■ 姜文利/劉君力
(自然資源實(shí)物地質(zhì)資料中心,河北 廊坊 065201)
黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出深化財(cái)稅體制改革,要求“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度?!敝?,國(guó)家相繼推出一系列財(cái)政預(yù)算的改革政策,深入推動(dòng)財(cái)政預(yù)算改革。
2014年新修訂的《預(yù)算法》指出,規(guī)范政府的財(cái)政收支行為,硬化預(yù)算支出約束,規(guī)范國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理,實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理方式科學(xué)化。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制,加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。
2014年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求,明確實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、規(guī)范國(guó)庫(kù)資金管理、健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等落實(shí)措施。
2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》明確,“通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系,建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法,適度分離政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)、政府會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告與決算報(bào)告功能……”。
十九大進(jìn)一步提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理”的要求。2018年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的通知》(財(cái)會(huì)〔2018〕21號(hào))推動(dòng)了《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施。
國(guó)家一系列財(cái)政預(yù)算管理改革,涉及到部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)管理制度改革、政府收支分類改革、預(yù)算績(jī)效管理、政府會(huì)計(jì)制度改革等,對(duì)事業(yè)單位性質(zhì)的地質(zhì)調(diào)查單位的財(cái)務(wù)管理同樣產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。
2016年以來(lái)實(shí)施的部門預(yù)算體制改革的主要內(nèi)容包括:
(1)推行中期財(cái)政規(guī)劃管理。自2016年起,強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束,中央部門預(yù)算實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃,規(guī)劃期為三年,每年向前延伸一年,時(shí)間上實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)管理。
(2)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管環(huán)節(jié)實(shí)行跨年度合理動(dòng)態(tài)平衡的制度。中央一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中如出現(xiàn)超收或短收,通過增減赤字、調(diào)節(jié)基金或限額內(nèi)發(fā)債平衡。
(3)加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制,上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金,應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出;連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金,應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。建立預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合的機(jī)制,細(xì)化預(yù)算編制,提高年初預(yù)算到位率。
(4)規(guī)范國(guó)庫(kù)資金管理。全面清理整頓財(cái)政專戶,各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶,細(xì)化國(guó)庫(kù)資金的支付按支出明細(xì)進(jìn)行支付,提高國(guó)庫(kù)資金收支運(yùn)行效率。
(5)改革基本支出和項(xiàng)目支出管理。擴(kuò)大定員定額管理范圍,嚴(yán)控新設(shè)機(jī)構(gòu)和新增財(cái)政供養(yǎng)人員,新增資產(chǎn)和政府采購(gòu)管理等。項(xiàng)目分級(jí)分類,規(guī)范項(xiàng)目入庫(kù),加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)審和評(píng)估清理,推進(jìn)項(xiàng)目公開。
(6)加強(qiáng)預(yù)算評(píng)審。優(yōu)化預(yù)算編制流程,將預(yù)算評(píng)審、預(yù)算監(jiān)管嵌入預(yù)算管理流程。預(yù)算評(píng)審中心、各地專員辦成為預(yù)算編制和管理工作的重要環(huán)節(jié)。
(7)全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋到各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金,將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用,將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。
自2019年1月1日起,行政單位、事業(yè)單位、行業(yè)事業(yè)單位等11項(xiàng)會(huì)計(jì)制度停止執(zhí)行,統(tǒng)一執(zhí)行《政府會(huì)計(jì)制度》。
政府會(huì)計(jì)制度改革實(shí)現(xiàn)了“雙功能”“雙基礎(chǔ)”“雙報(bào)告”的核算模式。“雙功能”是指分別設(shè)置財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目體系和預(yù)算會(huì)計(jì)科目體系。“雙基礎(chǔ)”是按收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制不同的基礎(chǔ)進(jìn)行核算。“雙報(bào)告”是提供財(cái)務(wù)報(bào)表和預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表兩種報(bào)告。
(1)要求地質(zhì)調(diào)查單位業(yè)務(wù)發(fā)展必須有明確的定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。中期財(cái)政規(guī)劃管理要求地質(zhì)調(diào)查單位對(duì)自身的發(fā)展必須有明確的業(yè)務(wù)定位,才能在中期財(cái)政規(guī)劃中確定地質(zhì)調(diào)查單位業(yè)務(wù)范圍。同時(shí)中期財(cái)政規(guī)劃管理要求地質(zhì)調(diào)查單位有長(zhǎng)期的業(yè)務(wù)規(guī)劃,才能在中期財(cái)政規(guī)劃中確定項(xiàng)目工作的內(nèi)容和發(fā)展方向。
(2)要求建立全面統(tǒng)籌的預(yù)算管理體系。部門預(yù)算改革涉及項(xiàng)目管理、資金管理、人員管理、資產(chǎn)設(shè)備管理、政府采購(gòu)管理、績(jī)效管理等各方面,通過部門預(yù)算的編制實(shí)施,要求地質(zhì)調(diào)查單位必須建立一個(gè)全面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確的預(yù)算管理體系來(lái)實(shí)現(xiàn)。
(3)項(xiàng)目和資金管理的精細(xì)化。部門預(yù)算改革中要求細(xì)化國(guó)庫(kù)資金管理,按項(xiàng)目劃分進(jìn)行國(guó)庫(kù)資金的支付。加強(qiáng)對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余管理,對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金及時(shí)清理。
(4)要求加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。依據(jù)財(cái)政部門設(shè)立的一級(jí)項(xiàng)目申請(qǐng)二級(jí)項(xiàng)目立項(xiàng),要求地質(zhì)調(diào)查單位加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)和儲(chǔ)備,了解一級(jí)項(xiàng)目的立項(xiàng)原則及內(nèi)容,確定設(shè)立二級(jí)項(xiàng)目的內(nèi)容,協(xié)調(diào)對(duì)接好項(xiàng)目中的各方關(guān)系。
(5)要求改變預(yù)算的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理,對(duì)地質(zhì)調(diào)查單位支出的所有預(yù)算,特別是項(xiàng)目預(yù)算開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià),改變過去對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)對(duì)地質(zhì)調(diào)查單位支出的全部預(yù)算也全面開展績(jī)效評(píng)價(jià)。
自2019年起,中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的預(yù)算管理級(jí)次由原來(lái)自然資源部的二級(jí)預(yù)算單位調(diào)整為一級(jí)預(yù)算管理單位。預(yù)算管理級(jí)次的變更影響到預(yù)算管理體制機(jī)制、地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理、地質(zhì)調(diào)查裝備、基地建設(shè)與管理、信息平臺(tái)建設(shè)與管理等各個(gè)方面。主要包括:
(1)要求地質(zhì)調(diào)查單位各業(yè)務(wù)部門與調(diào)整后的部門管理職責(zé)進(jìn)行對(duì)接。預(yù)算級(jí)次的調(diào)整必定引起預(yù)算管理體制機(jī)制的變更,需要地質(zhì)調(diào)查單位及時(shí)梳理各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理部門職責(zé),及時(shí)做好預(yù)算級(jí)次調(diào)整后的對(duì)接關(guān)系。
(2)要求完善地質(zhì)調(diào)查單位的業(yè)務(wù)規(guī)劃和項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。一是要求地質(zhì)調(diào)查單位按其職責(zé)優(yōu)化完善項(xiàng)目管理,制定地質(zhì)調(diào)查中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,編制一級(jí)項(xiàng)目實(shí)施方案,完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè);二是調(diào)整完善單位的業(yè)務(wù)規(guī)劃,按調(diào)整后的一級(jí)項(xiàng)目要求調(diào)整完善本單位項(xiàng)目申請(qǐng)范圍和項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)。
(3)要求完善地質(zhì)調(diào)查單位技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)加強(qiáng)預(yù)算管理的精細(xì)化的要求,擴(kuò)大定額核定和審核的內(nèi)容和范圍。健全、修訂地質(zhì)調(diào)查技術(shù)規(guī)范和完善預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系,加快制定實(shí)物地質(zhì)資料相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
(4)要求加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算政策的研究,提高各項(xiàng)業(yè)務(wù)對(duì)接能力。一級(jí)預(yù)算單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)需直接與財(cái)政部銜接,必須加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算政策的研究,完善預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)管理、地質(zhì)調(diào)查裝備、基地建設(shè)與管理、績(jī)效管理等相關(guān)工作內(nèi)容和機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、工資福利、社會(huì)保障及離退休經(jīng)費(fèi)等相關(guān)政策的跟蹤研究。地質(zhì)調(diào)查單位必須做好與上級(jí)主管部門的溝通,保證政策的充分運(yùn)用和執(zhí)行。
(5)要求加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)與管理。調(diào)整為一級(jí)預(yù)算單位后原有的管理信息系統(tǒng),包括項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)、預(yù)算編制系統(tǒng)、預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)管系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、政府采購(gòu)系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)、國(guó)有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、決算報(bào)表系統(tǒng)、票據(jù)管理系統(tǒng)、網(wǎng)上信息監(jiān)管系統(tǒng)等,需要進(jìn)一步做好銜接工作,升級(jí)和開發(fā)滿足地質(zhì)調(diào)查單位改革和發(fā)展需要的信息管理系統(tǒng)。
(1)必須明確單位的職責(zé)定位。
(2)適應(yīng)部門預(yù)算改革,修訂完善單位業(yè)務(wù)規(guī)劃。
(3)完善以預(yù)算為核心的全面預(yù)算管理體系。
(4)提升管理人員能力,加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算政策的研究,適應(yīng)項(xiàng)目和資金管理的精細(xì)化要求。
(5)加強(qiáng)對(duì)部局一級(jí)項(xiàng)目的研究,擴(kuò)大項(xiàng)目來(lái)源渠道,加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)和管理。
(6)加強(qiáng)地質(zhì)調(diào)查業(yè)務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的研究,充實(shí)和完善項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)。
(7)進(jìn)一步加強(qiáng)地質(zhì)調(diào)查業(yè)務(wù)信息平臺(tái)的建設(shè)、創(chuàng)新與管理。
(1)對(duì)財(cái)務(wù)管理提出更高要求。新制度“雙功能”“雙基礎(chǔ)”“雙報(bào)告”使會(huì)計(jì)核算和賬務(wù)處理更加復(fù)雜,工作量倍增,對(duì)財(cái)務(wù)管理提出了更高要求。
(2)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理和分工協(xié)作提出更高要求。新制度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算對(duì)收入和費(fèi)用的確認(rèn)、資產(chǎn)的初始及后續(xù)計(jì)量和處置等有了新的規(guī)定,對(duì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理和部門間的分工協(xié)作提出了更高的要求。
(3)要求管理制度及時(shí)修訂以適應(yīng)管理新需求。新制度的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)、會(huì)計(jì)要素和賬務(wù)處理方法等發(fā)生了重大變化,相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理也將隨之發(fā)生變化。要求單位內(nèi)部管理制度必須及時(shí)跟進(jìn)。如財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、存貨管理、合同管理、內(nèi)部控制等相關(guān)制度辦法必須及時(shí)更新。
(4)要求財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)提供保障。新制度需要實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理、存貨出入庫(kù)等信息管理系統(tǒng)的銜接,財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算需要單位其他部門提供大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料,需要業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)與會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)有效對(duì)接,以提高工作效率,降低工作強(qiáng)度和人為差錯(cuò)率。
(5)改變單位業(yè)務(wù)層面原有的管理方式。一是項(xiàng)目管理部門、職能管理部門、后勤服務(wù)部門等有關(guān)部門需要建立項(xiàng)目、技術(shù)服務(wù)、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)等臺(tái)賬,定期確認(rèn)合同工作量完成進(jìn)度,及時(shí)提供財(cái)務(wù)部門作為確認(rèn)當(dāng)期收入和沖銷預(yù)收賬款的依據(jù)。二是項(xiàng)目管理部門應(yīng)建立委托業(yè)務(wù)工作進(jìn)度臺(tái)賬,定期確認(rèn)并登記工作量完成情況;財(cái)務(wù)部門應(yīng)建立委托業(yè)務(wù)費(fèi)臺(tái)賬,記錄委托業(yè)務(wù)費(fèi)支付等情況。三是人事管理部門、資產(chǎn)管理部門、后勤部門和資產(chǎn)及車輛管理部門、存貨管理部門等必須根據(jù)執(zhí)行政府會(huì)計(jì)制度的需要,對(duì)業(yè)務(wù)層面的管理工作進(jìn)行分析,建立起與之相應(yīng)的管理層次、管理制度、管理方式等以適應(yīng)改革和發(fā)展的要求。四是發(fā)生往來(lái)款項(xiàng)的部門應(yīng)配合財(cái)務(wù)部門按單位或個(gè)人建立往來(lái)賬款管理臺(tái)賬和輔助賬簿,定期分析清理、催收和付款,按期確定收入和費(fèi)用等,并沖銷相關(guān)往來(lái)賬款,期末配合財(cái)務(wù)部門確計(jì)提壞賬準(zhǔn)備等提供依據(jù)。五是合同管理部門應(yīng)配合財(cái)務(wù)部門在合同臺(tái)賬的基礎(chǔ)上建立經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合同臺(tái)賬,作為財(cái)務(wù)部門按期確認(rèn)會(huì)計(jì)核算的依據(jù)。經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合同和收入、費(fèi)用、資產(chǎn)、往來(lái)賬款等密切相關(guān),有關(guān)部門應(yīng)定期對(duì)賬,確保實(shí)施新制度后的會(huì)計(jì)信息真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、可靠。
(1)加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)制度改革的組織實(shí)施。領(lǐng)導(dǎo)重視是推進(jìn)實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度的關(guān)鍵。單位負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào),制定詳細(xì)的實(shí)施方案,確保認(rèn)識(shí)到位、組織到位、人員到位、工作到位。
(2)加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)制度宣傳培訓(xùn)。這次政府會(huì)計(jì)改革是一次根本性的變革,需要相關(guān)人員跟上改革步伐。單位負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)了解改革重要性及對(duì)單位管理的影響;管理和業(yè)務(wù)人員應(yīng)了解改革對(duì)管理和業(yè)務(wù)工作的影響和新要求;財(cái)務(wù)人員需全面掌握政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度各項(xiàng)規(guī)定和具體要求,推動(dòng)制度的貫徹落實(shí)。
(3)加強(qiáng)部門間分工協(xié)作。政府會(huì)計(jì)制度改革變化大、涉及面廣、技術(shù)難度高、政策性強(qiáng),非財(cái)務(wù)部門一己之力所能完成,很多經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)需要單位內(nèi)部相關(guān)部門配合才能完成。應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),重新梳理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程、明確部門職責(zé)分工、加強(qiáng)各部門與財(cái)務(wù)部門的配合。充實(shí)財(cái)務(wù)隊(duì)伍、調(diào)整優(yōu)化財(cái)務(wù)崗位職責(zé)和分工、為政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度實(shí)施提供有力保障。
(4)扎實(shí)做好新舊制度銜接。全面開展往來(lái)款項(xiàng)專項(xiàng)清理和賬齡分析,做好壞賬準(zhǔn)備計(jì)提等相關(guān)工作;清理核實(shí)和歸類統(tǒng)計(jì)資產(chǎn)數(shù)據(jù),為準(zhǔn)確計(jì)提折舊、攤銷費(fèi)用、確定權(quán)益等提供基礎(chǔ)信息;清理基本建設(shè)會(huì)計(jì)賬務(wù),及時(shí)辦理基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算手續(xù),為納入單位會(huì)計(jì)“大賬”做好準(zhǔn)備;將單位控制的資產(chǎn)及受托資產(chǎn)登記入賬,確保國(guó)有資產(chǎn)信息全面完整。
(5)加強(qiáng)制度的銜接協(xié)調(diào)。各地質(zhì)調(diào)查單位應(yīng)結(jié)合新制度和本單位實(shí)際情況,及時(shí)修訂會(huì)計(jì)核算制度和財(cái)務(wù)管理制度。涉及到單位業(yè)務(wù)流程、管理職能、管理要求等變化的,要梳理現(xiàn)有管理制度,按部門職責(zé)分工分別修訂。如內(nèi)部控制制度、資產(chǎn)管理辦法、存貨管理辦法和合同管理辦法等。
(6)加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)制度信息化建設(shè)。各地質(zhì)調(diào)查單位要根據(jù)政府會(huì)計(jì)制度改革的需要,結(jié)合實(shí)際情況,及時(shí)提出需求,在中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局相關(guān)軟件系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,盡早聯(lián)系軟件開發(fā)商調(diào)整更新、優(yōu)化完善業(yè)務(wù)管理和財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)與會(huì)計(jì)管理的深度融合發(fā)展。
中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)2019年12期