李 琳 劉 俊 英

提 要： 項目制作為我國貧困治理的主要制度工具，已成為我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，決勝全面建成小康社會的重要抓手。然而，隨著國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，運(yùn)用項目制進(jìn)行貧困治理的失靈現(xiàn)象逐漸凸顯。作為一種新的治理模式，扶貧資源的項目化運(yùn)作并沒有完全實現(xiàn)預(yù)期的垂直化、精準(zhǔn)化、高效化，精準(zhǔn)扶貧的地方性實踐背離了項目制的初衷。結(jié)合我國項目制貧困治理具體實踐，構(gòu)建基于制度理性與技術(shù)理性的分析框架對其失靈現(xiàn)象進(jìn)行解析可以發(fā)現(xiàn)，項目制貧困治理失靈現(xiàn)象主要源于協(xié)同機(jī)制缺失、管理結(jié)構(gòu)交叉、精細(xì)化管理不足、專項化特征局限等四重因素。同樣，我們可以從部門協(xié)同與上下級聯(lián)動、區(qū)域協(xié)同與整體性治理、精細(xì)化治理與多元參與、信息網(wǎng)絡(luò)與獎懲結(jié)合等四個維度著手重構(gòu)項目制貧困治理新路徑，提升項目制運(yùn)作能力與貧困治理能力。

自1994 年實施分稅制改革后，項目制作為政府基于工具理性的財政轉(zhuǎn)移支付方式，由于其技術(shù)化、可控化、去人格化、制度嵌入化等特征開始受到各級政府的青睞。近些年來，我國政府對扶貧領(lǐng)域的高度重視使得越來越多的公共資源以項目制的形式涌入貧困地區(qū)，尤其是2014年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的全面展開后，在壓力型體制作用下，中央政府的高位推動使得大量社會資源開始通過項目發(fā)包的形式實現(xiàn)自上而下的線性傳動，項目制扶貧由此應(yīng)運(yùn)而生。項目制扶貧通過項目管理機(jī)制減少扶貧路徑的模糊程度，提高公共資源配置效率與效能，不僅具有精準(zhǔn)運(yùn)作、高效扶貧等科學(xué)治理屬性，更凸顯了我國政府項目治國傾向。然而，隨著國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，運(yùn)用項目制進(jìn)行貧困治理的失靈現(xiàn)象逐漸凸顯。

一、概念解讀與研究述評

（一）項目制貧困治理失靈解讀

項目制在我國的實施已有較長歷史，20世紀(jì)五六十年代，蘇聯(lián)對新中國的大批經(jīng)濟(jì)援助就以項目制的形式展開，但是直到20世紀(jì)90年代，項目制才上升到國家治理的高度引起學(xué)界和政界的廣泛關(guān)注。項目制的相關(guān)研究成果頗豐，學(xué)界對項目制的概念解讀可謂眾說紛紜，回溯現(xiàn)有文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)其存在類型化特征，歸結(jié)起來主要有兩種論點：機(jī)制論與體制論。其中機(jī)制論認(rèn)為項目制運(yùn)用技術(shù)手段打破科層制條塊分割的僵化運(yùn)行模式，以其明確目的性、績效可考核性、過程可控性增強(qiáng)了中央政府對地方的管控能力、優(yōu)化了財政資金使用效益，其實質(zhì)是運(yùn)用市場機(jī)制實現(xiàn)技術(shù)治國。如代表人物折曉葉與陳嬰嬰認(rèn)為項目制與“行政發(fā)包制”有一定區(qū)別，高層政府以項目的形式將資金、權(quán)力、任務(wù)分配給下層政府，下層政府獲得資源的同時也需要對上層政府負(fù)責(zé)，受上層政府監(jiān)督，其采用中央政府“發(fā)包”、地方政府“打包”、基層政府“抓包” 的市場化運(yùn)行機(jī)制以明確上下級政府權(quán)責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)上下級政府的線性控制力。①參見折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》，2011年第4期。而體制論認(rèn)為雖然項目都是政府針對具體目標(biāo)而臨時構(gòu)建，具有短暫性，但其一系列標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化流程已遠(yuǎn)超出項目本身的事本主義原則，而內(nèi)化為國家體制運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)組成部分，從某種意義上說是一種新結(jié)構(gòu)形態(tài)的國家治理體制。②參見渠敬東：《項目制——一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》，2012年第5期。如周雪光認(rèn)為項目制作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，其雖然游離于我國常態(tài)財政分配格局之外，但其自上而下、?？顚Ｓ玫馁Y源分配模式已成為國家治理的全新制度安排。③參見周雪光：《項目制：一個“控制權(quán)”理論視角》，《開放時代》，2015年第2期。

在《辭?！分?，“失靈”的解釋為：變得不靈敏或完全失去功能。其最早見之于西方學(xué)界的話語體系中，據(jù)文獻(xiàn)記載，麻省理工學(xué)院巴托教授（Bator，F(xiàn)．M．）于1958年在《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》發(fā)表的《市場失靈分析》一文中第一次使用“市場失靈”這一概念。隨后被學(xué)者們廣泛引申使用，1978年，美國學(xué)者查爾斯·沃爾夫（Charles Wolf，Jr．）在對“非市場失靈”的系統(tǒng)研究中離析出了“政府失靈”這一概念。20世紀(jì)中后期以來，失靈一詞不再局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，“失靈”現(xiàn)象早已逾越了經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，被引申用于社會治理各個領(lǐng)域呈常態(tài)化趨勢。學(xué)界根據(jù)其內(nèi)涵鏡現(xiàn)出了多種形式，如“志愿失靈”“政策失靈”“治理失靈”等。在本研究的語境中，我們將治理失靈與項目制貧困治理的失靈現(xiàn)象有機(jī)結(jié)合起來，凝練表達(dá)為：項目制貧困治理失靈，解讀為在貧困治理中，政府運(yùn)用項目制進(jìn)行資源配置或優(yōu)化過程中出現(xiàn)的低效或失效現(xiàn)象。

（二）研究述評

圍繞貧困治理這一議題，學(xué)界主要形成了兩類研究分支：第一類是以扶貧為中心的案例深描式研究，如劉建、吳理財通過對L村精準(zhǔn)扶貧中非均衡項目實施及“任務(wù)式”產(chǎn)業(yè)開發(fā)而引致的制度逆變現(xiàn)象研究，發(fā)現(xiàn)基層扶貧中存在非均衡性治理的悖論，進(jìn)而提出我國需建構(gòu)“均衡性治理”模式以促進(jìn)精準(zhǔn)治理能力的提升。④參見劉建、吳理財：《制度逆變、策略性妥協(xié)與非均衡治理——基于L村精準(zhǔn)扶貧實踐的案例分析》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》，2019年第2期。方菲、吳志華通過對湖北省X鎮(zhèn)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)國家政策在農(nóng)村扶貧的嵌入過程中，由于對基層復(fù)雜情況的忽視而導(dǎo)致政策雙重脫嵌，提出重塑鄉(xiāng)土倫理權(quán)威以增加政策嵌入性。①參見方菲、吳志華：《雙重脫嵌：精準(zhǔn)扶貧政策的基層實踐困境解析——基于湖北省X鎮(zhèn)的調(diào)查》，《學(xué)習(xí)與實踐》，2019年第1期。第二類是以項目制為主線的困境探討與反思，如李祖佩圍繞三個村莊“項目進(jìn)村”過程中混混進(jìn)入的不同類型及其后果展開學(xué)理探討，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村混混通過經(jīng)營村莊、運(yùn)作項目、灰色代理三種方式參與項目競爭，因此導(dǎo)致了基層治理空間萎縮、結(jié)構(gòu)固化、資源配置受阻等后果。②參見李祖佩：《“項目進(jìn)村”過程中的混混進(jìn)入》，《青年研究》，2016年第3期。殷浩棟、汪三貴、郭子豪以某縣級扶貧庫建設(shè)案例為研究對象，發(fā)現(xiàn)項目基層推行中既存在非人格化的科層理性，又遵從差序原則的關(guān)系理性，基層政府在項目運(yùn)作中形成了一套理性權(quán)衡準(zhǔn)則。③參見殷浩棟、汪三貴、郭子豪：《精準(zhǔn)扶貧與基層治理理性——對于 A 省 D 縣扶貧項目庫建設(shè)的解構(gòu)》，《社會學(xué)研究》，2017年第6期。

已有研究或從宏觀角度規(guī)劃我國精準(zhǔn)扶貧格局，或從微觀視域探討扶貧個案困境及其消解，對我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略推進(jìn)具有重要意義。但現(xiàn)有研究尚存在一定局限：多數(shù)研究或聚焦于扶貧，或深耕于項目制，即便是已有的為數(shù)不多的項目制扶貧研究尚存在片面性，大多從其個案實踐困境及其困境消解著手，有關(guān)貧困治理項目制失靈方面的研究有待充實。項目制作為各級政府貧困治理的重要手段之一，其失靈現(xiàn)象事關(guān)貧困治理效能，對我國脫貧攻堅戰(zhàn)略有著至關(guān)重要的影響?；诖耍狙芯苛⒆沩椖恐曝毨е卫眍I(lǐng)域現(xiàn)有理論，結(jié)合我國項目制貧困治理實踐，從制度理性與技術(shù)理性層面對其失靈現(xiàn)象進(jìn)行學(xué)理解構(gòu)，以明晰項目制貧困治理失靈現(xiàn)象的外在表征及內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)而指明我國項目制貧困治理的未來走向，旨在豐富項目制扶貧研究的理論資源，促進(jìn)我國項目制運(yùn)作能力與貧困治理能力的進(jìn)一步提升。

二、制度理性層面的項目制失靈

制度理性是在集體理性的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，最早由莫里斯·古德里葉于20世紀(jì)60年代在他的《經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性與非理性》一書中提出。制度理性是指通過制度安排和制度內(nèi)在機(jī)制的建立，保證制度的連續(xù)和穩(wěn)定。即通過制度安排，使社會治理的基本制度具有較強(qiáng)的理性空間和理性色彩，既能夠使制度與日俱進(jìn)得到修正，也防止制度缺乏連續(xù)性。國內(nèi)有學(xué)者將制度理性概括為人類社會能在多大程度上以何種方式通過集體努力來選擇一個符合社會利益的良好制度。還有部分學(xué)者將制度理性理解為一種糾偏機(jī)制，即國家通過制度安排與調(diào)整，促進(jìn)各行為主體的共容性、和諧型。項目制作為貧困治理的一種制度安排，其原意是消解關(guān)系理性對科層制的腐蝕，對既有規(guī)制進(jìn)行新形式建構(gòu)。但項目制與科層制的互動與交織過程中，產(chǎn)生的一些新的失靈現(xiàn)象不容忽視，通過從制度理性層面對失靈現(xiàn)象進(jìn)行解構(gòu)，我們發(fā)現(xiàn)其存在協(xié)同機(jī)制缺失以及組織結(jié)構(gòu)限制兩種原因。

（一）科層自身缺陷：協(xié)同機(jī)制缺失

法國社會學(xué)家布迪厄在研究社會階層品味的差距時曾提出“區(qū)隔”理念，主要是指社會不同人群由于身份差異而導(dǎo)致的消費與審美品味的差異，④參見[法]布迪厄·皮埃爾：《實踐感》，蔣梓驊譯，南京：譯林出版社，2003年版，第101頁。其概念被學(xué)者們廣泛引用，后來演變?yōu)椴煌袨橹黧w之間的分化與差異。項目制作為一種依附于科層體制的治理機(jī)制，在科層體制的治理框架下，把實現(xiàn)組織目標(biāo)所需的工作以正式的職責(zé)分配到每個工作崗位。⑤參見[德]馬克斯·韋伯：《韋伯作品集（Ⅲ）：支配社會學(xué)》，康樂、簡惠美譯，桂林： 廣西師范大學(xué)出版社，2004年版，第162頁。這種分工體現(xiàn)在橫向的扶貧組織體系中，即財政、發(fā)改、交通、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)職能部門在項目資源的分配、管理和使用中具有明顯的部門機(jī)構(gòu)邊界。①參見林雪霏：《扶貧場域內(nèi)科層組織的制度彈性——基于廣西L縣扶貧實踐的研究》，《公共管理學(xué)報》，2014年第1期。這種邊界導(dǎo)致了政府部門之間區(qū)隔現(xiàn)象的產(chǎn)生，傳統(tǒng)項目扶貧背景下，各政府部門在項目申請及項目實施過程中偏重于本部門利益，處于條塊分割、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，難以形成合力，構(gòu)建統(tǒng)籌扶貧格局，進(jìn)而導(dǎo)致項目扶貧效率不高、效果難以持續(xù)，處于碎片化困境。盡管全國多地都成立了扶貧辦以統(tǒng)籌各部門扶貧工作，但隨著時間推移，以協(xié)調(diào)扶貧工作為中心的扶貧辦異化為了政府職能部門，一些地區(qū)存在扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組開會次數(shù)屈指可數(shù)的現(xiàn)象，久而久之造成扶貧職能淡化、部門邊緣化。部門間缺乏深度協(xié)同機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致政府項目制貧困治理的失靈。

（二）體制內(nèi)在矛盾：管理結(jié)構(gòu)交叉

等級權(quán)威是科層制的核心要素。科層組織運(yùn)用等級命令能夠減少多次簽訂契約與討價還價所帶來的交易成本。②參見史普原：《科層為體、項目為用：一個中央項目運(yùn)作的組織探討》，《社會》，2015年第5期?？茖咏M織體系中的每個職位都必須遵守等級差序原則，各職位負(fù)責(zé)人都要接受上級的監(jiān)督和管制。在扶貧組織系統(tǒng)中，其縱向管理體系是從中央到地方各級政府設(shè)置的扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。省、市兩級扶貧辦的主要任務(wù)是擬定扶貧規(guī)劃、項目資金監(jiān)管、扶貧績效考核等，原則上不干預(yù)縣級政府的項目規(guī)劃與資金使用，縣級政府獲得項目制貧困治理的更多權(quán)限，但也承擔(dān)項目制貧困治理的主要責(zé)任?！柏?zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)”到縣后，縣級政府需負(fù)責(zé)扶貧項目論證、項目審批、項目指導(dǎo)、資金監(jiān)管、項目考評等各項任務(wù)。各縣均成立了扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)精準(zhǔn)扶貧工作，一般以縣長為組長，副組長通常為縣級政府四大班子成員、上級政府下派扶貧專干等，小組成員一般包括縣級各職能部門負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任則由縣扶貧辦主任擔(dān)任。在目前的扶貧管理體制之下，縣扶貧辦同時接受上級扶貧部門和縣政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，縣扶貧辦既要接受市級或省級扶貧辦的控制與監(jiān)督，又要服從于縣級政府的統(tǒng)籌規(guī)劃；既要融合于市級或省級政府的集中連片扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，又要因地制宜謀求地方特色發(fā)展路徑；既要遵循科層制下的等級權(quán)威，又要追求“政治錦標(biāo)賽”③參見周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期。中貧困治理政績。夾雜于科層體制下的等級權(quán)威與地方個性化、空間化、特色化發(fā)展訴求之中，上下級政府的分化與博弈日漸明顯，矛盾與沖突的激發(fā)倒逼地方政府走向項目變通與基層共謀之路，使扶貧項目在執(zhí)行過程中扭曲了其初衷和本質(zhì)。

三、技術(shù)理性層面的項目制失靈

所謂技術(shù)理性是西方著名學(xué)者哈貝馬斯提出，他認(rèn)為，技術(shù)規(guī)則作為一種具有目的性的活動系統(tǒng)，是人類追求技術(shù)合理性、規(guī)范性、有效性和理想性的抽象思維能力，把科學(xué)合理性、社會合意性整合到技術(shù)原理的可行性和技術(shù)規(guī)范的有效性中。④參見趙建軍：《技術(shù)理性的現(xiàn)代展現(xiàn)及其未來命運(yùn)》，《自然辯證法研究》，2004年第10期。它貫穿于項目制貧困治理活動的始終，基于自然又面向社會，既追求治理結(jié)果的合規(guī)性又注重治理過程的價值性，終極目標(biāo)是實現(xiàn)人與社會的可持續(xù)發(fā)展。項目制貧困治理根植于技術(shù)理性，其本質(zhì)追求治理手段的科學(xué)合理性、治理過程的技術(shù)規(guī)范性、治理效果的社會合意性。這種理想邏輯并不被實踐所支撐，作為一種新結(jié)構(gòu)形態(tài)的國家治理形式，項目制雖在一定程度上優(yōu)化了扶貧資金的使用效率，但現(xiàn)實運(yùn)作中，其往往和科層制相互交織，自上而下的線性傳動因此變得錯綜復(fù)雜，容易產(chǎn)生諸多失靈現(xiàn)象，基于技術(shù)理性層面分析，我們發(fā)現(xiàn)其失靈現(xiàn)象源于精細(xì)化管理的缺失及項目專項化特征的局限。

（一）精細(xì)化管理的缺失

扶貧項目從下而上的申報中，各村根據(jù)自身實際需求向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府提交項目申請，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各村上報項目進(jìn)行篩選后根據(jù)項目類型上報至縣級政府各主管部門，縣級各主管部門根據(jù)上級主管部門往年項目審批情況，進(jìn)行可行性評估并對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目進(jìn)行再次篩選，然后報送省市級主管部門進(jìn)行項目審批。省市級主管部門審批后，縣級各主管部門將獲批項目納入縣級項目庫。然而實際調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，項目下沉過程中管理失范、資金使用粗放化現(xiàn)象普遍存在。其一，縣域政府面臨著各領(lǐng)域發(fā)展不平衡與項目資金有限的矛盾，為了補(bǔ)齊短板，實現(xiàn)均衡發(fā)展，縣域政府往往會擅自將各項目資金統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌使用。統(tǒng)籌后的項目資金會被用于縣域政府認(rèn)為最具價值的項目上，隨后縣委批準(zhǔn)的項目會被下放到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動項目的具體實施，縣級各主管部門負(fù)責(zé)項目的指導(dǎo)、監(jiān)督與考核，項目資金在縣級政府被統(tǒng)籌使用，項目制?？顚Ｓ谩⑹卤局髁x的技術(shù)特征在縣域政府發(fā)生了變通與異化。其二，獲批項目被下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面負(fù)責(zé)執(zhí)行實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往不具備項目資金的管理能力，又缺乏項目實施專業(yè)人才，以至于出現(xiàn)項目資金閑置或濫用等現(xiàn)象。如國家審計署相關(guān)文件指出： 2015年吉林和遼寧兩省中4個縣（市）由于前期論證及項目實施能力不足，造成684萬元扶貧資金閑置。項目資源在縣域自上而下的推動中被大量浪費，很難進(jìn)行精細(xì)化管理，粗放式的項目資金使用方式，顯然違背了項目制提高資源使用效率的技術(shù)初衷。

（二）專項化特征的局限

項目制“事本主義”原則決定了項目一事一議、專款專用的特征，僅針對單一項目進(jìn)行資源配置。但多數(shù)地方事務(wù)都具有復(fù)雜性與全局性，需要統(tǒng)籌考慮，綜合施策，因此，被上級政府視為可專項解決的事務(wù)，在基層政府看來僅是全局工作的一方面，無法割裂開來。以項目制扶貧工作為例，我國幅員遼闊，從宏觀上看，地理位置因素是制約老少邊窮地區(qū)脫貧的重要原因，但具體到家戶、個體等微觀層面，貧困的相關(guān)因素趨于多樣化和復(fù)雜化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、勞動技能不足、交通出行不便、因病返貧、生育子女過多、社交網(wǎng)絡(luò)封閉、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足、基層社會保障不到位等，都有可能造成個體陷入貧困狀態(tài)。多樣化、復(fù)雜化的貧困因素，決定了貧困治理不僅要對扶貧對象或扶貧客體精準(zhǔn)識別，更要對項目進(jìn)行精準(zhǔn)安排，這就給項目制貧困治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。而實際情況中，貧困群體致貧因素往往是錯綜復(fù)雜，多種因素共致的結(jié)果，單純從某一方面或某一領(lǐng)域著手進(jìn)行貧困治理往往難以幫助貧困群體從根本上擺脫貧困。上級政府認(rèn)為專項扶貧項目可靶向性解決貧困問題，而地方政府認(rèn)為只有破除各種項目邊界，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)項目才能實現(xiàn)貧困源頭治理。但兩種項目思維異位卻產(chǎn)生了意外的結(jié)果，地方政府為追求自身利益最大化，一方面將多個小項目需求合并以申請綜合可統(tǒng)籌項目資金，另一方面，將多個單項項目需求分別上報以申請專項資金，只要契合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，符合項目申請形式條件，就能順利獲批項目資金。結(jié)果造成項目虛設(shè)、項目重疊、項目嵌套，地方政府巧立名目、重復(fù)申請，套取項目經(jīng)費。從項目制的技術(shù)特征及各級政府的實際操作來看，項目的專項化審批、單線管理、垂直監(jiān)管，決定了項目資源配置階段的失靈。

四、項目制貧困治理路徑重構(gòu)

（一）部門協(xié)同與上下級聯(lián)動

在縣域治理體系中，各職能部門由于分工不同而在治理結(jié)構(gòu)中處于不同的利益站位，部門間既相互合作又存在利益競爭與權(quán)力制約，傳統(tǒng)項目制貧困治理模式下，部門間逐利與責(zé)任推諉現(xiàn)象時有發(fā)生。新的歷史背景下，破解政府部門區(qū)隔，走出碎片化困境可從以下維度著手：一是借助互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)政府部門的互聯(lián)互通以推動部門協(xié)同與上下級聯(lián)動?？赏ㄟ^建立新型信息溝通方式（如QQ群、微信群等）實現(xiàn)工作匯報、通知發(fā)布、通報批評、部門支持等政務(wù)的信息化、公開化、集約化，同級部門、上下級部門間信息互通有無、實時監(jiān)督，打破以往政府合作困難、條塊分割的碎片化窘境。二是強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與夯實督查獎懲并舉。縣域項目制貧困治理中，針對扶貧辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能弱化、部門邊緣化現(xiàn)象，可通過變革督察局的項目督查、項目考核方式，建立兩部門雙邊對話機(jī)制，督察局與扶貧辦形成部門合力，以對各部門的權(quán)力制衡與考核來從側(cè)面強(qiáng)化扶貧辦中心協(xié)調(diào)地位。

（二）區(qū)域協(xié)同與整體性治理

建立健全的區(qū)域協(xié)同機(jī)制是解決技術(shù)理性層面下管理結(jié)構(gòu)交叉的重要手段之一。眾所周知，中國貧困治理的關(guān)鍵區(qū)域在于基層，而連片困難地區(qū)則為重中之重，因而中國項目制貧困治理應(yīng)注重連片困難地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，保證貧困人民共享發(fā)展成果。西方整體性治理理論在區(qū)域協(xié)同機(jī)制構(gòu)建方面具有相應(yīng)的優(yōu)勢，因此，我們基于整體性治理從以下方面提出貧困治理區(qū)域協(xié)同路徑：一是制定區(qū)域協(xié)作法律法規(guī)，地方政府區(qū)域合作的障礙在于制度基礎(chǔ)的缺失，完善的區(qū)域協(xié)作制度是跨區(qū)域項目扶貧的前提。通過利益共享、整合、動態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞綐?gòu)建跨區(qū)域項目利益協(xié)調(diào)機(jī)制，明晰基層政府間利益分配格局，實現(xiàn)互利共贏，調(diào)動地方政府參與扶貧項目區(qū)域合作的積極性。二是建立區(qū)域合作組織，優(yōu)化城市群治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)職能對應(yīng)的原則，將各地方政府部門抽調(diào)個別人員進(jìn)行相應(yīng)職能對接，成立區(qū)域管理委員會，在此前提下，作為代表各地方利益的區(qū)域管理委員會需要與民間社會組織、大型企業(yè)等在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域項目申請、區(qū)域項目實施等方面建立統(tǒng)一的溝通網(wǎng)絡(luò)體系，加強(qiáng)各地區(qū)不同社會力量的互動，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性互補(bǔ)。

（三）精細(xì)化治理與多元參與

項目制扶貧旨在通過專項化治理實現(xiàn)資源的精準(zhǔn)安排，美好的政策圖景在實踐中卻遭遇管理失范、資金使用粗放化等技術(shù)失靈問題，這就需要今后的項目制扶貧工作從理念到技術(shù)手段由粗放式治理走向精準(zhǔn)化：一是將精細(xì)化理念內(nèi)化于項目制扶貧中。理念是行動的先導(dǎo)，通過思想教育、黨日活動等方式在政府工作隊伍中打造精細(xì)文化，塑造精細(xì)化工作思維與習(xí)慣。同時以制度設(shè)計引導(dǎo)政府工作人員樹立正確的政績觀，調(diào)整政府工作人員績效考評方式，將扶貧項目管理精細(xì)化程度、扶貧項目綜合社會效益等指標(biāo)納入其中，由結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)為過程導(dǎo)向，切實將精細(xì)化理念融入到政府工作的方方面面。二是實施扶貧項目陽光公開計劃。對項目實施及管理的過程以財務(wù)報表的形式面向社會公開，實現(xiàn)多元主體參與項目監(jiān)督與評價，尤其要注重引入專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)參與項目監(jiān)管與評估，定性與定量相結(jié)合、專業(yè)與非專業(yè)相銜接，避免項目變通與異化，遏制項目資金“跑冒滴漏”的低效率浪費現(xiàn)象，從而實現(xiàn)項目落實精準(zhǔn)化、資金使用精準(zhǔn)化。

（四）信息網(wǎng)絡(luò)與獎懲結(jié)合

項目的虛設(shè)、重疊、嵌套現(xiàn)象折射出項目制本身具有技術(shù)短板，地方政府對項目的變通行為從某種程度上來說是對項目缺陷的一種糾正，更體現(xiàn)出地方政府對項目運(yùn)作空間的訴求。因此，項目制失靈現(xiàn)象的矯正要靈活運(yùn)作、放管結(jié)合，既要嚴(yán)格限制又要予以空間，應(yīng)從以下方面著手：一是在項目上下級發(fā)包中引入現(xiàn)代信息技術(shù)來構(gòu)建項目信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要求下級政府將項目申報類型、項目用途、項目實施動態(tài)等實時錄入信息網(wǎng)絡(luò)，且網(wǎng)絡(luò)中信息面向多方（包括上級政府）共享，接受多方監(jiān)督，以實現(xiàn)扶貧項目的信息化、可視化、公開化。同時，針對項目申請書引入智庫評估、同行評審等方法嚴(yán)格審批門檻與程序，確保項目審批的科學(xué)化、實用化。二是高層政府調(diào)整項目比例，針對基層產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡、問題錯綜復(fù)雜的現(xiàn)狀，減少專項項目量，適度增加可統(tǒng)籌項目，避免專項項目過密化，給予基縣級政府更多的項目支配空間，消解縣級政府挪用項目資金動機(jī)。三是建立相應(yīng)獎懲和追責(zé)機(jī)制，對于項目虛設(shè)、項目嵌套等巧立名目行為予以嚴(yán)懲和追責(zé)，堅決打擊弄虛作假的套取項目經(jīng)費行為，對于項目落實到位，經(jīng)費使用高效合理的地區(qū)可予以額外項目獎勵，以此營造良好的治理生態(tài)。

結(jié) 語

作為一種新的治理模式，扶貧資源的項目化運(yùn)作并沒有完全實現(xiàn)預(yù)期的垂直化、精準(zhǔn)化、高效化，精準(zhǔn)扶貧的地方性實踐背離了項目制的初衷。隨著國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，運(yùn)用項目制進(jìn)行貧困治理的失靈現(xiàn)象逐漸凸顯。本研究構(gòu)建基于制度理性與技術(shù)理性的分析框架，發(fā)現(xiàn)項目制貧困治理失靈現(xiàn)象源于協(xié)同機(jī)制缺失、管理結(jié)構(gòu)交叉、精細(xì)化管理的不足、專項化特征的局限四重因素所致，進(jìn)而從部門協(xié)同與上下級聯(lián)動、區(qū)域協(xié)同與整體性治理、精細(xì)化治理與多元參與、信息網(wǎng)絡(luò)與獎懲結(jié)合四個維度提出我國項目制扶貧新思路，但我國項目制貧困治理依然道阻且長。

近兩年來學(xué)界研究發(fā)生了從精準(zhǔn)扶貧到項目制扶貧的學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)向，從目前項目制扶貧的推進(jìn)情況來看，后續(xù)研究還應(yīng)著力關(guān)注以下突出現(xiàn)象：一是在中央與地方的項目委托代理關(guān)系中，各方不同的利益訴求使扶貧項目在自上而下的傳遞過程中發(fā)生異化與扭曲，地方政府對項目進(jìn)行“反控制”以此俘獲上級政府，間接造成項目制貧困治理功能日漸弱化。二是項目制“短、平、快”的特點能否使貧困治理成效可持續(xù)下去？①參見李博：《項目制扶貧的運(yùn)作邏輯與地方性實踐——以精準(zhǔn)扶貧視角看 A 縣競爭性扶貧項目》，《北京社會科學(xué)》，2016年第3期。項目結(jié)項后后續(xù)資金、技術(shù)、管理的缺位為治理成效的保持埋下了隱患。三是項目制與科層制之間存在張力與合力，如何以項目制貧困治理失靈矯正為契機(jī)，重塑項目制與科層制關(guān)系，推動治理能力的提升，實現(xiàn)貧困治理與國家治理體系現(xiàn)代化的有效對接與融合？這都有待學(xué)界與政界進(jìn)一步探討與深思。