□許連君

農用地流轉的演進，與農村基本經營制度的確立和完善、農業(yè)生產力發(fā)展、經濟社會發(fā)展密切相關。新中國成立以來，農地經營制度經歷了土改時期的“私地私營”、人民公社“公地公營”和集體所有家庭承包經營三個時期?？v觀第三個時期，浙江土地流轉大體經歷了四個階段：第一階段，1978-1987年，農村土地確立了家庭聯(lián)產承包制度，以小范圍零散化為特征的流轉啟動階段；第二階段，1988-1997年，浙江農村經濟呈快速發(fā)展，以糧食規(guī)模經營和“兩田制”為特征的流轉起伏階段；第三階段：1998-2008年，在發(fā)展效益農業(yè)和高效生態(tài)農業(yè)的基礎上，以效益誘致和政策激勵并進為特征的流轉加速階段；第四階段：2009年至今，在扶持“三農”政策力度繼續(xù)加大基礎上，以農地承包經營權權能完善和機制創(chuàng)新為特征的流轉穩(wěn)步發(fā)展階段。

目前，土地流轉模式主要存在以下問題：一是分散的土地流轉模式難以滿足現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的需要。盡管當前的土地流轉方式已經呈現(xiàn)出了多元化的特點，但70%以上的土地流轉都發(fā)生在種養(yǎng)大戶和小規(guī)模分散經營的農戶之間，他們往往由于土地經營效益低、家庭勞動力不足、勞動強度大及長期在外務工等原因，自發(fā)地將耕地流轉給親戚、朋友或鄰居。這種“散戶—散戶”的自發(fā)性土地流轉方式往往難以滿足現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展需要。二是政策保障體系的滯后，阻礙了土地流轉模式的機制創(chuàng)新。目前，浙江省的農村醫(yī)療保險社會保障體系和養(yǎng)老保險還未能全覆蓋所有農村地區(qū)，這對農戶而言，當農用地流轉的租金低于農戶的預期收益時，一些小規(guī)模經營的農戶則會選擇放棄農用地流轉，情愿自己持有土地“待價而沽”。三是土地政策不穩(wěn)定，影響了土地流轉進程。創(chuàng)建農業(yè)規(guī)?；?、集約化經營企業(yè)是一個長遠的投資項目，盡管目前國家、省和地方政府相應出臺了許多強農惠農政策，但政策的不穩(wěn)定性在一定程度上抑制著農戶的土地流轉期限。

基于以上問題，筆者認為，當前農用地流轉應注意以下幾點：

健全土地流轉法規(guī)制度，構建有序的農用地流轉市場。首先，在產權界定上，不僅要明確所有權、承包權的權利界線，還要明確流轉土地經營權、抵押權、作價入股權、繼承權的權利界定。其次，在土地流轉范圍上，不僅要規(guī)定家庭承包地流轉，還要規(guī)定其他方式承包地流轉，以及未發(fā)包土地的流轉；不僅要對土地流轉本身作出規(guī)定，還要對成片規(guī)模經營土地外部的地役權、相鄰權作出明確的規(guī)定。第三，在土地流轉類型上，不僅要區(qū)分物權性土地流轉、債權性土地流轉和股權性土地流轉，還要對現(xiàn)實中行之有效的整村整組流轉方式進行研究總結。

注重土地流轉與農民保障機制相結合。在農用地流轉過程中，要建立土地股份合作流轉制度，允許農村土地承包經營權作價出資組建農民專業(yè)社，確保土地流出的農戶能長期獲得土地流轉的補償收入；要積極探索保障機制，建立土流轉風險保障基金，確保土地流出農戶定期獲得補償收益。對達到一定條件的土地流出農民，由政府補助其參加社會保障，解除農民對土地流轉后的思想顧慮；積極探索土地承包經營權的抵押試點，加大農村金融機構對農業(yè)規(guī)模經營主體的資金扶持，有效解決其生產中的資金緊缺問題。

加強公共服務與引導，最大限度彌補市場機制的缺陷。政府要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，彌補市場機制的不足，推進土地流轉。一是深入推進公益性土地流轉服務組織建設。要在一家一戶分散的承包地流出與農業(yè)主體需要連片規(guī)模土地的需求之間，搭好服務的平臺。二是加大財政扶持力度。土地是農業(yè)最基本的生產資料，土地流轉價格直接影響著農產品的價格，而農產品的價格又關系著國計民生的大事。因此，農用地流轉價格應得到合理控制。同時，流轉收入又直接影響著農民流出土地的積極性。針對當前土地流出難的狀況，各級財政應在土地流轉環(huán)節(jié)上給予扶持，平抑土地流轉價格，促進農產品市場價格的穩(wěn)定。