□浙江省自然資源行政公益訴訟課題組

一、行政公益訴訟制度的確立

2014 年10 月，黨的十八屆四中全會作出《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要求“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。2015 年5 月，中央深改組審議通過了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，作出了開展公益訴訟試點的決策。同年7 月，全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，在北京等十三個省、自治區(qū)、直轄市開展為期兩年的試點。2017 年5 月，中央深改組審議通過了《關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》，提出“要為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供法律保障”。6 月30 日，全國人大常委會通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，增加了公益訴訟相關(guān)條款，自2017 年7 月1 日起施行，檢察公益訴訟制度正式建立。2018 年3 月2 日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布并施行《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。至此，檢察公益訴訟制度全面順利施行。

行政公益訴訟是檢察公益訴訟的重要組成部分。修改后的《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”從上述規(guī)定可以看出，機構(gòu)改革后新組建的自然資源部門承擔著統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，是行政公益訴訟的重點領(lǐng)域，可以說，除食品藥品安全外，生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域均涉及自然資源部門。如若不依法履行法定職責以致國家和社會公共利益受損，自然資源部門就存在被檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的風險。

二、浙江省自然資源行政公益訴訟基本情況

（一）檢察機關(guān)工作報告相關(guān)情況

2019 年1 月29 日，浙 江 省人民檢察院檢察長賈宇作浙江省人民檢察院工作報告時介紹，2018 年，浙江省檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件5551 件。通過行政訴前程序督促行政機關(guān)嚴格依法履職4059 件，提起行政、民事公益訴訟218 件，法院審結(jié)支持164 件。在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域，以“水、土、林、礦”為重點，辦理公益訴訟3263 件，督促處置固廢垃圾40.9 萬噸、整治關(guān)停企業(yè)63 家。辦理國有財產(chǎn)保護和國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟469 件，督促監(jiān)管部門收回國有財產(chǎn)3.2 億元，收回國有土地使用權(quán)167.7 畝。

報告數(shù)據(jù)顯示，2018 年，浙江省生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的行政公益訴訟案件共3732 件，占公益訴訟案件總量的67%。這一占比的基數(shù)包括民事公益訴訟，如果剔除，以上三大領(lǐng)域的占比還將上升。同時要注意的是，提起行政、民事公益訴訟218 件，法院審結(jié)支持164 件。雖然公布的是法院已審結(jié)案件的支持件數(shù)，無法準確得知提起訴訟案件全部審結(jié)后得到法院支持的比例，但是，從全省面上了解的情況來講，檢察機關(guān)提起訴訟后，被法院裁定駁回起訴或者判決駁回起訴的為“零”。雖說檢察機關(guān)百分之百勝訴不符合訴訟規(guī)律，但是，能夠查詢或者轉(zhuǎn)載的信息表明， 2017 年下半年，全國范圍此類案件一審裁定駁回起訴的僅2 件，二審裁定撤銷原判發(fā)回重審的僅1件。檢察機關(guān)勝訴率之高顯而易見。

（二）自然資源部門相關(guān)統(tǒng)計情況

課題組對全省自然資源部門2017 年、2018 年 和2019 年1—5 月發(fā)生的行政公益訴訟案件（包括訴前建議和提起訴訟）作了統(tǒng)計，按年度分別是45 件、207 件和116 件，共計368 件。浙江省不是行政公益訴訟試點省，此項工作始于2017 年下半年。按年度平均增長率計算，2018 年行政公益訴訟相比2017 年增長2.3 倍，2019 年比2018 年增長1.34倍。由此可見，國家確立檢察公益訴訟制度后，浙江省檢察機關(guān)對自然資源部門的監(jiān)督明顯加強，案件增長極快。從另一角度看，自然資源部門依法履行職責不到位現(xiàn)象較多。

從案件發(fā)生地區(qū)看，檢察機關(guān)未直接向省、市自然資源部門制發(fā)檢察建議。也就是說，縣級自然資源部門是行政公益訴訟的主戰(zhàn)場。其中，杭州市142 件居首，衢州市54 件，臺州市41 件，列第三；金華市、溫州市、寧波市分別是38 件、28 件、25 件；湖州市最少，僅1 件；嘉興市、舟山市、紹興市分別是6 件、7 件、8 件。以上數(shù)據(jù)表明，除衢州市以外，其他市的行政公益訴訟案件數(shù)量高低與行政訴訟案件發(fā)生的區(qū)域特點基本一致，即杭州、臺州、金華、溫州、寧波的案件較多，湖州、嘉興、舟山、紹興的案件相對較少。

從行政公益訴訟案件的程序看，368 件行政公益訴訟案件，僅1 件進入訴訟程序，其他案件全部在檢察機關(guān)向自然資源部門提出檢察建議的訴前整改階段得以終結(jié)。也就是說，自然資源部門整改力度較大，整改工作得到了檢察機關(guān)的理解和認可。

從行政公益訴訟案件的類型看，可以分為監(jiān)督整改型、借力協(xié)作型和確認違法型三類。監(jiān)督整改型，指的是自然資源部門接到檢察機關(guān)的檢察建議后，采取有力措施，及時開展整改，并在兩個月內(nèi)將落實情況主動反饋給檢察機關(guān)，國家利益或者社會公共利益得以維護。此類案件占比較大。借力協(xié)作型是自然資源部門把本機關(guān)難以開展的行政執(zhí)法工作線索，主動提供給檢察機關(guān)，并以檢察機關(guān)出具檢察建議為手段，順利解決工作難題，達到依法行政的目的。比如，某區(qū)自然資源部門基于本行政區(qū)域國有土地使用權(quán)出讓金未及時繳清的實際，與檢察機關(guān)通力協(xié)作，爭取當?shù)攸h委政府重視，成功收繳一批應繳未繳的土地出讓金，維護了正常的土地管理秩序。確認違法型1 例，即是上文所指的唯一進入訴訟程序的案件，原景寧畬族自治縣國土資源局未及時足額收繳土地出讓金，法院對其未依法履行對國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同監(jiān)管職責的行政行為確認違法。這起案件也是全省首起行政公益訴訟案件。

三、自然資源部門預防和減少行政公益訴訟的主要路徑

（一）履職盡責，把牢關(guān)口

從“兩高”司法解釋和實踐來看，檢察機關(guān)依法提起行政公益訴訟應當同時具備以下條件，一是行政機關(guān)已經(jīng)作出的行政行為違法或者不履行法定職責，即包括濫作為和不作為（拖延履行或者拒絕履行）。二是檢察機關(guān)提出檢察建議后的兩個月內(nèi)，行政機關(guān)仍拒不糾正已經(jīng)作出的違法行為或者不依法履行法定職責；出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的，行政機關(guān)未在十五日內(nèi)書面回復。三是行政機關(guān)已經(jīng)作出的違法行政行為或者不依法履行法定職責行為使國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。為此，浙江省各級自然資源部門特別是基層縣級自然資源部門，要重視依法履職盡責，預防行政公益訴訟案件的發(fā)生。

當前，浙江省自然資源部門雖然已經(jīng)完成組建，但不等于能夠橫向到邊、縱向到底地履行好應盡的職責；各方面的工作要磨合到位，也還需要較長的一段路要走。為此，首先，建議市、縣自然資源部門，特別是行政公益訴訟比較集中的地區(qū)，針對生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，對自然資源主要工作，包括違法行為查處、自然資源出讓及其開發(fā)利用、生態(tài)修復、耕地保護等方面問題作一次“回頭看”。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時采取彌補性措施，預防于未然，亡羊補牢，為時未晚；同時，注意保存和制作證據(jù)，特別是對歷史遺留問題，解決難度較大，更要善于留存有關(guān)證據(jù)材料，講得清過去，能面對將來。

其次，要正確對待訴前程序，充分重視檢察建議。對檢察建議指出的問題，態(tài)度誠懇，不忌諱、不回避；確屬履職不到位或存在不作為的，積極采取有效措施進行整改，并在兩個月內(nèi)書面反饋；因客觀原因難以在規(guī)定期限內(nèi)整改完畢的，制定具體可行的整改方案，及時向檢察機關(guān)說明情況，充分溝通，爭取理解，包括行政管理過程中遇到的客觀情況、現(xiàn)實困難、歷史原因等；不存在因違法行政致使國家利益和社會公共利益受損情形的，也應及時回復，全面說明情況。真正把訴前程序和提起訴訟兩個階段、兩種方式放到同等重要的位置。積極利用訴前程序主動履職糾錯，主動保護公益，促進公益損害問題及時有效解決，避免進入訴訟環(huán)節(jié)。

第三，要認真應對訴訟，爭取撤訴機會。進入訴訟程序，并不意味著最終一定會形成訴訟判決。在漫長的訴訟程序過程中，一方面，應根據(jù)訴訟類型和具體請求積極應訴答辯；另一方面，要繼續(xù)推動問題整改落實。在法院作出判決前，自然資源部門要加強同法院的聯(lián)系，并通過法院同檢察機關(guān)進行溝通，即便判決結(jié)果仍然不利，也可起到有效避免和減少被追究失職瀆職風險的作用。

（二）協(xié)同作戰(zhàn)，守住底線

眾所周知，檢察機關(guān)最核心的戰(zhàn)斗力是刑事檢察工作。2018 年，在刑事檢察領(lǐng)域，全國檢察機關(guān)共批準逮捕涉嫌破壞環(huán)境資源保護罪9470 件15095 人，批捕人次比2017 年上升了51.5%，起訴26287件42195 人，起訴人次比2017 年上升了21%。在此類犯罪中，濫伐林木犯罪、非法占用農(nóng)用地犯罪兩類犯罪占了全部破壞環(huán)境資源保護犯罪案件的50%；批捕非法采礦案件人數(shù)和案件數(shù)比2017 年分別上升了190%和145%。檢察機關(guān)對自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域刑事案件的打擊力度明顯加大。

在浙江省公益訴訟的戰(zhàn)場上，正如賈宇檢察長在浙江省人民檢察院工作報告中所言，2018 年全省檢察機關(guān)提起行政、民事公益訴訟218件中，主要是刑事附帶民事訴訟。

對自然資源部門而言，自然資源違法違規(guī)行為涉嫌刑事犯罪的，是打擊的重點，也是執(zhí)法的底線。在自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，自然資源部門主動履職，提供案件線索，由檢察機關(guān)提起公訴，運用刑事處罰手段，特別是推行刑事附帶民事賠償訴訟，不僅可以加大對違法行為的懲治力度，還可以強化對自然資源的保護力度，并在社會上形成有利于自然資源和生態(tài)環(huán)境的氛圍，起到審判一起、教育一方的作用。浙江省實踐中不乏這樣的案例。

比 如2018 年10 月6 日，縉 云縣人民法院對縉云縣人民檢察院以公訴機關(guān)暨附帶民事公益訴訟起訴人的身份，提起刑事附帶民事公益訴訟作出（2018）浙1122 刑初263號《刑事附帶民事判決書》。判決：一、被告人呂某犯非法采礦罪，判處有期徒刑三年，并處罰金6 萬元；二、繼續(xù)向被告人呂某追繳尚未退出的違法所得15 萬元，由本院上繳國庫；三、被告人呂某于本判決生效后即向縉云縣人民檢察院賠償國家礦產(chǎn)資源損失1328457 元、生態(tài)環(huán)境恢復治理費142755 元、非法采礦方量估算費84171 元、生態(tài)環(huán)境恢復治理方案編制費50539 元，上述款項共計1605992 元，由縉云縣人民檢察院納入公益基金依法管理。這一判決既依法追究了呂某的刑事責任，同時，為生態(tài)環(huán)境的恢復治理創(chuàng)造了條件，也避免了對違法行為人刑事處罰后、相關(guān)行政機關(guān)對其違法行為未予行政處罰的履職風險。

又如2017 年11 月，寧?？h檢察院聯(lián)合縣法院、公安局、環(huán)保局、農(nóng)林局等10 個部門在全市率先出臺了《關(guān)于在辦理破壞環(huán)境資源刑事犯罪案件中建立生態(tài)修復機制的實施辦法（試行）》，將生態(tài)修復與刑事處罰掛鉤，即針對破壞環(huán)境資源刑事犯罪案件，由行政主管部門、司法機關(guān)督促犯罪行為人在規(guī)定時間內(nèi)進行“自行組織修復”或“繳納生態(tài)修復資金”，使受損生態(tài)得到有效補償，并在對修復結(jié)果進行審查驗收后，根據(jù)修復完成度對犯罪行為人在批捕、起訴、審判等環(huán)節(jié)予以相應從寬處理，從而真正實現(xiàn)“誰破壞誰修復、誰污染誰治理”。

（三）大膽探索，損害賠償

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度。2017 年，在總結(jié)各地區(qū)改革試點實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。2018 年5 月23 日，中共浙江省委辦公廳、省人民政府辦公廳結(jié)合全省實際，印發(fā)了《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》，對全省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作作出全面部署，并明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償工作部門職責分工。

根據(jù)分工，浙江省政府指定原省國土資源廳負責生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)念愋桶ǎ涸斐傻V產(chǎn)資源及地質(zhì)遺跡類自然保護區(qū)污染、生態(tài)破壞的，造成土地資源污染、生態(tài)環(huán)境破壞的；原省林業(yè)廳負責造成林地、林木等森林資源污染及生態(tài)環(huán)境破壞的，造成濕地資源污染及生態(tài)環(huán)境破壞的，造成陸生野生保護動物、重點保護野生植物及森林、濕地、野生動物類型自然保護區(qū)污染及生態(tài)環(huán)境破壞的生態(tài)環(huán)境損害賠償。

組建自然資源部門后，按照中央要求自然資源部門統(tǒng)一使用全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責的要求，地方自然資源部門要分級行使自然資源資產(chǎn)所有者職責，履行生態(tài)保護修復職責。2018 年，浙江省自然資源廳會同省生態(tài)環(huán)境廳等9 部門印發(fā)了《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法》《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估辦法》和《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償修復管理辦法》等3 個配套試行辦法，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、鑒定評估和修復管理等程序，浙江省財政廳等4 部門出臺了浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法，對全省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金來源、收取、支出等進行了規(guī)定。全省11 個設(shè)區(qū)市中已有7 個市出臺了市級生態(tài)環(huán)境損害賠償實施辦法，成為全省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系的重要組成部分。浙江省人民檢察院和浙江省高級人民法院分別出臺了相關(guān)意見，要求各級檢察院、法院加大對生態(tài)環(huán)境損害賠償改革司法保護力度?？梢哉f，自然資源部門大膽推行生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臈l件和氛圍均已形成。

據(jù)報道，2019 年5 月，杭州市、蕭山區(qū)兩級檢察機關(guān)督促、引導、支持林業(yè)部門與趙某等7 人就造成國家野生動物資源損失一案達成協(xié)議，當事人賠償生態(tài)環(huán)境損害費用7.5 萬元。這是杭州市出臺生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案后首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件，也是浙江省首例野生動物資源領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件。

（四）重合領(lǐng)域，民事先行

修改后的民事訴訟法第五十五條第二款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?可見，生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域是民事公益訴訟和行政公益訴訟交叉重合的部分。

現(xiàn)行法律未對民事公益訴訟和行政公益訴訟的啟動順序作出限制性或者有先有后的規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律問題的若干解釋》的規(guī)定，檢察機關(guān)對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護類案件，既可以提起行政公益訴訟，也可以在沒有法律規(guī)定的機關(guān)和組織或者前述機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，提起民事公益訴訟。選擇提起民事公益訴訟并獲法院支持的，可以有效解決生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域存在的問題，使國家和社會公共利益得到維護，且創(chuàng)設(shè)了行政公益訴訟不能成就的條件，避免了行政公益訴訟可能帶來的風險。為此，自然資源部門要主動引導并爭取檢察機關(guān)或者法律規(guī)定的機關(guān)和組織對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、損害社會公共利益的行為提起民事公益訴訟。

綜上，自然資源管理不僅牽涉面廣，且關(guān)系國計民生的重大事項，影響社會經(jīng)濟生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各個方面，稍有不慎，容易出現(xiàn)行政行為不合法問題，成為檢察機關(guān)監(jiān)督的對象。為此，浙江省自然資源部門要主動爭取當?shù)攸h委政府的重視，善于總結(jié)經(jīng)驗教訓，化被動為主動，攜手檢察機關(guān)，發(fā)揮部門合力，恪守依法行政，建立健全有利于生態(tài)環(huán)境和資源保護的機制，提高自然資源治理能力，把全省自然資源工作推向新時代。

小知識

提起行政公益訴訟需要具備哪些條件？

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的前提條件：行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)；有明確的被告、具體的訴訟請求、國家和社會公共利益受到侵害的初步證據(jù)。

行政公益訴訟的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

行政訴訟中，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十三條明確列舉，人民檢察院可以向人民法院提出三種訴訟請求：撤銷或部分撤銷違法行政行為；在一定期限內(nèi)履行法定責任；確定行政行為違法或無效。但是該條文后的表述為“等訴訟請求”，意味著主要列舉的三種訴訟請求，但不僅限于列舉的這三種訴訟請求。