文 張曉凌 韓玉斌

山東省蓬萊市市場(chǎng)監(jiān)督管理局執(zhí)法大隊(duì)在近幾年的執(zhí)法辦案過(guò)程中，遇到許多辦案難題，通過(guò)對(duì)案件的剖析和匯總，探索出行之有效的解決辦法。因涉及到上級(jí)機(jī)關(guān)和其他部門(mén)的職能范圍，只能逐級(jí)上報(bào)，已達(dá)到解決執(zhí)法難的問(wèn)題。現(xiàn)以一起跨地區(qū)、跨部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法案例來(lái)拋磚引玉，為一線(xiàn)執(zhí)法人員提供參考。

案情簡(jiǎn)介

一、本案案情復(fù)雜，既跨部門(mén)又跨區(qū)域，牽扯面廣。

這是蓬萊市市場(chǎng)監(jiān)管局辦理的一起典型的跨部門(mén)、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法典型案例。違法行為范圍涉及到全國(guó)各個(gè)省市；違法行為包括虛假宣傳、非法集資、違法生產(chǎn)包裝食品等多種違法行為；主管部門(mén)涉及到市場(chǎng)監(jiān)管局、民政局、食藥局、公安局、中國(guó)人民銀行、金融辦、銀監(jiān)局等多個(gè)單位；取證查詢(xún)涉及到工行、建行、農(nóng)行、農(nóng)商銀行、民政局、公安局、證監(jiān)局、勞動(dòng)局等多家單位；法律適用涉及《食品安全法》、《廣告法》、《證券法》、《公司法》、《合同法》、《勞動(dòng)合同法》及相關(guān)法律法規(guī)等多部法律法規(guī)；違法主體涉及多個(gè)企業(yè)。

二、案件執(zhí)法經(jīng)過(guò)

2017年3月27日，蓬萊市市場(chǎng)監(jiān)管局接到群眾舉報(bào)：“有一家無(wú)照企業(yè)采取虛假宣傳欺騙手段，引誘老年人投資養(yǎng)老，會(huì)銷(xiāo)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)給每名參會(huì)老年人價(jià)值300元的養(yǎng)生茶”。執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場(chǎng)后，發(fā)現(xiàn)會(huì)銷(xiāo)剛散會(huì)，許多老人手持養(yǎng)生茶走出賓館，會(huì)場(chǎng)有10名工作人員正在清理現(xiàn)場(chǎng)，還有未發(fā)放的養(yǎng)生茶。

經(jīng)過(guò)初步調(diào)查并請(qǐng)示政府領(lǐng)導(dǎo)后，當(dāng)天進(jìn)行了一次由市金融辦牽頭、公安局、市場(chǎng)監(jiān)管局參加的聯(lián)合檢查。發(fā)現(xiàn)該經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，30套養(yǎng)生茶沒(méi)有生產(chǎn)日期，已經(jīng)與多名老人簽訂養(yǎng)老合同，并違法出售私募債。通過(guò)老人辦理的養(yǎng)老卡和銀行卡順藤摸瓜找出多家違法企業(yè)。執(zhí)法人員通過(guò)三家銀行對(duì)這些違法企業(yè)的銀行對(duì)賬單進(jìn)行核對(duì)，并對(duì)現(xiàn)場(chǎng)工作人員進(jìn)行詢(xún)問(wèn)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)在全國(guó)各個(gè)省市、縣區(qū)都進(jìn)行此種銷(xiāo)售模式，數(shù)額巨大。蓬萊市市場(chǎng)監(jiān)管局及時(shí)將本案分別移交違法企業(yè)所在地的民政局、公安局、食藥局、證監(jiān)局、金融辦等主管部門(mén)，并對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的違法行為進(jìn)行糾正，督促其合法經(jīng)營(yíng)并辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

本案存在哪些難題

一、取證難

（一）本案涉及多家銀行的銀行對(duì)賬單，才能充分證明受害人的資金流向，進(jìn)而確定違法企業(yè)的具體名稱(chēng)。但是蓬萊的四家銀行開(kāi)始均拒絕執(zhí)法人員的查詢(xún)申請(qǐng)，通過(guò)金融辦的多次協(xié)調(diào)，執(zhí)法人員的多次溝通，只有三家銀行提供了對(duì)賬單，而且有一家還拒絕加蓋公章，還有一家銀行仍不提供任何證據(jù)，他們怕得罪違法企業(yè)而失去大客戶(hù)。銀行主管部門(mén)對(duì)銀行的行為也沒(méi)有有效措施。

（二）在違法企業(yè)的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)場(chǎng)，許多資料都是鎖在抽屜里或藏在工作人員家中。工作人員不配合檢查，執(zhí)法人員無(wú)法拿到可靠證據(jù)。

（三）違法企業(yè)有多家，彼此配合協(xié)作，互相隱匿證據(jù)，逃避檢查。

（四）違法企業(yè)總公司有40多個(gè)律師組成的律師團(tuán)，專(zhuān)門(mén)鉆法律空子，在合同內(nèi)容和宣傳等問(wèn)題上以合法形式掩蓋非法目的，在執(zhí)法辦案過(guò)程中極度不配合檢查。

（五）老百姓和受害人怕得罪人，或是貪圖違法企業(yè)給的好處，也不給執(zhí)法人員提供證據(jù)。執(zhí)法人員根據(jù)參加會(huì)銷(xiāo)的100多個(gè)老人的手機(jī)號(hào)進(jìn)行調(diào)查，只有一個(gè)老人提供出私募債合同、一個(gè)老人提供出養(yǎng)老合同，但對(duì)虛假宣傳均提供不出任何證據(jù)。

（六）會(huì)銷(xiāo)現(xiàn)場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所沒(méi)有監(jiān)控，不能對(duì)虛假宣傳固定證據(jù)。強(qiáng)制賓館酒店安裝監(jiān)控，又缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)。

（七）信息化建設(shè)滯后，許多虛假宣傳的證據(jù)在遇到執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)被刪除，無(wú)法恢復(fù)。有的企業(yè)直接將虛假宣傳內(nèi)容存儲(chǔ)在異地服務(wù)器的百度云里，規(guī)避執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)檢查，刪除后也無(wú)法恢復(fù)。

二、偵察難

（一）違法企業(yè)在租門(mén)市房時(shí)，是以另外一家企業(yè)的名義簽訂租房合同，其工作人員不簽訂勞動(dòng)合同，口頭告知的公司名稱(chēng)和實(shí)際工作的公司名稱(chēng)不一致，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體有爭(zhēng)議，難以認(rèn)定。

（二）企業(yè)的宣傳方式是由其工作人員和顧客在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所外一對(duì)一地宣傳，然后集中有簽訂合作意向的顧客到外地統(tǒng)一開(kāi)推介會(huì)，進(jìn)一步宣傳。多名工作人員從各個(gè)方向觀(guān)察顧客的肢體語(yǔ)言，發(fā)現(xiàn)用手機(jī)的立即制止，要求關(guān)閉手機(jī)，防止錄音錄像，而且參會(huì)人員多是老年人，也很少有人有取證意識(shí)和錄像能力和工具。

（三）老人簽訂合同時(shí)，合同上沒(méi)有企業(yè)公章，由工作人員把只有一方簽名的合同拿到外地公司蓋章，然后直接送到老人家中，老人對(duì)數(shù)額較大的合同一般也不愿意給外人看，甚至有的老人還瞞著子女，執(zhí)法人員更難以看到或復(fù)印件合同，提交合同的兩名老人是執(zhí)法人員多次溝通才配合提供的，后期有一個(gè)老人被違法企業(yè)買(mǎi)通后，拒絕執(zhí)法人員的調(diào)查。

（四）第一批養(yǎng)生茶是委托外省有資質(zhì)的正規(guī)企業(yè)生產(chǎn)，取得養(yǎng)生茶的正式發(fā)票和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，然后再仿冒正規(guī)企業(yè)的包裝自己生產(chǎn)，執(zhí)法人員很難發(fā)現(xiàn)紕漏，即使被發(fā)現(xiàn)后，他們迅速買(mǎi)通外地生產(chǎn)企業(yè)，拒絕向執(zhí)法人員提供證據(jù)。沒(méi)有外地企業(yè)生產(chǎn)的正規(guī)產(chǎn)品樣品，只憑仿冒產(chǎn)品的樣品到外地市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)協(xié)查時(shí)，他們以自己的企業(yè)名稱(chēng)是被仿冒為名，拒絕提供證據(jù)。

三、執(zhí)法難

（一）市場(chǎng)監(jiān)管局作為縣級(jí)局，將此案已經(jīng)移交給縣級(jí)的其他主管部門(mén)，但無(wú)法保證各個(gè)主管部門(mén)都能逐級(jí)上報(bào)國(guó)家級(jí)主管部門(mén)，并在全國(guó)范圍內(nèi)查處。只要有一個(gè)部門(mén)出現(xiàn)中梗阻，就難以在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行全面查處。

（二）全國(guó)的各家銀行作為企業(yè)，為了維護(hù)自身利益絕大多數(shù)會(huì)拒絕或變相拒絕執(zhí)法人員取證。只要有一家銀行拒絕出具完整的對(duì)賬單，很難查清這幾家企業(yè)互相頻繁轉(zhuǎn)款，從而隱匿違法證據(jù)的具體數(shù)額。

（三）蓬萊市市場(chǎng)監(jiān)管局向多個(gè)相關(guān)部門(mén)移交本案后，只有公安說(shuō)報(bào)給煙臺(tái)公安局了，煙臺(tái)公安局是否上報(bào)省公安廳，是否再上報(bào)國(guó)家公安部也是未知數(shù)。后來(lái)該局執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)該違法企業(yè)仍然在經(jīng)營(yíng)，并且已經(jīng)變更了公司名稱(chēng)，也變更了合同文本相關(guān)內(nèi)容，違法行為更為隱蔽，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所看不到任何已經(jīng)簽署的合同文本及宣傳資料，而且違法事項(xiàng)已經(jīng)和本部門(mén)無(wú)關(guān)系。網(wǎng)上也沒(méi)有該企業(yè)被國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局、公安機(jī)關(guān)、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)處罰的信息。把查處全國(guó)性違法行為的大案變成了個(gè)別縣市區(qū)立案查處的小案。

四、定性難

該違法企業(yè)是某集團(tuán)公司下設(shè)的一個(gè)公司，該公司在全國(guó)各省的各縣市區(qū)下設(shè)的辦事處、分公司，而且多數(shù)是無(wú)照經(jīng)營(yíng)，違法行為是通過(guò)這些辦事處或分公司所為。該集團(tuán)下設(shè)的多家子公司，有經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老業(yè)務(wù)的公司，有經(jīng)營(yíng)物業(yè)管理的公司，有變相經(jīng)營(yíng)投資理財(cái)?shù)墓?，在全?guó)各省市都有分支機(jī)構(gòu)。其正式工作人員簽訂勞動(dòng)合同的公司和實(shí)際工作的公司不一致。還有大量的非正式工作人員沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同，只有業(yè)績(jī)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，才能成為正式員工，而且業(yè)績(jī)下滑到一定程度，將不再發(fā)全額工資。許多人辭職后，再換新人加入。該集團(tuán)下設(shè)的經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老公司確實(shí)辦理了合法手續(xù)，也確實(shí)在正常經(jīng)營(yíng)，而且收費(fèi)不貴，服務(wù)質(zhì)量較好，公司會(huì)帶領(lǐng)眾多的有投資意向的老人到此地參觀(guān)、體驗(yàn)，然后勸說(shuō)老人辦理5萬(wàn)元、10萬(wàn)元、20萬(wàn)元、30萬(wàn)元不同等級(jí)的養(yǎng)老卡并得到一個(gè)養(yǎng)老的床位，把錢(qián)通過(guò)工作人員的銀行卡轉(zhuǎn)到公司的賬戶(hù)。并另附合同約定，如果老人暫時(shí)不能入住養(yǎng)老院，可以按照投資理財(cái)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，每年給予分紅（但合同名稱(chēng)出現(xiàn)的詞語(yǔ)是：代理出租老人的養(yǎng)老床位費(fèi)用所得），這樣就可以規(guī)避非法集資的違法行為。違法企業(yè)也會(huì)邀請(qǐng)主管部門(mén)及政府領(lǐng)導(dǎo)到養(yǎng)老院參觀(guān)，例如:他們會(huì)介紹一個(gè)30萬(wàn)元的養(yǎng)老卡，可以讓一個(gè)家庭的兩代人再此養(yǎng)老，基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)每個(gè)月收費(fèi)不足1000元，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)飯費(fèi)和床位費(fèi)要另外加錢(qián)，可以用40年。聽(tīng)起來(lái)確實(shí)很劃算。只有細(xì)心且內(nèi)行的人才會(huì)算一下，全國(guó)有那么多老人簽了投資理財(cái)性質(zhì)的所謂的“養(yǎng)老合同”，每年要付出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于銀行利息的分紅（所謂的養(yǎng)老床位出租所得），僅僅靠比例很少的老人入住，所得的利潤(rùn)很難維持收資平衡，更不用說(shuō)盈利了。該公司號(hào)稱(chēng)在全國(guó)范圍內(nèi)和其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)搞聯(lián)營(yíng)，經(jīng)過(guò)調(diào)查真正能聯(lián)營(yíng)成功的很少。

其經(jīng)營(yíng)模式表現(xiàn)為：一是靠養(yǎng)老床位的增長(zhǎng)，取得政府的養(yǎng)老補(bǔ)貼；二是是靠用后來(lái)人交的錢(qián)支付前期人的投資理財(cái)所得。這就埋下了很大的投資風(fēng)險(xiǎn)隱患，一旦資不抵債，出現(xiàn)資金鏈斷裂，出現(xiàn)公司正常破產(chǎn)的情形，或者出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間賣(mài)養(yǎng)老卡收入的錢(qián)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于支付紅利的錢(qián)時(shí)，或者企業(yè)非正常破產(chǎn)時(shí)，消費(fèi)者將面臨無(wú)法挽回的損失。甚至更精明的人可以做一下市場(chǎng)調(diào)查，看看中國(guó)的有限責(zé)任公司能存續(xù)40年以上的有幾家？如何能保證自己買(mǎi)的養(yǎng)老卡可以用40年？況且企業(yè)走破產(chǎn)程序是合法的，老人簽訂合同和交款又都是通過(guò)公司工作人員（而且許多員工未和公司簽訂正式的勞動(dòng)合同）經(jīng)辦，將來(lái)維權(quán)取證難上加難！

意見(jiàn)和建議

一、國(guó)家級(jí)的各個(gè)主管部門(mén)建立全國(guó)范圍內(nèi)的直達(dá)舉報(bào)網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)此類(lèi)全國(guó)范圍內(nèi)的違法行為可以直接報(bào)給市場(chǎng)監(jiān)管總局（或者各部委）。然后由總局統(tǒng)一部署，下發(fā)全國(guó)專(zhuān)項(xiàng)檢查通知到各個(gè)省局，逐級(jí)下發(fā)到各縣市區(qū)監(jiān)管局，再部署到各個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管所，才能避免中梗阻，也能避免打草驚蛇。以最快的速度完成調(diào)查，并將全國(guó)的檢查情況匯總到市場(chǎng)監(jiān)管總局，成為全國(guó)性大要案。

二、由市場(chǎng)監(jiān)管總局協(xié)調(diào)其他各個(gè)部委的行業(yè)主管部門(mén)，聯(lián)合行文，向全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)出聯(lián)合檢查通知，并明確各個(gè)部門(mén)的具體分工?？杀苊舛嗉毅y行以上級(jí)不同意取證為由拒絕基層執(zhí)法人員的調(diào)查取證，也可避免哪一個(gè)或幾個(gè)省執(zhí)法不力造成的證據(jù)鏈中斷情形。

三、加強(qiáng)合同有效監(jiān)管，延續(xù)老工商的合同文本備案制度，建立電子備案網(wǎng)站，合同文本都要經(jīng)過(guò)備案審查。杜絕合同霸王條款侵害消費(fèi)者合法權(quán)益，杜絕以合法形式掩蓋非法目的的不法條款。

四、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法力度，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)加強(qiáng)聯(lián)合檢查頻率和現(xiàn)代化監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和實(shí)地檢查相結(jié)合。

五、暢通投訴舉報(bào)渠道，加強(qiáng)典型案例宣傳，深化全民普法的廣度和深度，增強(qiáng)老百姓的法律意識(shí)。事前能主動(dòng)到監(jiān)管部門(mén)咨詢(xún)，事后能主動(dòng)提供證據(jù)，配合執(zhí)法部門(mén)調(diào)查取證。

六、加強(qiáng)政府的協(xié)調(diào)力度，調(diào)度各個(gè)部門(mén)開(kāi)展嚴(yán)格的聯(lián)合執(zhí)法。加強(qiáng)信用監(jiān)管手段，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)和誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)意識(shí)，形成一處違法，處處受限的嚴(yán)管態(tài)勢(shì)。

七、加強(qiáng)基層監(jiān)管，巧打時(shí)間差，建立應(yīng)急值班制度，對(duì)非工作時(shí)間的違法行為進(jìn)行查處。加強(qiáng)公共場(chǎng)所或賓館酒店的會(huì)銷(xiāo)管理，建立監(jiān)控監(jiān)管制度，對(duì)賓館酒店的會(huì)議室使用情況進(jìn)行登記備案，安裝監(jiān)控設(shè)備，對(duì)會(huì)銷(xiāo)情況要提前到主管部門(mén)備案，解決取證難的問(wèn)題。這需要國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局出臺(tái)部門(mén)規(guī)章，或者國(guó)務(wù)院出臺(tái)地方政府規(guī)章，為基層執(zhí)法提供法規(guī)依據(jù)支持。

八、加強(qiáng)信息化建設(shè)，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局統(tǒng)一建立全國(guó)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)平臺(tái)，購(gòu)買(mǎi)電子取證設(shè)備，破解取證難關(guān)。

綜上所述，要實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨區(qū)域的綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法，就要形成自上而下統(tǒng)一部署，就要形成由政府牽頭，各部門(mén)密切配合的聯(lián)合執(zhí)法方式，真正形成全社會(huì)齊抓共管的良好局面。