榮曉紅

(最高人民檢察院，北京100726)

一、我國行政檢察制度的現(xiàn)狀及行政檢察政策的不足

行政檢察制度是指檢察機關(guān)依法對行政訴訟進行監(jiān)督的機制、原理、規(guī)定，并立足于行政訴訟、結(jié)合行政訴訟對行政機關(guān)及其工作人員的行政違法、行政不作為進行監(jiān)督，前者是直接的檢察職能，后者則是間接的檢察職能。它不同于國家監(jiān)察制度，是我國檢察機關(guān)重要的職能。我國行政檢察制度起步較晚，具有規(guī)范意義上的行政檢察制度產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代末。此前，1982年第五屆全國人大常委會第二十二次會議通過的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》第一次規(guī)定，人民法院可以按照民事訴訟程序，審理法律規(guī)定的行政案件，行政訴訟監(jiān)督主要局限于運用抗訴手段對人民法院生效行政判決、裁定進行的事后監(jiān)督。隨著我國《民事訴訟法》的修改和1989年《行政訴訟法》的出臺及其以后的修訂，基本法律確定了人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。這在法律制度上確立了我國檢察機關(guān)對行政訴訟從審判活動到生效行政裁判及其執(zhí)行的全流程的專門監(jiān)督，但從我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定看，只是在審判監(jiān)督程序中規(guī)定了人民檢察院對生效的判決、裁定提出抗訴，對損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書提出抗訴，對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議，而對一審、二審審判程序的監(jiān)督，對生效判決、裁定、調(diào)解書執(zhí)行的監(jiān)督，只能依照《行政訴訟法》第一百零一條的規(guī)定，適用我國《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。而我國現(xiàn)行《民事訴訟法》關(guān)于檢察監(jiān)督的規(guī)定，除了在基本原則中規(guī)定了檢察機關(guān)對民事訴訟實行法律監(jiān)督外，只是在審判監(jiān)督程序中比較具體地規(guī)定了對生效判決、裁定、調(diào)解書的事后審判監(jiān)督，在執(zhí)行篇中原則地規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督，至于如何監(jiān)督，法律沒有作出具體規(guī)定。最高人民檢察院制定的《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》中對執(zhí)行監(jiān)督規(guī)定得也比較單薄，只是規(guī)定了在哪些情形下，檢察機關(guān)可以提出檢察建議，《民事訴訟法》《行政訴訟法》及相應(yīng)訴訟規(guī)則對一審、二審的檢察監(jiān)督都沒有作出規(guī)定?？梢?，我國行政檢察監(jiān)督制度存在明顯的不足。

(一)我國行政檢察制度的現(xiàn)狀

隨著我國依法治國進程的加快推進，我們黨以敏銳的洞察力和比較完備的法治思維積極思考我國政府法治建設(shè)中的一些突出問題，比較系統(tǒng)地提出了加強法治政府建設(shè)的對策。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出，“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。作出這項規(guī)定，目的就是要使檢察機關(guān)對在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手”“在現(xiàn)實生活中，對一些行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強對公共利益的保護。由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)。”從此，檢察機關(guān)對行政違法行為、行政不作為和公益訴訟進行監(jiān)督進入實質(zhì)化階段，積累了一些經(jīng)驗，也引起了積極的社會反響。2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過關(guān)于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，明確規(guī)定，“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。至此，檢察機關(guān)就行政違法、行政不作為造成國家利益或社會公共利益遭受侵害提起公益訴訟的制度走向法制化，做到于法有據(jù)、有法可依。2018年10月26日，第十三屆全國人大常委會第六次會議修訂通過了《中華人民共和國人民檢察院組織法》，在第二十條第四項至第六項中規(guī)定：“人民檢察院行使下列職權(quán)：依照法律規(guī)定提起公益訴訟；對訴訟活動實行法律監(jiān)督；對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督?！睋?jù)此，我國行政檢察制度就包括行政審判監(jiān)督、對生效的行政判決、裁定、調(diào)解書的執(zhí)行的監(jiān)督和行政公益訴訟，而對此前在黨的十八屆四中全會以后火熱開展的對一般的行政違法(特別是行政強制措施)、行政不作為的法律監(jiān)督卻只字不提，意謂著要作出新的調(diào)整。對此，我們應(yīng)當(dāng)引起重視，認(rèn)真思考，積極探索，據(jù)理力爭，促進相關(guān)立法的充實、完善。

(二)我國行政檢察制度的特點

縱覽我國行政檢察制度的產(chǎn)生、發(fā)展、變化，我國行政檢察制度現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下主要特點。

第一，案源少，檢察實踐單一，制度發(fā)育的基礎(chǔ)嚴(yán)重不足。盡管黨的十八屆四中全會后我國行政檢察業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，案源較多，特別是公益訴訟方面的案件線索成案率居高不下，對一般性的行政違法、行政不作為案件進行監(jiān)督的比較多，但從整體上來說，對生效判決、裁定、調(diào)解書提出抗訴的案子還是比較少，對行政審判一審、二審的監(jiān)督案件就更少，這就導(dǎo)致行政檢察業(yè)務(wù)單一，行政檢察制度賴以發(fā)育的基礎(chǔ)很薄弱，不利于我國行政檢察事業(yè)的健康發(fā)展。

第二，參照民事檢察制度運行，制度存在和發(fā)展的獨立性不明顯。我國行政檢察制度從開始產(chǎn)生一直到今天，其間有相當(dāng)一段時間，都習(xí)慣于依賴民事檢察制度運行，真正的“行、民不分”。盡管目前最高檢察機關(guān)將行政檢察機構(gòu)與民事檢察機構(gòu)分開單設(shè)，盡管2016年最高檢察機關(guān)制定了《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》，盡管我國《行政訴訟法》早已頒布實施，其中規(guī)定了行政訴訟檢察監(jiān)督制度，但在整體上，還沒有形成相對獨立的體系化的制度體系，我國行政檢察制度發(fā)展的支撐力還不足，嚴(yán)重制約著我國行政檢察事業(yè)的獨立、系統(tǒng)發(fā)展。盡管我國行政檢察機構(gòu)已經(jīng)單設(shè)，行政檢察業(yè)務(wù)也獨立開展起來，但要形成自己的特色，形成規(guī)模效應(yīng)，還需要有一個較長的實踐探索過程。

第三，重視抗訴和生效判決、裁定、調(diào)解書執(zhí)行的監(jiān)督，輕視庭審監(jiān)督；重視實體監(jiān)督，輕視程序監(jiān)督；重視對具體行政行為的檢察監(jiān)督，忽視對抽象行政行為的檢察監(jiān)督，制度發(fā)展不平衡。

第四，重視生效判決、裁定、調(diào)解書的抗訴，忽視對一審判決、裁定、調(diào)解書的抗訴；檢察機關(guān)提起公益訴訟的面較窄，仍局限于對履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法、行政不作為造成的公害提起訴訟，而不是將提起公益訴訟作為檢察機關(guān)的一項常態(tài)化的職能來運作，制度發(fā)展不充分。

第五，前一段時間存在脫離訴訟而搞監(jiān)督的情況，制度發(fā)展存在不適當(dāng)?shù)姆矫?。黨的十八屆四中全會提出檢察機關(guān)對于一般行政違法、行政不作為的監(jiān)督，應(yīng)該理解為是立足訴訟、結(jié)合訴訟開展有效、有針對性的監(jiān)督，而不是脫離訴訟開展泛泛的一般性的監(jiān)督，對行政違法、行政不作為的一般性的監(jiān)督是國家監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)，只有當(dāng)行政違法、行政不作為需要通過啟動訴訟來實行監(jiān)督時，檢察機關(guān)才可以通過介入訴訟開展有效監(jiān)督，其方法包括督促起訴、支持起訴、提起公益訴訟；或者，在檢察機關(guān)介入訴訟開展檢察監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)及其工作人員存在一般性的行政違法或行政不作為情形，及時提出有針對性的檢察監(jiān)督，其方法包括提出糾正違法通知書，提出督促正確、及時履職檢察建議。

(三)我國行政檢察政策存在的不足

我國行政檢察制度現(xiàn)狀中的這些特點，同時也是其存在的不足或缺陷，造成這些不足或缺陷的原因是由于我國行政檢察政策作用缺位或越位或不到位。具體而言，我國行政檢察政策存在以下幾點不足。第一，思考、研究問題做得不夠。針對我國行政檢察制度現(xiàn)狀中的不足，我國行政檢察政策應(yīng)堅持什么樣的價值取向，堅持哪些基本原則，如何科學(xué)、全面、有效地構(gòu)建我國行政檢察政策體系，以推動我國行政檢察制度的繁榮，保證和促進我國行政檢察事業(yè)的健康、快速發(fā)展，學(xué)界和實務(wù)界思考、研究得不夠，至今幾乎還沒有人涉獵這些問題。第二，引導(dǎo)、推動工作做得不夠。我國實務(wù)界中有人提出，在民事訴訟一審程序中，人民檢察院可以以專門監(jiān)督角色介入，形成放射狀訴訟結(jié)構(gòu)，保證訴訟客觀、公正進行。[1]那么，行政訴訟一審程序中，檢察機關(guān)能否介入、如何介入，對行政訴訟二審程序，檢察機關(guān)是否也應(yīng)介入，缺乏檢察政策理論的引導(dǎo)和檢察政策思想的積極推動。第三，規(guī)范、統(tǒng)一行政檢察實踐做得不夠好。按照我國現(xiàn)行行政檢察制度運作檢察實踐，某些方面還存在不規(guī)范、不統(tǒng)一的地方，如對生效判決、裁定的監(jiān)督，是發(fā)再審檢察建議啟動人民法院再審，還是通過上級人民檢察院向人民法院提出抗訴，在2016年制定的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》出臺之前，各地做法是不統(tǒng)一的，也不夠規(guī)范，對生效調(diào)解書的再審監(jiān)督，是督促再調(diào)還是啟動開庭審理，理解不一，各地做法也不夠一致，這就需要我國行政檢察政策對檢察制度進行規(guī)范和統(tǒng)一。第四，提升方面做得還不夠透徹。如我國行政檢察政策理論對一般性行政違法、行政不作為檢察監(jiān)督的思考就不夠透徹，實務(wù)界中有人只是針對立足訴訟監(jiān)督職能開展對一般性行政違法、行政不作為的監(jiān)督進行了一些基本的思考，[2]至于如何監(jiān)督，才能把監(jiān)督(通過制發(fā)檢察建議)做成剛性規(guī)定，沒有進行深入思考，缺乏進一步的提升。

二、我國行政檢察政策價值取向的正確定位

構(gòu)建我國行政檢察政策，充分發(fā)揮我國行政檢察政策促進我國行政檢察制度和行政檢察事業(yè)發(fā)展的作用，首先要對我國行政檢察政策的價值取向進行正確定位。

(一)行政私益訴訟、具體行政行為行政檢察政策價值取向的正確定位

行政檢察政策不同于民事檢察政策，它們的價值取向也是不同的。就民事檢察政策而言，由于在民事訴訟中，原告、被告雙方當(dāng)事人的訴訟地位是平等的，充分保障當(dāng)事人的實體權(quán)利，盡早實現(xiàn)案結(jié)事了，是民事訴訟乃至檢察監(jiān)督的主線，民事檢察政策的價值取向應(yīng)定位為權(quán)利和效應(yīng)；而就行政檢察政策而言，由于行政訴訟是“民告官”，原告、被告雙方無論在實體行政行為實施過程中，還是在行政訴訟中的地位都是不平等的；行政主體占有明顯的優(yōu)勢，行政相對人處于明顯的弱勢，無論在具體行政行為作出和實施過程中，還是在行政訴訟或行政檢察活動中，雙方的利益關(guān)切或利益訴求都是不同的。行政主體一方關(guān)切的是維護行政秩序，實現(xiàn)行政效益，而行政相對人一方的訴求是充分保障權(quán)利，實現(xiàn)行政公正，行政檢察政策價值取向的定位就要同時兼顧兩者的利益，并且根據(jù)我國行政法治建設(shè)現(xiàn)狀和公民權(quán)利保護的要求，進行調(diào)適或有所側(cè)重，既要充分保障行政相對人的權(quán)利，保證實現(xiàn)行政公正，又要自覺維護行政秩序，有利于實現(xiàn)行政效益。

1.價值取向。(1)秩序與效益。行政秩序是行政活動穩(wěn)定與平衡、合乎規(guī)律與合乎規(guī)則的狀態(tài)。[3]行政的有序化是整個社會有序化的基礎(chǔ)和重要組成部分，只有首先維護和鞏固行政秩序，實現(xiàn)了行政有序化，才能保證社會秩序得以維護和鞏固。行政秩序包括依法、合理、誠信、及時、積極作為幾個基本要素。其中，依法是指行政行為要符合憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件的規(guī)定，符合行政程序；合理是指行政行為合乎事理、情理，符合比例原則，符合大多數(shù)人的根本利益，符合社會主義核心價值觀；誠信是指行政主體在行政活動中所表現(xiàn)出來的誠實守信的精神面貌、文化特質(zhì)和行為準(zhǔn)則，行政相對人據(jù)此可以對行政行為抱有合理的預(yù)期；及時是指行政主體的時間觀念很強，嚴(yán)格地說，及時性也是行政主體守信的具體表現(xiàn)，但行政秩序意義上的及時性更多地是講行政主體在什么時候、做什么事的一種規(guī)矩和職業(yè)慣性；積極作為是指行政主體要本著為人民服務(wù)的宗旨，堅守職業(yè)操守，不失職、不瀆職。行政檢察政策的秩序價值是指要為行政主體依法、合理、誠信、及時、積極行政營造合適的政策環(huán)境，提供堅實的制度基礎(chǔ)和全面的訴訟監(jiān)督服務(wù)，保證行政目標(biāo)得以正確、順利實現(xiàn)。行政效益是行政活動的一個基本的價值追求，它是指以盡可能少的成本投入獲取盡可能大的收益，它是現(xiàn)代行政特點的集中體現(xiàn)。行政檢察政策的效益價值是指設(shè)計和完善行政檢察政策，要自覺維護行政主體效益行政的價值追求，以盡可能簡易的程序、盡可能簡便的制度，實現(xiàn)盡可能好的監(jiān)督效果。(2)權(quán)利與公正。充分保障行政相對人的權(quán)利，實現(xiàn)行政公正，是現(xiàn)代行政法治的一個永恒主題，也是行政檢察政策重要的價值取向。行政相對人的權(quán)利是人權(quán)在行政法領(lǐng)域的延伸，體現(xiàn)在行政立法、行政執(zhí)法和行政司法領(lǐng)域中。依據(jù)國際人權(quán)公約和宣言以及我國關(guān)于人權(quán)的宣言和規(guī)定，人權(quán)的實體內(nèi)容大致包括三類：A、生存權(quán)利，人身、人格權(quán)利；B、政治權(quán)利和自由；C、經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利。[4]行政立法上的權(quán)利是法定的權(quán)利，它是指由法律明文規(guī)定，或者依據(jù)法律原則或法理精神推定出來的權(quán)利，行政相對人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利除了主要表現(xiàn)為法定的權(quán)利外，還包括其他應(yīng)當(dāng)享有且能夠享有，但還沒有規(guī)定為法律的權(quán)利，[5]就行政相對人權(quán)利保護而言，是要保護行政相對人法律規(guī)定的權(quán)利，促其變成現(xiàn)實的權(quán)利，但同時也要關(guān)注其他應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，提升權(quán)利保護的前瞻水平。在行政執(zhí)法和行政司法領(lǐng)域，行政相對人的權(quán)利分為實體權(quán)利和程序權(quán)利。從整體上看，我國行政執(zhí)法、行政司法實踐中“重實體、輕程序”的現(xiàn)象仍然比較普遍，行政相對人在行政執(zhí)法、行政司法中程序權(quán)利被侵犯，不僅使行政相對人實體權(quán)利大打折扣，而且使人們對國家行政機關(guān)及其人員的行政行為、對司法機關(guān)的司法行為產(chǎn)生不滿意甚至抵制，這就需要加強行政內(nèi)部救濟和行政外部救濟。在外部救濟中，除了國家監(jiān)察機關(guān)的專門監(jiān)察外，檢察機關(guān)的行政檢察(即訴訟監(jiān)督及通過訴訟監(jiān)督對行政行為的間接監(jiān)督)發(fā)揮著非常重要的作用。充分保護行政相對人的權(quán)利是我國行政檢察政策重要的價值取向。行政公正包括實體公正和程序公正，前者關(guān)注的是行政行為的結(jié)果，其評價標(biāo)準(zhǔn)是具體行政行為是否準(zhǔn)確地認(rèn)定了事實和正確地適用了法律，后者關(guān)注的是具體行政行為的過程，其評價標(biāo)準(zhǔn)是具體行政行為是否符合公正程序的某些基本要素。評價一個具體行政行為是否公正及公正程度如何，應(yīng)從這兩個方面進行考察。在行政檢察實踐中實現(xiàn)行政公正價值取向，我們不僅要通過設(shè)計和實施規(guī)范、完整、系統(tǒng)、嚴(yán)格、高效的通常程序?qū)崿F(xiàn)行政公正，而且也要根據(jù)需要設(shè)計出并遵循一些精簡的特殊程序，這也是實現(xiàn)行政公正的需要，因為“遲到的正義并非正義”，這就要求在司法救濟廣度、深度與有效性之間尋找一個平衡點，通過將完備、謹(jǐn)慎的通常程序與簡單、快捷的特殊程序銜接起來，進行有效對接，充分地、更好地實現(xiàn)行政相對人對行政公正的利益訴求。

2.正確定位。在我國行政檢察政策兩對價值范疇中，行政主體對行政秩序的關(guān)切與行政相對人對權(quán)利維護的訴求在一般情況下是相融相通的，或者說至少不矛盾、不對抗，即維護了行政秩序，行政相對人的權(quán)利(包括實體權(quán)利和程序權(quán)利，下同)就會得到較好的實現(xiàn)或維護，保障行政相對人的權(quán)利，行政秩序就會得到強化或遵守，行政秩序的價值就會得以彰顯。但是，行政主體的行政效益價值追求和行政相對人行政公正的實現(xiàn)，通常情況下處在一種相互矛盾、相互對抗的狀態(tài)，并且，在我國目前行政檢察制度尚不發(fā)達(dá)、行政檢察資源相對匱乏、行政執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)整體不高、執(zhí)法環(huán)境建設(shè)存在諸多不足的情況下，這種矛盾和對抗還很突出，從而使得效益價值與公正價值的準(zhǔn)確定位成為我國目前行政檢察政策價值取向正確定位的核心問題。我們應(yīng)當(dāng)正確面對我國行政法治建設(shè)過程中行政主體整體執(zhí)法素質(zhì)不高、統(tǒng)一行政程序法尚付闕如、行政相對人權(quán)利意識很濃的現(xiàn)實國情，將我國行政檢察政策價值取向定位為：立足于維護、保障、實現(xiàn)行政相對人權(quán)利和行政公正，同時，兼顧行政秩序和行政效益的實現(xiàn)。將來，隨著我國行政執(zhí)法人員整體執(zhí)法素質(zhì)明顯提高、行政法制特別是行政程序法制的完備，再將它定位為：平衡推進、有序推進。

(二)我國行政公益訴訟檢察政策的價值取向定位

我國行政公益訴訟檢察政策的價值取向定位應(yīng)當(dāng)是：保護國家利益、社會公共利益，及時糾正行政違法，督促行政機關(guān)及時依法履職。

(三)我國抽象行政行為的行政檢察政策的價值取向定位

對我國抽象行政行為的行政檢察政策的價值取向定位應(yīng)當(dāng)是：保護社會絕大多數(shù)人的根本利益，及時修改、完善行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件的違憲、違法、悖理、不當(dāng)?shù)囊?guī)定，科學(xué)、合理地配置當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)。

三、我國行政檢察政策體系應(yīng)堅持的基本原則

構(gòu)建我國行政檢察政策，促進我國行政檢察制度和行政檢察事業(yè)發(fā)展，必須認(rèn)識、落實我國行政檢察政策體系應(yīng)當(dāng)堅持的基本原則。

(一)被動監(jiān)督與主動監(jiān)督相結(jié)合

要堅持被動監(jiān)督與主動監(jiān)督相結(jié)合的原則，即既要對生效判決、裁定、調(diào)解書進行事后監(jiān)督，對侵害國家利益、社會公共利益的行政違法或行政不作為提起公益訴訟，對人民法院對損害不特定多數(shù)人合法權(quán)益的行政性法律規(guī)定(指行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件，下同)進行附帶審查的結(jié)果進行監(jiān)督，也要對一審、二審的庭審活動進行同步事中監(jiān)督，對生效判決、裁定、調(diào)解書的執(zhí)行實行同步監(jiān)督，而且，還可以在提起公益訴訟前的訴前程序中，建議行政機關(guān)及時糾正違法或依法履職，督促行政相對人提起行政訴訟。在不久的將來，隨著行政公益訴訟的不斷推開，檢察機關(guān)還可以在對行政機關(guān)抽象行政行為提起行政公訴前，建議行政機關(guān)及時修改、完善違憲或違法或悖理、不當(dāng)?shù)男姓苑梢?guī)定，同時報同級人大常委會備案審查。事后的被動監(jiān)督與事中乃至事前的主動監(jiān)督相結(jié)合，是我國行政檢察政策體系的一個基本遵循，它回答的是我國行政檢察監(jiān)督的手段問題。

(二)程序內(nèi)監(jiān)督與程序外監(jiān)督相結(jié)合

要堅持程序內(nèi)監(jiān)督與程序外監(jiān)督相結(jié)合的原則，即既要注重一審、二審、執(zhí)行、再審這些程序內(nèi)的監(jiān)督措施的運用和監(jiān)督程序的組織推動，也不能忽視公益訴訟訴前程序的運用，不能忽視根據(jù)訴訟程序進行中案件審理情況對行政主體一般性違法監(jiān)督措施的運用；要立足訴訟、結(jié)合訴訟開展有效監(jiān)督活動，以制發(fā)檢察建議，糾正違法，督促及時履職，同時配以督促起訴、支持起訴和提起公益訴訟，并將兩者結(jié)合起來，它回答的是我國行政檢察監(jiān)督的范圍問題。

(三)實體監(jiān)督與程序監(jiān)督相結(jié)合

要堅持實體監(jiān)督與程序監(jiān)督相結(jié)合的原則，即既要對行政訴訟中原、被告實體權(quán)利、程序利益進行保護，也要通過訴訟監(jiān)督對具體行政行為形成過程中行政相對人實體權(quán)利和程序權(quán)益進行保護，它回答的是我國行政檢察監(jiān)督的內(nèi)容問題。

(四)全面加強監(jiān)督與突出重點相結(jié)合

要堅持全面加強監(jiān)督與突出重點相結(jié)合的原則，即既要全方位、全流程、全域性、全要素加強對行政訴訟、行政行為的監(jiān)督，又要將審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督和公益訴訟三大塊作為監(jiān)督的重點，著力推進，積累經(jīng)驗，不斷提高，它回答的是我國行政檢察監(jiān)督的重要特點，揭示的是我國行政檢察實踐運作和發(fā)展的具體戰(zhàn)略。

四、我國行政檢察政策的提出

認(rèn)識到我國行政檢察政策價值取向的正確定位和應(yīng)當(dāng)堅持的基本原則，我們就可以以它們?yōu)橹笇?dǎo)，從以下三個方面提出我國行政檢察政策。筆者認(rèn)為，我國行政檢察政策分為總行政檢察政策、類行政檢察政策和種行政檢察政策，它們從不同的層級闡述著我國行政檢察實踐的指導(dǎo)思想、基本方針、方法、策略，從而組成我國完整的行政檢察政策體系。

(一)總行政檢察政策

隨著我國政府“放管服”改革的不斷推進，管理政府、服務(wù)政府建設(shè)全面展開，其間，行政法律關(guān)系日益增多，內(nèi)容日益細(xì)化、實化，行政人員的整體執(zhí)法素質(zhì)還不盡如人意，行政檢察事業(yè)任重道遠(yuǎn)，加強監(jiān)督、保障權(quán)利、促進依法行政，應(yīng)該是我國整個行政檢察工作的總方針和指導(dǎo)思想，即總檢察政策。加強監(jiān)督是我國行政檢察工作的總基調(diào)，保障權(quán)利、促進依法行政是我國行政檢察工作的立足點和落腳點。我們要通過加強對政府行政行為(主要是具體行政行為)開展有效監(jiān)督，實現(xiàn)對行政相對人合法權(quán)益的充分保護，更好地促進政府依法行政。那么，如何立足訴訟、結(jié)合訴訟，加強對行政違法行為和行政不作為的有效監(jiān)督，實現(xiàn)保障行政相對人權(quán)利、促進政府依法行政呢？答案只有一個，即只有通過狠抓辦案、嚴(yán)格執(zhí)法，才能實現(xiàn)上述目標(biāo)。也就是說，狠抓辦案、嚴(yán)格執(zhí)法，是我國行政檢察加強監(jiān)督工作總基調(diào)的內(nèi)涵。那么，從哪些方面落實狠抓辦案、嚴(yán)格執(zhí)法的要求呢？筆者認(rèn)為，要采取以下幾個方面的措施來狠抓辦案、嚴(yán)格執(zhí)法工作。

第一，在廣泛調(diào)研和深入研討的基礎(chǔ)上，盡快與最高人民法院就行政訴訟一審、二審、執(zhí)行程序中如何加強檢察機關(guān)的事中同步監(jiān)督，聯(lián)合制定有關(guān)規(guī)范性文件，進一步細(xì)化、實化檢察機關(guān)公益訴訟案件辦案指南，為檢察機關(guān)狠抓辦案、嚴(yán)格執(zhí)法提供有效、有力的制度保障，促進相關(guān)立法。

第二，針對地區(qū)性、階段性行政違法行為、行政不作為的代表性、典型性、傾向性表現(xiàn)，廣泛開展行政檢察法制宣傳，讓全社會充分了解檢察機關(guān)行政檢察職能的范圍，拓寬案源，為狠抓辦案、嚴(yán)格執(zhí)法提供充足的案件線索。

第三，狠抓大要案的查辦，形成對各種違法行政行為的強大震懾。針對某個時期、某個地區(qū)有重大社會影響的行政違法、行政不作為引發(fā)的重大案件，針對有重大社會影響、明顯存在錯誤的已決案件或判決、裁定執(zhí)行案件，及時查辦，促使人民法院及時判決、改判或及時督促正確執(zhí)行，形成對相應(yīng)行政違法、行政不作為等違法行政行為的有力震懾，促使對行政相對人權(quán)利的全面、有效保護，促進政府依法行政，實現(xiàn)辦案法律效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一。

第四，突出行政檢察業(yè)務(wù)重點和特點，下大氣力，加強行政檢察業(yè)務(wù)培訓(xùn)。要分批分期分類對全體行政檢察人員系統(tǒng)地開展行政檢察基礎(chǔ)理論知識、實務(wù)操作規(guī)則的全員學(xué)習(xí)和指導(dǎo)，定期開展重點業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)、前沿理論信息介紹和精品案例評析，通過全方位、多層次、多角度開展崗位練兵、業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)比賽，通過業(yè)務(wù)標(biāo)兵、辦案能手的評比，促進全系統(tǒng)、全條線行政檢察業(yè)務(wù)素質(zhì)的不斷提升，為狠抓辦案、嚴(yán)格執(zhí)法提供扎實的技能支撐。

第五，加強辦案組建設(shè)。隨著檢察機關(guān)業(yè)務(wù)機構(gòu)改革的全面推開，業(yè)務(wù)部門實行主任檢察官辦案組辦案模式，取消行政建制。這種由員額檢察官為主任的基層辦案單位(即辦案組)，具有靈活、迅速、簡便的特點，能很好地適應(yīng)辦案的實際需要，但也存在分散、不便管理的先天不足。這就需要加強對辦案組的組織、思想、業(yè)務(wù)建設(shè)，通過建立臨時黨支部，統(tǒng)一加強政治學(xué)習(xí)，通過不定期地開展交流輪崗和業(yè)務(wù)集中研討，全面提高辦案組的素質(zhì)，夯實基層，打牢基礎(chǔ)，為狠抓辦案、嚴(yán)格執(zhí)法提供堅強的組織保障。

第六，加強人才儲備。行政檢察業(yè)務(wù)特別是公益訴訟檢察業(yè)務(wù)，具有知識性、專業(yè)性強的特點，這就需要通過借助專家、學(xué)者的“會診”辦案、通過引進來、走出去的人才雙向交流任職開展工作，通過適時派員出國學(xué)習(xí)、考察開闊視野，來增強工作的實效和后勁，從而為狠抓辦案、嚴(yán)格執(zhí)法提供必要的智慧支持和不竭的人才儲備。

(二)類行政檢察政策

所謂類行政檢察政策，是指指引、貫穿、推動某類行政檢察活動的指導(dǎo)思想和方針。以不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將我國行政檢察政策作不同類別的區(qū)分，形成不同的類行政檢察政策。常見的有，以行政行為的不同對我國行政檢察政策進行劃分，我國行政檢察政策的類行政檢察政策分為具體行政行為行政檢察政策和抽象行政行為行政檢察政策；以我國行政檢察活動作用的范圍進行劃分，我國類行政檢察政策分為訴訟(程序)內(nèi)行政檢察政策和訴訟(程序)外行政檢察政策。由于具體行政行為種類繁多，每種具體行政行為行政檢察政策各不相同，對所有具體行政行為行政檢察政策進行概括難度很大，幾乎不可能，所以，就不便對類行政檢察政策作具體行政行為行政檢察政策和抽象行政行為行政檢察政策的區(qū)分，而訴訟內(nèi)行政檢察政策和訴訟外行政檢察政策的劃分能很好地將所有具體的行政檢察政策進行概括和歸納，同時，這樣分類以后，對每類行政檢察政策中的具體行政檢察政策進行細(xì)化也比較容易做到。因此，本文講的類行政檢察政策就是指訴訟(程序)內(nèi)行政檢察政策和訴訟(程序)外行政檢察政策。

1.訴訟(程序)內(nèi)行政檢察政策。它是指駕馭并貫徹我國行政訴訟(包括公益訴訟)一審、二審、執(zhí)行、再審程序之中，指引和推動各訴訟階段行政檢察活動的指導(dǎo)思想和方針。它立足于我國行政檢察制度現(xiàn)狀和行政檢察事業(yè)發(fā)展的需要進行高度的概括和提煉，那就是：全面監(jiān)督、依法監(jiān)督、積極作為。所謂全面監(jiān)督、依法監(jiān)督、積極作為，就是要針對我國現(xiàn)行行政檢察制度存在不平衡、不充分、獨立性不強、不適當(dāng)?shù)娜秉c，盡快與最高人民法院就一審、二審、執(zhí)行程序中如何履行檢察職能，聯(lián)合制定有關(guān)規(guī)范性文件，加強相關(guān)制度建設(shè)，保證訴訟內(nèi)各階段檢察活動的開展有據(jù)可依、合情合理，不超越監(jiān)督的邊界。全面監(jiān)督是我國訴訟(程序)內(nèi)行政檢察政策的總要求，它指明了我國行政檢察事業(yè)的發(fā)展趨向，依法監(jiān)督、積極作為則是貫徹總要求的總抓手或基本態(tài)度、基本立場。依法監(jiān)督是指為了保證訴訟內(nèi)行政檢察活動有據(jù)可依，必須加強對一審、二審、執(zhí)行、公益訴訟、訴訟中抽象行政行為附帶審查的檢察監(jiān)督作出制度性規(guī)定，從而保障整個行政訴訟運行程序中的檢察活動規(guī)范、有序開展，進而促進相關(guān)立法。積極作為是指制度規(guī)定或創(chuàng)新要合情合理，不能過激，不能超越法制的底線。具體而言，就是說行政檢察制度的規(guī)定、創(chuàng)新，要符合行政訴訟法的基本原則、基本法理和檢察學(xué)的基本精神，不能打著加強監(jiān)督的旗號干出格的事，不能突破我國社會主義法律制度的基本規(guī)定。

2.訴訟(程序)外行政檢察政策。它是指訴訟程序外對行政違法、行政不作為依法進行監(jiān)督的指導(dǎo)思想和方針。針對我國行政訴訟程序外監(jiān)督存在的不足，我國行政訴訟(程序)外行政檢察政策應(yīng)該是：立足訴訟、圍繞訴訟、結(jié)合訴訟，有效開展監(jiān)督。行政公益訴訟中訴前程序中的訴訟外監(jiān)督和所有行政訴訟程序進行中的訴訟外監(jiān)督都要立足訴訟、圍繞訴訟、結(jié)合訴訟開展，只有立足訴訟、圍繞訴訟、結(jié)合訴訟，監(jiān)督才有針對性，才有堅強的后盾支持著，才是積極有效的。比如，行政公益訴訟中訴前程序中的訴訟外監(jiān)督，檢察機關(guān)的檢察建議的作出必須和督促起訴、支持起訴、提起公益訴訟相結(jié)合，集中發(fā)力、精準(zhǔn)發(fā)聲，檢察建議才能被接受，行政違法、行政不作為才能及時得到糾正。當(dāng)然，作出檢察建議前必須要把事實調(diào)查清楚，必須把證據(jù)搞扎實，至于不著眼于訴訟單純地進行監(jiān)督，那不是檢察機關(guān)的職能，而是國家監(jiān)察委員會的職責(zé)所在，監(jiān)察委員會開展的泛泛監(jiān)督也是必須的，它的作用主要體現(xiàn)在引起行政主體足夠的重視，做到有則改之、無則加勉，預(yù)防其拖延或者再犯；而在訴訟程序進行中，檢察機關(guān)結(jié)合案件審理情況，就行政主體存在的明顯的一般違法或不作為，對行政主體作出的訴訟外監(jiān)督，也必須是結(jié)合訴訟開展情況，有針對性地提出檢察建議。只有結(jié)合訴訟進行訴訟外監(jiān)督，檢察建議才有法律依據(jù)，才能得到及時落實，才有說服力和實效，才有剛性。而監(jiān)察委員會也可能出于加強政府法治建設(shè)，促進依法行政、依法治國，結(jié)合案件審理開展一般性的監(jiān)督，它除了對違法的行政主體進行警醒、預(yù)防其以后再犯外，更重要的是對其他行政主體類似行政行為進行警告和預(yù)防，這也是其職責(zé)所在?？傊⒆阍V訟、圍繞訴訟、有效開展行政檢察監(jiān)督，是針對行政公益訴訟訴前程序中的訴訟外監(jiān)督，而結(jié)合訴訟、有效開展行政檢察監(jiān)督，則是針對訴訟程序(不單是公益訴訟程序)進行中的情況開展的訴訟外監(jiān)督。

(三)種行政檢察政策

所謂種行政檢察政策，是指指引、推動、貫穿各訴訟階段及各項訴訟活動中的指導(dǎo)思想和方針、方法、策略。在我國目前的行政檢察制度中，行政再審程序中的檢察制度規(guī)定比較全面，盡管還需要進一步統(tǒng)一、規(guī)范、細(xì)化，但行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)配套性比較強，已經(jīng)彌補了這方面的不足，蘊含其間的行政檢察政策比較成型，本文擬不再進行歸納、總結(jié)和分析。至于對一審、二審程序的行政檢察監(jiān)督，現(xiàn)行行政訴訟法僅僅規(guī)定對一審、二審審判活動中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出行政檢察建議，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，本文擬對一審、二審、執(zhí)行、公益訴訟、抽象行政行為審查及一般行政違法、行政不作為的行政檢察監(jiān)督作點分析，對指引、推動一審、二審、執(zhí)行、公益訴訟、抽象行政行為審查及一般行政違法、行政不作為的行政檢察監(jiān)督政策作出概括和提煉。

1.適用于一審、二審(指原告提出的上訴審)中的行政檢察政策：出庭支持起訴，保障訴訟客觀、公正進行。人民檢察院出庭支持起訴，保障訴訟的客觀、公正，是鑒于行政訴訟中，行政相對人處于弱勢，原、被告訴訟地位不平等，難以防止行政主體庭下、審前、審后搞利益輸送，從而使法庭審理活動或明或暗地偏向于被告一方，導(dǎo)致審判不公、判決裁定不公的現(xiàn)象，這就需要建立一些旨在加強對審判人員審判活動進行有效監(jiān)督的制度來規(guī)避這種現(xiàn)象的發(fā)生，包括對原告庭上相應(yīng)權(quán)利的配置及保障，對被告履行相關(guān)義務(wù)的督促，對審判人員違法、違規(guī)表現(xiàn)的制約，從而保障審判活動客觀、公正進行。

2.適用于二審中的抗訴(指人民檢察院提起的上訴程序的抗訴)的行政檢察政策：全面、充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進依法行政。人民檢察院按照上訴程序提起的二審抗訴程序，應(yīng)參照刑事公訴中二審抗訴程序進行構(gòu)建，但不同的是，在行政二審抗訴程序中，二審人民法院開庭前(如果開庭審理的話)，應(yīng)通知被告及其對口的上級行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)派員出庭應(yīng)訴，以保證法庭審理架構(gòu)平衡，以利于全面、充分保障雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，通過訴訟監(jiān)督更好地促進依法行政。

3.生效判決、裁定執(zhí)行的行政檢察政策：督促、保障正確、高效執(zhí)行。生效判決、裁定的正確、高效執(zhí)行，不僅是對行政違法、行政不作為的及時糾正，涉及到政府的形象，而且也關(guān)乎行政相對人合法權(quán)益的依法、及時保護，涉及到社會的穩(wěn)定和諧，它是行政審判活動的自然延伸，是行政訴訟過程的重要一環(huán)。因此，檢察機關(guān)的職責(zé)就是依法督促和保障判決、裁定的正確、高效執(zhí)行。這就需要在我國行政訴訟法“執(zhí)行”一章中，對檢察機關(guān)執(zhí)行監(jiān)督的原則和具體職權(quán)、保障措施作出明確規(guī)定，而不限于我國最高人民檢察院制定的現(xiàn)行行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)中單純的檢察建議規(guī)定及其適用情形的有限規(guī)定，以保障檢察機關(guān)執(zhí)行監(jiān)督立法到位、于法有據(jù)、有法可依。

4.行政公益訴訟行政檢察政策：大膽實踐，積累經(jīng)驗，常態(tài)作為。檢察機關(guān)提起公益訴訟已上升為我國行政訴訟法的具體規(guī)定，已載入我國《人民檢察院組織法》之中。應(yīng)該說，檢察機關(guān)提起公益訴訟從試點到推開，取得了公認(rèn)的執(zhí)法效果，得到了各級黨委、政府的肯定和支持，為法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)作出了重要的積極貢獻。但我國行政公益訴訟檢察實踐也存在一些明顯不足，主要表現(xiàn)在：(1)訴前檢察建議的發(fā)出還是限于單純制發(fā)，沒有和督促起訴、支持起訴、提起公益訴訟相結(jié)合，集中發(fā)力，還沒有做成剛性規(guī)定，審查范圍還不敢拓展到對抽象行政行為進行審查；還局限于對在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法、行政不作為，致使國家利益或社會公共利益受到侵害經(jīng)建議糾正、督促履職未果的，才依法提起訴訟。也就是說，行政公益訴訟檢察實踐的膽子還不夠大、力度還不夠明顯。(2)案件范圍還只是局限于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓這五大領(lǐng)域，還沒有適用到所有案件類型，實踐經(jīng)驗還不足。(3)只是就前述五大領(lǐng)域的一些大要案進行監(jiān)督，提起訴訟，還不是常態(tài)作業(yè)。針對這些不足，我們要提出大膽實踐、積累經(jīng)驗、常態(tài)作為的行政檢察政策，更好地引領(lǐng)和推動我國行政公益訴訟檢察實踐大踏步發(fā)展，待時機成熟時，再從制度到法律上對我國行政公益訴訟行政檢察監(jiān)督作出全面、科學(xué)的規(guī)定。

5.對抽象行政行為的行政檢察政策：以監(jiān)督附帶審查為主，逐步推動監(jiān)督審查走向?qū)I(yè)化、常規(guī)化。在我國目前的行政檢察實踐中，絕大部分是針對具體行政行為的。這就是說，是針對行政主體在具體行政行為過程中的行政違法、行政不作為提起的訴訟活動依法進行監(jiān)督，人民法院只有在對具體行政行為進行審理過程中附帶對作出具體行政決定、裁量所依據(jù)的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件進行審查，行政檢察監(jiān)督也只是在審判過程中對人民法院的附帶審查活動的結(jié)果進行。隨著我國《立法法》第八十二條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市、自治州政府可以制定規(guī)章”的全面實施，市、州人民檢察院對同級人民法院行政審判活動中的附帶審查的監(jiān)督，區(qū)、縣人民檢察院對區(qū)、縣人民法院行政審判活動中對規(guī)章以下規(guī)范性文件的附帶審查的監(jiān)督，將成為抽象行政行為行政檢察監(jiān)督的主要內(nèi)容。隨著公益訴訟依法、全面推開，將來對抽象行政行為的行政檢察監(jiān)督將逐步被推動為專業(yè)化、常規(guī)化的行政檢察監(jiān)督(業(yè)務(wù))，對人民法院經(jīng)附帶審查認(rèn)為行政性法律規(guī)定違憲或違法或悖理、不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)當(dāng)制發(fā)司法建議，建議相關(guān)行政機關(guān)及時修改、完善相應(yīng)的行政性法律規(guī)定，督促其科學(xué)、合理配置當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)，同時報同級人大常委會備案審查；若人民法院做不到這一點，同級人民檢察院應(yīng)當(dāng)向同級人民法院提出檢察建議，及時予以監(jiān)督；對于一定區(qū)域的行政性法律規(guī)定損害不特定多數(shù)人(即任何行政相對人)的合法權(quán)益的，相應(yīng)的檢察機關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為違憲或違法或悖理、不當(dāng)?shù)?，可以及時建議相關(guān)行政機關(guān)及時修改、完善，督促其科學(xué)、合理地配置當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)，并報同級人大常委會備案審查，經(jīng)建議相關(guān)行政機關(guān)仍不修改、完善，同級人大常委會或上級人大常委會也不予審查或雖審查但仍維持行政機關(guān)意見的，相應(yīng)檢察機關(guān)可以針對抽象行政行為提起行政公訴，任何行政相對人也可以單獨或聯(lián)合向相應(yīng)的人民法院提起行政訴訟，判決結(jié)果應(yīng)報同級人大常委會備案審查。

6.對一般性行政違法、行政不作為的行政檢察政策：立足、結(jié)合行政檢察職能，積極開展有效監(jiān)督。在我國行政訴訟實踐中發(fā)現(xiàn)的一般性違法、行政不作為，主要表現(xiàn)為在公益訴訟的訴訟開始前，發(fā)現(xiàn)行政主體存在一般性違法和行政不作為，和訴訟進行過程中(包括審判中和判決、裁定執(zhí)行中)發(fā)現(xiàn)的行政主體存在的其他一些一般性行政違法和行政不作為，對于前者，檢察機關(guān)要立足訴訟，把督促起訴、支持起訴、提起公益訴訟與檢察建議結(jié)合起來適用，集中發(fā)力，保證監(jiān)督落地見效；對于后者，檢察機關(guān)要結(jié)合訴訟(指案件審理、判決、裁定情況和判決、裁定執(zhí)行中的具體情況)依法提出糾正違法通知書或相應(yīng)的檢察建議，有效督促行政主體糾正違法，正確及時履職。至于在兩種情形中，只是就一般性行政違法、行政不作為本身泛泛地開展監(jiān)督，那是各級監(jiān)察委員會的職能，檢察機關(guān)切不可超越權(quán)限、越規(guī)代辦。