng)域盡量避免涉及。真要涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、大氣水質(zhì)污染等專業(yè)領(lǐng)域，盡量采用職能部門及其專家結(jié)論，避免因?qū)徲?jì)外行出現(xiàn)的審計(jì)報(bào)告質(zhì)量低劣和不被接受。