(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210023)

推行權(quán)力清單制度以來(lái)，學(xué)界對(duì)其在我國(guó)法治建設(shè)中的地位和作用，從規(guī)范主義和功能主義兩個(gè)角度進(jìn)行了持續(xù)探討。功能主義視角下的分析認(rèn)為，盡管權(quán)力清單制度存在“權(quán)力梳理口徑和劃分標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)”和“過度任務(wù)導(dǎo)向”等不足，但其在“促進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)與職能轉(zhuǎn)變、提升治理體系和治理能力方面的功效”應(yīng)該予以充分肯定；站在規(guī)范主義立場(chǎng)上，學(xué)者們則更多地?fù)?dān)心權(quán)力清單制度可能帶來(lái)的“法外設(shè)權(quán)”以及對(duì)職權(quán)法定原則可能的侵蝕等。[注]參見朱新力、余軍：《行政法視域下權(quán)力清單制度的重構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。其實(shí)，對(duì)權(quán)力清單制度分析路徑的上述差異主要反映了觀察者視角的不同，他們所追求的目標(biāo)本質(zhì)上是一致的，也就是要將權(quán)力清單制度納入法治化的軌道。事實(shí)上，有關(guān)權(quán)力清單制度的上述兩種分析路徑也體現(xiàn)了控權(quán)理念的發(fā)展變化。自20世紀(jì)以來(lái)，在實(shí)用主義法觀念支配下，圍繞著控制國(guó)家公權(quán)力，學(xué)界也嘗試著超越傳統(tǒng)規(guī)范主義控權(quán)模式，轉(zhuǎn)而進(jìn)行功能主義的探索。[注]參見馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2002年版，第85頁(yè)以下。然而，無(wú)論是規(guī)范主義還是功能主義的控權(quán)模式，它們追求的規(guī)范和控制公權(quán)力的目標(biāo)是高度一致的，只不過規(guī)范主義過于看重形式合法的要求，而功能主義更多地考慮滿足實(shí)質(zhì)合法的需要。就此而言，純粹的功能主義或規(guī)范主義控權(quán)模式是不存在的，因?yàn)槊撾x客觀現(xiàn)實(shí)的形式法治是沒有生命力的，然而不以法治化為目標(biāo)的功能主義最終將會(huì)落入人治主義的窠臼。權(quán)力清單制度作為我國(guó)法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重大改革舉措，一方面從我國(guó)現(xiàn)行法律體系出發(fā)，堅(jiān)守依法行政原則底線，通過對(duì)作為行政職權(quán)依據(jù)的法律規(guī)范的梳理，摒棄以與上位法相抵觸的下位法作為職權(quán)依據(jù)，堅(jiān)決杜絕法外授權(quán)；另一方面著眼于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的豐富實(shí)踐，特別是改革開放40年來(lái)，我國(guó)在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段逐步累積起來(lái)的社會(huì)主義法律體系的復(fù)雜性，以功能主義為導(dǎo)向，以政府職能科學(xué)為指針，以必要性為限度，謀求國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的合理界限，推動(dòng)法治政府建設(shè)?？梢哉f(shuō)，權(quán)力清單制度是植根于中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，它不僅能夠在一定程度上彌合我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中所面臨的法律體系“間隙”，而且在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)功能主義和規(guī)范主義控權(quán)理念的有機(jī)統(tǒng)一。

一、我國(guó)現(xiàn)行合法性審查制度的空轉(zhuǎn)領(lǐng)域需要補(bǔ)充性審查機(jī)制

從我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的內(nèi)在要求和維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的客觀需要出發(fā)，1982年第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過的我國(guó)《憲法》就已經(jīng)初步建立起了中國(guó)特色的合法性審查制度，后經(jīng)我國(guó)歷次憲法修正案及我國(guó)《立法法》的頒行，逐步形成了中國(guó)特色的合法性審查制度。我國(guó)合法性審查制度主要包含兩項(xiàng)內(nèi)容。一是批準(zhǔn)生效，包括民族區(qū)域自治地方的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)或省級(jí)地方人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效；設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，報(bào)省或自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。批準(zhǔn)生效是一種“未雨綢繆”式的預(yù)防性審查，借助此種審查方式，上級(jí)人大常委會(huì)將在很大程度上將不符合憲法和上位法具體規(guī)定或基本精神的法律規(guī)范“扼殺在搖籃”之中。二是備案審查，即行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章等，都要依法提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院存檔、備查，其適用范圍極其廣泛。根據(jù)我國(guó)《憲法》及我國(guó)《立法法》的規(guī)定，除了全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律外，其他法律規(guī)范必須在其公布后30日內(nèi)提請(qǐng)備案，可見備案審查并不與法律規(guī)范的效力直接掛鉤，是一種事后審查方式。

從我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)合法性審查機(jī)制尚未調(diào)適至最佳狀態(tài)。一個(gè)基本的事實(shí)是，現(xiàn)行憲法頒行以來(lái)，未見任何自治條例或單行條例、設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)報(bào)批后未獲批準(zhǔn)的公開報(bào)道。當(dāng)然研究者也不能據(jù)此就否認(rèn)批準(zhǔn)生效制度的價(jià)值，因?yàn)樵诘胤搅⒎▽?shí)踐中，批準(zhǔn)程序往往被提前展開了。如同法院在審理疑難復(fù)雜案件時(shí)會(huì)在裁判前先向上級(jí)法院匯報(bào)尋求指示的實(shí)踐邏輯那樣，對(duì)于地方立法中可能涉及上位法的解釋或者存在較多爭(zhēng)議的地方性法規(guī)草案，地方人大常委會(huì)往往會(huì)在提交表決前先向上級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告。除非獲得“首肯”，否則這樣的法規(guī)草案是不會(huì)被提交表決的。例如，2016年江蘇省南京市人大常委會(huì)啟動(dòng)對(duì)2000年制定的《南京市清真食品管理?xiàng)l例》的修改程序，從而引發(fā)了對(duì)該條例調(diào)整對(duì)象是否屬于設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍的爭(zhēng)議。這期間，該市人大常委會(huì)法工委先后請(qǐng)示江蘇省人大常委會(huì)法工委和全國(guó)人大常委會(huì)法工委，得到清真食品的監(jiān)督管理可以歸屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的肯定答復(fù)后，該條例的修訂程序才得以繼續(xù)。在這里，南京市人大常委會(huì)修訂清真食品管理?xiàng)l例的行為是否符合我國(guó)《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限規(guī)定，實(shí)際上在立法過程中就已經(jīng)完成了合法性審查。江蘇省揚(yáng)州市人大常委會(huì)對(duì)違法建設(shè)防控查處的立法活動(dòng)提供了對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)具體條款的合法性進(jìn)行審查的例子。根據(jù)媒體的公開報(bào)道，該市人民政府早在2016年11月24日就在官方網(wǎng)站公布了《揚(yáng)州市違法建設(shè)防控和查處條例》的征求意見稿，次年5月?lián)P州市第八屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議對(duì)該條例草案進(jìn)行了初次審議，但此后便再無(wú)此條例的相關(guān)信息。經(jīng)筆者了解得知，在該條例初審后，省人大常委會(huì)認(rèn)為該條例草案對(duì)處于在建狀態(tài)的違法建設(shè)的處理規(guī)定缺乏上位法依據(jù)且涉嫌與上位法規(guī)定的原則相抵觸，而該市人大常委會(huì)認(rèn)為該條款恰恰是面向違法建設(shè)防控實(shí)踐需要的一個(gè)“亮點(diǎn)”，是防控違法建設(shè)的關(guān)鍵性舉措，若將其刪除將極大減損該地方立法的價(jià)值。這樣一來(lái)，該條例立法程序就被“暫時(shí)擱置”了。從這兩個(gè)事例可以看出，在地方立法實(shí)踐中，應(yīng)該有相當(dāng)數(shù)量的法律規(guī)范實(shí)際上已經(jīng)通過立法過程中的匯報(bào)、請(qǐng)示等體現(xiàn)了上級(jí)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的意志。由于這些地方性立法的批準(zhǔn)程序已經(jīng)提前進(jìn)行，后續(xù)的報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)自然就“一路綠燈”了。將批準(zhǔn)程序前移并不違背批準(zhǔn)生效的法律規(guī)定，還具有直接、便宜的比較優(yōu)勢(shì)。不過，近年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)法工委日益頻繁發(fā)布糾正地方立法違法立法的督辦函表明，批準(zhǔn)生效這種合法性審查過濾機(jī)制的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到有效發(fā)揮。[注]例如，全國(guó)人大法工委2017年連發(fā)“三道金牌”，要求有關(guān)地方對(duì)“以審計(jì)結(jié)果結(jié)算”條款、“超生即辭退”條款、“著名商標(biāo)”條款等違法的地方立法進(jìn)行糾正；2018年底，全國(guó)人大常委會(huì)法工委又指出有關(guān)地方道路交通管理方面的地方立法存在限制、減損公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)、違法增加制裁性強(qiáng)制措施等。這些地方性法規(guī)有相當(dāng)一部分是經(jīng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)。參見沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/29/content_2068147.htm，2018年12月30日訪問。

相比較而言，備案審查制度的規(guī)范化建設(shè)一直受到高度重視。例如，國(guó)務(wù)院在1990年發(fā)布的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》基礎(chǔ)上，于2001年出臺(tái)了《法規(guī)規(guī)章備案條例》，不僅明確了“加強(qiáng)對(duì)法規(guī)、規(guī)章的監(jiān)督”、“維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一”備案審查的宗旨，而且就備案審查的強(qiáng)度、對(duì)備案審查發(fā)現(xiàn)問題的處理等做出了明確規(guī)定。2004年全國(guó)人大常委會(huì)還在法工委內(nèi)設(shè)立法規(guī)備案審查室，專司備案審查工作，從而為全國(guó)人大常委會(huì)履行備案審查職責(zé)提供服務(wù)保障。在這樣的制度安排和組織建設(shè)的推動(dòng)下，備案審查制度也取得了不俗的成績(jī)。[注]例如，1998年至2006年上半年，全國(guó)共審查地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件約15000件，對(duì)其中的1296件進(jìn)行了重點(diǎn)審查，對(duì)存在問題的328件進(jìn)行了不同方式的處理。2018年全國(guó)各地僅僅是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件備案審查時(shí)，就發(fā)現(xiàn)存在問題、需要研究處理的法規(guī)共1029件，其中已修改514件、廢止83件，還有432件已列入立法工作計(jì)劃。參見《備案監(jiān)督成效逐步顯現(xiàn)》，http://www.gov.cn/ztzl/yfxz/content_374171.htm；沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/29/content_2068147.htm，2018年12月30日訪問。與此同時(shí)，備案審查制度“柔性化”趨勢(shì)也應(yīng)該引起高度關(guān)注。根據(jù)我國(guó)《立法法》第97條的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)通過備案審查制度，有權(quán)撤銷與上位法相抵觸的國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)的自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章等。然而，無(wú)論是在我國(guó)《立法法》頒行之前或之后，全國(guó)人大常委會(huì)都沒有對(duì)違反上位法的地方性法規(guī)直接予以撤銷，只是提出糾正意見、督促自行修改或廢止等，[注]參見1990年3月28日彭沖副委員長(zhǎng)在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上、1997年3月10日田紀(jì)云副委員長(zhǎng)在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上、2013年3月8日吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1990年第2期、1997年第2期、2013年第2期。甚至在地方人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)督促糾正的意見進(jìn)行推諉搪塞、拒絕修改時(shí)，亦未啟動(dòng)撤銷程序。[注]參見郭林茂：《規(guī)范性文件備案審查的現(xiàn)狀和建議》，載尹中卿主編：《人大研究文萃》(第四卷)，中國(guó)法制出版社2004年版，第247頁(yè)以下。

可見，我國(guó)現(xiàn)行合法性審查機(jī)制在發(fā)揮積極作用的同時(shí)也存在著不到位等情況，無(wú)論是事前批準(zhǔn)還是事后備案，在進(jìn)行合法性“過濾”的同時(shí)，難免有“失靈”現(xiàn)象發(fā)生。這種狀況盡管在很大程度上是操作層面的因素造成的，與制度設(shè)計(jì)本身無(wú)涉，但是它的存在客觀上有損我國(guó)社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則的落實(shí)，表明我國(guó)合法性審查制度存在空轉(zhuǎn)的情況。因此，如何盡可能地減少乃至避免這種情況的發(fā)生，尤其通過建立補(bǔ)充性審查機(jī)制來(lái)消解合法性審查機(jī)制空轉(zhuǎn)所帶來(lái)的立法方面的問題，就成了推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)必須要面對(duì)的一個(gè)重要的實(shí)踐課題，權(quán)力清單的實(shí)踐及其制度建設(shè)正是對(duì)這種合法性審查制度的補(bǔ)充。

二、權(quán)力清單制度對(duì)實(shí)質(zhì)法治的追求

權(quán)力清單制度肇始于基層治理實(shí)踐的創(chuàng)造，[注]最早見諸報(bào)道的權(quán)力清單實(shí)踐是中共河北省邯鄲市紀(jì)律檢查委員會(huì)，后被逐步被其他地方接受。例如，浙江省省級(jí)部門職責(zé)清理在2013年底就已先行開展，并于2014年6月份向社會(huì)公布了部門權(quán)力清單。安徽、江蘇也在2014年底陸續(xù)向社會(huì)公布了省級(jí)人民政府組成部門的權(quán)力清單。從時(shí)間上看，這三張省級(jí)政府工作部門的權(quán)力清單明顯早于中辦、國(guó)辦發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。后來(lái)不斷得到黨中央文件肯定和確認(rèn)，并在實(shí)踐中得以全面實(shí)施。2013年8月27日，中共中央政治局會(huì)議審議通過的《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》明確要求，“梳理各級(jí)政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單”。同年召開的黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“推行地方各級(jí)人民政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行的流程”。次年，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。在此推動(dòng)下，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年3月印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱：《指導(dǎo)意見》)，指出權(quán)力清單就是將行政機(jī)關(guān)行使的“行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來(lái)，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督”，并從基本要求、工作任務(wù)、組織實(shí)施等方面對(duì)推行權(quán)力清單制度提出了具體要求。從《指導(dǎo)意見》及地方實(shí)踐來(lái)看，權(quán)力清單制度的核心就是要對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)“分門別類進(jìn)行全面徹底梳理，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成部門行政職權(quán)目錄”，并“按照職權(quán)法定原則，對(duì)現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行清理、調(diào)整”。也就是說(shuō)，要對(duì)與行政職權(quán)有關(guān)的全部法律規(guī)范進(jìn)行甄別和排序，并運(yùn)用文義解釋和邏輯分析的方法對(duì)法律規(guī)范逐條進(jìn)行研讀和評(píng)判。顯然，無(wú)論是甄別、排序還是研讀、評(píng)判，均蘊(yùn)含著以上位法為依據(jù)對(duì)下位法的規(guī)定進(jìn)行合法性判斷。

以浙江省為例，該省早在2014年初就率先發(fā)布《浙江省人民政府關(guān)于全面開展政府職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》(以下簡(jiǎn)稱：《通知》)，[注]浙政發(fā)〔2014〕8號(hào)，浙江省政府辦公廳于2014年3月31日發(fā)布。從該通知的內(nèi)容來(lái)看，其對(duì)推行權(quán)力清單制度的部署并未超出次年中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，甚至可以說(shuō)，后者是對(duì)前者的肯定并在全國(guó)范圍內(nèi)予以推廣。對(duì)開展權(quán)力清單制度實(shí)踐進(jìn)行了布置?！锻ㄖ穼⒙殭?quán)法定確立為權(quán)力清單制度的首要原則，強(qiáng)調(diào)“政府的行政權(quán)力來(lái)源于法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)、現(xiàn)實(shí)中卻在行使的行政權(quán)力，要納入重點(diǎn)清理范圍”。顯然，要能夠發(fā)現(xiàn)并清理缺乏法律規(guī)范依據(jù)的行政權(quán)力，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)法律法規(guī)規(guī)章進(jìn)行“地毯式”集中排查，而且當(dāng)出現(xiàn)某項(xiàng)行政權(quán)力同時(shí)具有不同位階法律規(guī)范的依據(jù)時(shí)，清單在列舉權(quán)力依據(jù)時(shí)須對(duì)不同位階的法律規(guī)范進(jìn)行比對(duì)和選擇。通過這種比對(duì)和選擇，進(jìn)而對(duì)行政職權(quán)的權(quán)源依據(jù)、職權(quán)定性予以明確，很大程度上也能化解行政法治實(shí)踐中的規(guī)范沖突，這在功能上同合法性審查并無(wú)差異。不僅如此，《指導(dǎo)意見》還明確，推行權(quán)力清單制度最根本的任務(wù)是要“在梳理權(quán)力、履職分析的基礎(chǔ)上，按照職權(quán)法定、轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，對(duì)現(xiàn)有權(quán)力研究提出取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合、嚴(yán)管、加強(qiáng)等調(diào)整意見”。該要求實(shí)際上已經(jīng)超出了形式法治的要求，提出了對(duì)具有明確規(guī)范依據(jù)的行政職權(quán)也要進(jìn)行分析和研判，進(jìn)而按照實(shí)質(zhì)合法的要求提出具體意見和結(jié)論。

權(quán)力清單制度蘊(yùn)含的實(shí)質(zhì)合法的價(jià)值取向體現(xiàn)了功能主義控權(quán)模式的要求，反映了從消極行政向積極行政轉(zhuǎn)變的基本面向。正如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者城仲模指出的那樣，當(dāng)下“福利國(guó)家、保護(hù)國(guó)家、助長(zhǎng)行政、給付行政等新穎之國(guó)家目的觀及行政作用論被接受，行政機(jī)能遂呈幾何數(shù)之曾繁多涉，行政之自我肯定與其主動(dòng)、積極及彈性化之要求，日形迫切，舊日依法行政之內(nèi)涵不得不與時(shí)俱轉(zhuǎn)，而作相當(dāng)?shù)男拚?。[注]城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，三民書局1999年版(臺(tái)北)，第5頁(yè)。也正是看到了這種現(xiàn)象，英國(guó)當(dāng)代公法學(xué)者馬丁·洛克林強(qiáng)調(diào)：“公法中的功能主義風(fēng)格更容易契合于當(dāng)代的法律經(jīng)驗(yàn)。”[注]同前注②，馬丁·洛克林書，第346頁(yè)。美國(guó)學(xué)者諾內(nèi)特、塞爾茲尼克從法律發(fā)展的角度也表達(dá)了類似的看法。他們認(rèn)為，從縱向來(lái)看，可以將法區(qū)分為“壓制型法”、“自治型法”、“回應(yīng)型法”等三種類型，而從“壓制型法”經(jīng)歷“自治型法”，再邁向“回應(yīng)型法”是法律發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)法律權(quán)威的質(zhì)疑恰恰反映了“壓制型法”向“自治型法”和“回應(yīng)型”邁進(jìn)的實(shí)際狀況。因?yàn)橐怨δ苤髁x為理論基礎(chǔ)的“回應(yīng)型法”強(qiáng)調(diào)，法律應(yīng)當(dāng)在明確的目的導(dǎo)向下“更多地回應(yīng)社會(huì)需要”，進(jìn)而為全部社會(huì)活動(dòng)奠定合法性基礎(chǔ)。[注]參見P. 諾內(nèi)特、P. 塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)——邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第16～ 18頁(yè)、第81頁(yè)。當(dāng)下，我國(guó)社會(huì)變革無(wú)疑對(duì)法治建設(shè)提出了新的要求和期待。推行權(quán)力清單制度，實(shí)現(xiàn)從形式合法到實(shí)質(zhì)合法的飛躍，正是面向偉大改革實(shí)踐需要的積極回應(yīng)之舉。權(quán)力清單制度對(duì)實(shí)質(zhì)合法的追求首先回應(yīng)了我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的新要求。我國(guó)當(dāng)代社會(huì)主義法治建設(shè)的起點(diǎn)是1978年召開的黨的十一屆三中全會(huì)，這與實(shí)施改革開放的基本國(guó)策是同步展開的。四十多年前，“有法可依”不僅是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)“十六字方針”的基本內(nèi)容，而且是整個(gè)社會(huì)主義法治建設(shè)的起點(diǎn)。將“有法可依”確立為我國(guó)法治建設(shè)的起點(diǎn)，不僅體現(xiàn)了思想解放大討論引發(fā)的我國(guó)社會(huì)治理從人治向法治的全面轉(zhuǎn)型，而且表明，經(jīng)歷了新中國(guó)成立后數(shù)十年“左”傾思潮的影響，我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)不得不面對(duì)“無(wú)法無(wú)天”的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。這樣，建章立制、實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范從“無(wú)”到有就成為我國(guó)新時(shí)期法治建設(shè)的起點(diǎn)和重點(diǎn)。“有法”意味著對(duì)法律規(guī)范數(shù)量的追求，不關(guān)注或較少關(guān)注法之完善和科學(xué)與否。此后，經(jīng)過近20年的社會(huì)發(fā)展和對(duì)法治建設(shè)的孜孜追求，不僅法治觀念日益深入人心，而且對(duì)于法治的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了質(zhì)的飛躍。1997年召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略，并提出“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”這個(gè)法治建設(shè)的階段性目標(biāo)。從“法制”到“法治”一字之差，不僅意味著我國(guó)法治建設(shè)的指導(dǎo)思想從“用法來(lái)治”到“依法而治”的質(zhì)的飛躍，而且也將法治建設(shè)的起點(diǎn)從“有法”這種量的擴(kuò)張?zhí)嵘痢傲挤ā边@種質(zhì)的追求，即在實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范量的積累的基礎(chǔ)上，更加注重單個(gè)法律規(guī)范的品質(zhì)和法律體系的和諧統(tǒng)一，即從形式法治質(zhì)變?yōu)閷?shí)質(zhì)法治，進(jìn)而形成了以“科學(xué)立法”為起點(diǎn)的我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)新的“十六字方針”。從追求“有法可依”到注重“科學(xué)立法”也意味著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)流程的延展和前溯，折射出法治建設(shè)從對(duì)法律實(shí)施的高度關(guān)注，拓展至更具源頭意義的立法活動(dòng)，突出了通過科學(xué)的立法活動(dòng)，輸出具有高品質(zhì)的立法產(chǎn)品這樣一個(gè)法治建設(shè)“上游”問題的基礎(chǔ)性地位。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，進(jìn)而提供一套高質(zhì)量的法律規(guī)范體系，不僅需要科學(xué)、民主和完備的立法程序作為保障，而且需要仰仗行之有效的合法性審查機(jī)制倒逼作用的發(fā)揮。

權(quán)力清單制度對(duì)實(shí)質(zhì)合法的追求在很大程度上也滿足了我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)改革實(shí)踐的新期待。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！边@是新時(shí)期改革創(chuàng)新和法治關(guān)系的根本指導(dǎo)思想和原則，同時(shí)也給合法性審查提出了新課題、新期待。我國(guó)改革開放40年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)告訴人們，無(wú)論是20世紀(jì)70年代嘗試聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制還是20世紀(jì)80年代嘗試實(shí)行國(guó)有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，都是源自鮮活的改革實(shí)踐探索，而這種探索難免會(huì)遭遇法律制度的“天花板”。今天，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和深層次的利益糾葛，全面深化改革就是要敢于改變現(xiàn)狀并有所突破，這就必然會(huì)造成部分地方性立法基于實(shí)踐的需要而有“逸出”上位法管控的沖動(dòng)，在“制造”合法性審查新議題的同時(shí)，也對(duì)合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)提出了挑戰(zhàn)。例如，2018年11月30日，浙江省第十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過的《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱：《規(guī)定》)第14條規(guī)定了“告知承諾制”的內(nèi)容，[注]該條內(nèi)容具體為：“除直接涉及公共安全、金融安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的外，能夠通過事中事后監(jiān)管達(dá)到行政許可條件且不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果的行政許可事項(xiàng)(包括事項(xiàng)的部分許可條件，下同)，行政機(jī)關(guān)可以按照國(guó)家規(guī)定實(shí)行行政許可告知承諾制，申請(qǐng)人按照要求書面承諾達(dá)到行政許可條件的，行政機(jī)關(guān)可以先行作出行政許可決定?！边@與我國(guó)《行政許可法》第32條和第38條要求的申請(qǐng)材料齊全并依據(jù)法定的條件和標(biāo)準(zhǔn)作出許可決定的規(guī)定明顯抵觸。該省人大常委會(huì)之所以如此“明目張膽”地作出一個(gè)在形式上違反上位法的規(guī)定，其“底氣”無(wú)疑源自對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革這種實(shí)質(zhì)合法的把握。[注]事實(shí)上，在深化改革進(jìn)程中，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域“放手”讓地方立法作些突破實(shí)際上是全國(guó)人大常委會(huì)默許甚至是“鼓勵(lì)”的。例如，2015年我國(guó)《大氣污染防治法》(修訂草案)中曾規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動(dòng)車通行的類型、排放控制區(qū)域和時(shí)間?！辈糠殖Ｎ瘯?huì)組成人員在審議中認(rèn)為，限制機(jī)動(dòng)車通行涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)慎重；授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定限制機(jī)動(dòng)車通行，范圍太大，會(huì)影響流通，分割統(tǒng)一市場(chǎng)。全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)研究，考慮到限制機(jī)動(dòng)車通行的社會(huì)成本高，群眾反響大，可以不在本法中普遍授權(quán)實(shí)施，由地方根據(jù)具體情況在地方性法規(guī)中規(guī)定。參見《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>(修訂草案)審議結(jié)果的報(bào)告》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第5期。無(wú)獨(dú)有偶，為了推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，著力解決“看得見的管不著、管得著的看不見”這一行政監(jiān)管領(lǐng)域的突出問題，江蘇省南通市人大常委會(huì)從農(nóng)村普遍存在畜禽養(yǎng)殖的現(xiàn)狀出發(fā)，擬在《南通市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例(草案)》中直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府環(huán)境保護(hù)方面行政處罰權(quán)。該草案2018年底提交市人大常委會(huì)審議過程中，有委員以該規(guī)定與我國(guó)《行政處罰法》第20條“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的規(guī)定相抵觸為由，要求予以修改。[注]值得注意的是，2019年1月底中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》明確提出：“推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級(jí)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法?！笨梢?，行政執(zhí)法權(quán)限下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層是我國(guó)行政執(zhí)法體制改革的一個(gè)趨勢(shì)，而行政處罰權(quán)的集中行使仍然要遵循法律的規(guī)定。可見，在推進(jìn)行政執(zhí)法主體下沉、實(shí)行扁平化的社會(huì)管理體制改革過程中，是從形式合法要求出發(fā)，堅(jiān)守20多年前行政處罰法設(shè)定的規(guī)則，還是面向改革實(shí)踐要求，著眼于實(shí)質(zhì)合法的追求，創(chuàng)新行政執(zhí)法體制和機(jī)制，不僅是我國(guó)地方立法面臨的一大挑戰(zhàn)，[注]這種挑戰(zhàn)實(shí)際上一直伴隨著我國(guó)改革開放和社會(huì)法治建設(shè)始終。例如，在20世紀(jì)90年代，為了鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)積極探索，打消他們的顧慮，喬石委員長(zhǎng)就提出：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法如果碰到與全國(guó)性法律、法規(guī)不協(xié)調(diào)或相矛盾的情況，地方可以主動(dòng)提出來(lái)商議。如果確實(shí)需要，中央可以通過司法解釋，通過一定的手續(xù)，使之合法化?！?喬石：《喬石談民主與法制(下)》，人民出版社、中國(guó)長(zhǎng)安出版社2012年版，第347頁(yè)。而且給合法性審查提出了新期待，既需要合法性審查在機(jī)制層面作出反映，也需要合法性審查在觀念層面進(jìn)行重大變革。

三、權(quán)力清單制度補(bǔ)充合法性審查的展開

推行權(quán)力清單制度最直接的目的是對(duì)行政權(quán)的規(guī)范和控制，這種控制除了傳統(tǒng)意義上的實(shí)體控權(quán)和程序控權(quán)外，還是面向簡(jiǎn)政放權(quán)改革實(shí)踐需要的“自我革命”。[注]參見王太高：《權(quán)力清單：“政府法治論”的一個(gè)實(shí)踐》，《法學(xué)論壇》2017年第2期。正是這種刀刃向內(nèi)的“自我革命”，彰顯了權(quán)力清單制度追求實(shí)質(zhì)法治的價(jià)值，并成為我國(guó)合法審查制度的補(bǔ)充。

1.為什么是補(bǔ)充

從《指導(dǎo)意見》及各地實(shí)踐來(lái)看，權(quán)力清單制度本身不是合法性審查，但其體現(xiàn)了對(duì)實(shí)質(zhì)法治的追求，并在推行過程中產(chǎn)生了合法性審查之“附隨效果”，因而構(gòu)成了面向我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)踐要求的合法審查補(bǔ)充機(jī)制。事實(shí)上，除了功能相似外，權(quán)力清單制度在實(shí)施主體、審查方式、介入時(shí)機(jī)和結(jié)果宣告等方面均有別于批準(zhǔn)生效、備案審查等合法性審查機(jī)制。

首先，從實(shí)施主體看，權(quán)力清單制度是政府及其部門發(fā)動(dòng)和推動(dòng)的，其本質(zhì)上是“行政自制規(guī)范”，是“現(xiàn)代行政法的自制風(fēng)格的控權(quán)”，[注]喻少如等：《權(quán)力清單宜定性為行政自制規(guī)范》，《法學(xué)》2016年第7期。這與立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的合法性審查機(jī)制存在本質(zhì)的差異。盡管筆者主張合法性審查主體并不必然以具有相應(yīng)的規(guī)范解釋權(quán)為前提，[注]有論者指出，審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的解釋權(quán)才能開展相應(yīng)的合法性審查，因而省、自治區(qū)人大常委會(huì)只能依據(jù)其各自的省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，不得依據(jù)法律對(duì)提請(qǐng)備案的法律規(guī)范進(jìn)行審查。參見胡錦光：《論法規(guī)備案審查與合憲性審查的關(guān)系》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。筆者認(rèn)為，這種對(duì)合法性審查的狹義理解雖不乏法理方面的依據(jù)，但與我國(guó)合法性審查的具體規(guī)定不符，也與我國(guó)合法性審查的實(shí)踐相悖。以設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的合法性審查為例，我國(guó)《憲法》及我國(guó)《立法法》雖沒有明確合法性審查的具體依據(jù)和要求，但均強(qiáng)調(diào)地方性立法不得與憲法、法律、行政法規(guī)和省級(jí)地方性法規(guī)相抵觸。試想，如果設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)與憲法、法律或者行政法規(guī)相抵觸，省、自治區(qū)人大常委會(huì)如何能夠無(wú)視這一狀況而予以批準(zhǔn)？事實(shí)上，合法性審查的外延是廣泛的，省、自治區(qū)人大常委會(huì)受到立法權(quán)限的限制，雖不能直接對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)與法律是否一致進(jìn)行明確宣告，但是完全可以通過不批準(zhǔn)、督促自行修改或廢止等“柔性”方式來(lái)表達(dá)合法性審查的結(jié)果。一個(gè)相似的例子是我國(guó)《行政訴訟法》第63條中規(guī)定的“參照規(guī)章”。按照全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王漢斌在該法草案說(shuō)明中的解釋，個(gè)案審理中的法院雖沒有對(duì)規(guī)章進(jìn)行合法性審查的職權(quán)，也沒有解釋法律、行政法規(guī)的權(quán)力，但“參照規(guī)章”的規(guī)定意味著法院完全可以通過“靈活處理”的方式對(duì)其審查并認(rèn)為其是“不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章”，從而將其排除在裁判被訴行政行為合法性依據(jù)的范圍之外。就此而言，“參照規(guī)章”也具有補(bǔ)充合法性審查的功能。但是合法性審查主體必須是法定的國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)是毋庸置疑的。根據(jù)我國(guó)《立法法》第97條的規(guī)定，合法性審查主體限于依法享有法律、法規(guī)及規(guī)章制定權(quán)的立法機(jī)關(guān)，因此權(quán)力清單的編制主體并不能涉足嚴(yán)格意義上的合法性審查。也就是說(shuō)，權(quán)力清單制度本身并不是合法性審查機(jī)制的有機(jī)組成部分，但是推行權(quán)力清單制度能產(chǎn)生甄別法律規(guī)范合法性的實(shí)際效果，尤其是對(duì)實(shí)質(zhì)法治的追求，不僅與合法性審查的效果相當(dāng)，即在功能上發(fā)揮著合法性審查補(bǔ)充機(jī)制的作用，而且能夠積極回應(yīng)豐富的法治實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求，提升法治化建設(shè)水平。

其次，從審查方式看，權(quán)力清單制度是通過對(duì)行政職權(quán)梳理和清理，間接地對(duì)行政職權(quán)的規(guī)范依據(jù)進(jìn)行甄別，而不能直接對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行合法性審查、判斷。無(wú)論是“批準(zhǔn)生效”還是“備案審查”，都是以上位法為依據(jù)對(duì)法律規(guī)范展開的直接審查，我國(guó)行政訴訟及行政復(fù)議中的規(guī)范性文件“附帶審查”，也是直接針對(duì)規(guī)范本身展開的。權(quán)力清單制度則是以“對(duì)現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行清理、調(diào)整”為抓手，“順藤摸瓜”追溯其規(guī)范依據(jù)，并對(duì)這些規(guī)范依據(jù)進(jìn)行審查和甄別。正因?yàn)槿绱?，《指?dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)“要把推行權(quán)力清單制度與簡(jiǎn)政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變等結(jié)合起來(lái)”?？梢?，推行權(quán)力清單制度的首要目的不是也不可能是合法性審查，“合法性審查”只是該制度實(shí)施的一個(gè)“附隨效果”。

再次，從介入時(shí)機(jī)看，權(quán)力清單制度是對(duì)實(shí)施過程中的法律規(guī)范進(jìn)行的一次集中整理和清理，并通過動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制持續(xù)發(fā)力。如前所述，批準(zhǔn)生效、備案審查等合法性審查機(jī)制作用的時(shí)機(jī)是在法律規(guī)范生效前或公布之初，具有即時(shí)性、分散性等特點(diǎn)，而權(quán)力清單制度是在我國(guó)行政審批制度改革取得顯著成效基礎(chǔ)上實(shí)施的又一項(xiàng)重大行政改革舉措，擔(dān)負(fù)著形式合法和實(shí)質(zhì)合法兩方面的補(bǔ)充審查任務(wù)。從形式合法的角度看，權(quán)力清單是對(duì)逃逸合法性審查機(jī)制的法律規(guī)范的“再審查”，以化解或補(bǔ)充正式合法性審查機(jī)制失靈的現(xiàn)象；從實(shí)質(zhì)合法的角度看，權(quán)力清單制度從緩解法律規(guī)范的穩(wěn)定性和社會(huì)現(xiàn)實(shí)變動(dòng)性之間的緊張關(guān)系出發(fā)，通過試錯(cuò)或建議，來(lái)推動(dòng)科學(xué)立法進(jìn)而提升社會(huì)主義法律體系的整體品質(zhì)。

最后，從結(jié)果宣告看，權(quán)力清單制度并不能對(duì)法律規(guī)范合法與否進(jìn)行宣告，甚至對(duì)與上位法不一致的法律規(guī)范效力也不產(chǎn)生即時(shí)影響。在合法性審查機(jī)制中，批準(zhǔn)生效能夠直接中止立法程序，“不批準(zhǔn)”意味著即使是立法機(jī)關(guān)已經(jīng)表決通過的法律規(guī)范也不能公布實(shí)施；備案審查則通過直接賦予審查機(jī)關(guān)的撤銷權(quán)而終止有關(guān)法律規(guī)范的效力。權(quán)力清單制度雖然也產(chǎn)生合法性審查的效果，但卻不能像正式的合法性審查機(jī)制那樣，對(duì)不具有合法性的法律規(guī)范不予批準(zhǔn)或予以撤銷。對(duì)此，《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，對(duì)于行政職權(quán)“法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對(duì)象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)”，行政機(jī)關(guān)只能向有關(guān)立法機(jī)關(guān)“及時(shí)提出取消或調(diào)整的建議”而不能“擅自行動(dòng)”。

2.何時(shí)補(bǔ)充

“補(bǔ)充”意味著權(quán)力清單制度所蘊(yùn)含的合法性審查功能必須在充分“尊重”合法性審查正式機(jī)制的前提下才能被“激活”，絕不可僭越或越俎代庖。這就是說(shuō)，在合法性審查功能發(fā)揮上，批準(zhǔn)生效、備案審查等是“第一順序”，權(quán)力清單制度是“第二順序”；批準(zhǔn)生效、備案審查是“顯性的”，權(quán)力清單制度是“隱性的”；批準(zhǔn)生效、備案審查等是目的導(dǎo)向明確的合法性審查機(jī)制，而權(quán)力清單制度只是功能上發(fā)揮了與合法性審查相當(dāng)?shù)淖饔?。從我?guó)法治建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，權(quán)力清單制度主要在以下四種情形下對(duì)合法性審查進(jìn)行補(bǔ)充。

第一，合法性審查機(jī)制“不及”時(shí)的補(bǔ)充審查。我國(guó)合法性審查制度具有明顯的時(shí)間剛性。根據(jù)我國(guó)《立法法》第72條、第97條的規(guī)定，省級(jí)人大常委會(huì)須在報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)后4個(gè)月內(nèi)完成對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)程序，法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布之日起30日內(nèi)提請(qǐng)法定機(jī)關(guān)備案。相關(guān)立法盡管未對(duì)備案機(jī)關(guān)在多長(zhǎng)的時(shí)間限度內(nèi)完成備案程序作出具體規(guī)定，但是面對(duì)源源不斷報(bào)備的法律規(guī)范，備案機(jī)關(guān)若不能在合理的時(shí)間內(nèi)完成備案審查程序，不僅會(huì)造成合法性審查“久拖不決”的狀況，而且難以真正有效地完成備案審查的任務(wù)。事實(shí)上，自1982年我國(guó)《憲法》頒行以后，享有地方立法權(quán)的主體經(jīng)歷了多次擴(kuò)容，特別是2015年3月修改后的我國(guó)《立法法》普遍賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市人民政府地方立法權(quán)。中央和地方分享立法權(quán)限以及享有地方立法權(quán)主體的擴(kuò)容，一方面體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展區(qū)域不平衡的客觀狀況和社會(huì)主義法治建設(shè)的客觀要求，從而在保障中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，能夠充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方的積極性，另一方面也意味著立法活動(dòng)更加分散，增加了下位法與上位法抵觸的風(fēng)險(xiǎn)和合法性審查的任務(wù)。因此，如何應(yīng)對(duì)立法權(quán)主體的擴(kuò)容而帶來(lái)的因立法權(quán)分散、立法主體良莠不齊可能造成的立法質(zhì)量下降，尤其是違法立法現(xiàn)象，就成為關(guān)乎我國(guó)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和社會(huì)主義法治建設(shè)成敗的關(guān)鍵問題。[注]參見王建學(xué)：《論地方性法規(guī)制定權(quán)的平等分配》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第2期。顯然，無(wú)論是我國(guó)《憲法》還是我國(guó)《立法法》，在創(chuàng)設(shè)我國(guó)合法性審查機(jī)制時(shí)都是建立在立法權(quán)相對(duì)集中，尤其是立法權(quán)主體層級(jí)相對(duì)較高基礎(chǔ)上的，立法權(quán)主體的不斷擴(kuò)容實(shí)際上在一定程度上打破了合法性審查機(jī)制設(shè)定時(shí)的平衡狀態(tài)。因此，如何在短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)地方立法主體迅速擴(kuò)容帶來(lái)的合法性挑戰(zhàn)，就成為我國(guó)法治建設(shè)必須高度重視的問題。在保持現(xiàn)行合法性審查體制相對(duì)穩(wěn)定的前提下，在法治建設(shè)實(shí)踐中創(chuàng)新權(quán)力清單制度這種合法性審查的補(bǔ)充機(jī)制，可以在一定程度上消解地方立法權(quán)主體擴(kuò)容對(duì)現(xiàn)行合法性審查機(jī)制帶來(lái)的挑戰(zhàn)，避免地方立法逾越“不抵觸”這個(gè)底線。

第二，合法性審查機(jī)制“虛置”時(shí)的補(bǔ)充審查。如前所述，盡管我國(guó)確立了較為完善的合法性審查機(jī)制，但受到主客觀等因素的制約，合法性審查的防線也常常被突破。在此情況下，就可以通過權(quán)力清單制度，將這些逸出合法性審查之網(wǎng)的法律規(guī)范所設(shè)定的行政職權(quán)排斥在清單之外，以實(shí)現(xiàn)對(duì)合法性審查的補(bǔ)充。例如，2012年最高人民法院在第5號(hào)指導(dǎo)案例裁判要旨中明確指出，《江蘇省<鹽業(yè)管理?xiàng)l例>實(shí)施辦法》設(shè)定的工業(yè)鹽運(yùn)輸行政許可及相關(guān)行政處罰等，因與國(guó)務(wù)院發(fā)布的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》不一致而不予適用，但直到2017年12月26日，國(guó)務(wù)院廢止《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》時(shí)，江蘇省人民政府仍未對(duì)該地方政府規(guī)章作出回應(yīng)性修改。然而，在2014年11月公布的《江蘇省政府各部門行政權(quán)力事項(xiàng)清單》中，當(dāng)涉及鹽產(chǎn)品運(yùn)輸行政許可及違反該許可的行政處罰時(shí)，該清單并沒有將《江蘇省<鹽業(yè)管理?xiàng)l例>實(shí)施辦法》作為規(guī)范依據(jù)，而是根據(jù)國(guó)務(wù)院《食鹽專營(yíng)辦法》第18條和第25條的規(guī)定，明確了“食鹽準(zhǔn)運(yùn)證核發(fā)”許可權(quán)和“對(duì)無(wú)食鹽準(zhǔn)運(yùn)證托運(yùn)或者自運(yùn)鹽的處罰”權(quán)。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革實(shí)踐的推進(jìn)，2017年1月25日公布的《江蘇省政府各部門行政權(quán)力事項(xiàng)》中，對(duì)無(wú)許可運(yùn)輸鹽產(chǎn)品的行政處罰權(quán)已經(jīng)從鹽務(wù)管理部門的權(quán)力清單中“消失”了，這明顯早于同年12月國(guó)務(wù)院通過修改《食鹽專營(yíng)辦法》而廢止食鹽準(zhǔn)運(yùn)證核發(fā)許可權(quán)及相關(guān)的行政處罰。

第三，立法出現(xiàn)“時(shí)差”時(shí)的補(bǔ)充審查。理想狀態(tài)下，因上位法修改造成下位法與之不一致時(shí)即應(yīng)對(duì)下位法進(jìn)行修改。然而，受制于嚴(yán)格立法程序的限制，實(shí)踐中的下位法往往無(wú)法在一個(gè)很短的時(shí)間內(nèi)作出修改，這就造成了低位階的法律規(guī)范雖然與上位法律規(guī)范不一致但仍然存續(xù)并具有形式上的效力，筆者將此種情形稱為立法“時(shí)差”。例如，武漢市第十四屆人大常委會(huì)于2018年4月27日廢止了1990年7月施行的《武漢市計(jì)劃生育管理辦法》，理由是“制定時(shí)間較早，其立法目的、主要內(nèi)容與上位法存在抵觸”。[注]參見《武漢等城市廢止計(jì)生管理辦法這不意味著全面廢除計(jì)劃生育政策》， http://www.sohu.com/a/230172148_168553，2018年12月30日訪問。實(shí)際上，該地方性法規(guī)“與上位法存在抵觸”早就存在。例如，2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)就確立了“單獨(dú)二孩”政策，2016年1月1日國(guó)家開始推行“全面兩孩”政策，特別是我國(guó)《人口與計(jì)劃生育法》和《湖北省人口與計(jì)劃生育條例》先后于2015年、2016年修正后，該辦法不僅與中央最新的人口政策相悖，而且與上位法相沖突。由于立法活動(dòng)具有嚴(yán)格的程序限制，客觀上會(huì)造成不同位階的法律規(guī)范修改的時(shí)間差。倘若嚴(yán)格從形式合法要求出發(fā)，下位法必然滯后于上位法的修改，因而這種沖突和不一致甚至?xí)蔀槌B(tài)。此時(shí)，權(quán)力清單制度的出場(chǎng)，特別是通過“權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制”，就可以在很大程度上化解這一問題。

第四，成文法“怠惰”引發(fā)的補(bǔ)充審查。正如英國(guó)法哲學(xué)家梅因所言：“社會(huì)的需要和社會(huì)意見常常是或多或少地走在法律的前面，我們可能非常接近地達(dá)到他們之間的缺口的結(jié)合，但永遠(yuǎn)存在趨勢(shì)是把這個(gè)缺口打開來(lái)，因?yàn)榉墒欠€(wěn)定的，而我們談到的社會(huì)是前進(jìn)的。”[注]梅因：《古代法》，沈景一譯，商務(wù)印書館1983年版，第15頁(yè)。40年來(lái)我國(guó)改革開放引發(fā)了整個(gè)社會(huì)的巨大變化，因此我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中不僅存在這樣的“缺口”，而且這種“缺口”還是經(jīng)常的、巨大的。從根本上來(lái)說(shuō)，只有通過加強(qiáng)立法工作，推動(dòng)科學(xué)立法才能不斷彌合這種“缺口”。作為行政體制改革的一項(xiàng)具體舉措，權(quán)力清單制度實(shí)際上承載著基于“全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”反思和修正我國(guó)政府職能的重要任務(wù)，進(jìn)而能夠?yàn)椤敖鉀Q政府干預(yù)過多或監(jiān)管不到位問題”、為構(gòu)建“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”機(jī)制創(chuàng)造條件。就此而言，權(quán)力清單制度實(shí)際上還擔(dān)負(fù)著從實(shí)質(zhì)合法的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，進(jìn)行行政改革和行政職能重構(gòu)的探索和試錯(cuò)的任務(wù)，進(jìn)而為通過立法形成職能科學(xué)的政府體系奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。[注]黨的十八屆四中全會(huì)通過的《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確將“職能科學(xué)”作為法治政府的一項(xiàng)基本要求，這實(shí)際上是在強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)形式合法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了實(shí)質(zhì)合法的要求。在大規(guī)模修訂法律不具有現(xiàn)實(shí)可能的情況下，通過權(quán)力清單制度就可以在一定程度上滿足“職能科學(xué)”這一實(shí)質(zhì)合法的要求。

3.如何補(bǔ)充

《指導(dǎo)意見》明確指出，推行權(quán)力清單制度的目的是“確認(rèn)保留的行政職權(quán)”，其過程包括“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”等主要環(huán)節(jié)，并通過“權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制”實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單與“法律法規(guī)立改廢釋情況、機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整情況”協(xié)調(diào)一致。除了“曬權(quán)”作為清單的結(jié)果公示外，“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)”和清單的“動(dòng)態(tài)調(diào)整”等均具有“補(bǔ)充合法性審查”之功能。

“清權(quán)”就是“對(duì)沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)取消，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級(jí)政府和部門的職權(quán)事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)下放并做好承接工作”。在這個(gè)過程中，合法性審查功能貫穿始終。第一，對(duì)“沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)”及時(shí)取消。從外延來(lái)看，“沒有法定依據(jù)”包括沒有法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)，[注]2014年修改后的我國(guó)《行政訴訟法》第2條第2款規(guī)定：“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！庇纱斯P者認(rèn)為，職權(quán)法定中的“法”應(yīng)當(dāng)包括法律、法規(guī)和規(guī)章。也包括作為依據(jù)的規(guī)章或法規(guī)同上位法不一致或相抵觸，這實(shí)際上是從形式上對(duì)行政職權(quán)的規(guī)范依據(jù)進(jìn)行合法審查并予以結(jié)果宣告。第二，在“確有必要”的情況下對(duì)“沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)”予以保留。所謂“確有必要”意味著即使是形式上“沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)”也不能“一棍子打死”，而是要基于“全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”作具體分析，通過仔細(xì)斟酌和權(quán)衡后再作“去留”的決斷。這是一個(gè)超越形式法治而上升到實(shí)質(zhì)合法的價(jià)值選擇和判斷，彰顯了權(quán)力清單制度的建設(shè)功能，反映了權(quán)力清單制度對(duì)實(shí)質(zhì)合法的終極追求。第三，對(duì)“可下放給下級(jí)政府和部門的職權(quán)事項(xiàng)”予以下放。這包含著必須對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范有關(guān)行政職權(quán)縱向配置的規(guī)定進(jìn)行再評(píng)估的要求，并通過這種評(píng)估在行政系統(tǒng)內(nèi)尋求行政職權(quán)“最佳”的層級(jí)配置方案。顯然，這樣的制度安排意味著推行權(quán)力清單制度在一定程度上可以遵從實(shí)質(zhì)合法的召喚而“無(wú)視”形式法治的條條框框。只有這樣，《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)的“要把推行權(quán)力清單制度與簡(jiǎn)政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變等結(jié)合起來(lái)，形成改革合力”，才真正具有革命性的價(jià)值?！皽p權(quán)”就是“對(duì)雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對(duì)象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)提出取消或調(diào)整的建議”。在這里，有法律規(guī)范依據(jù)而不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的行政職權(quán)、缺失客體的行政職權(quán)這兩種情形均已超越了形式合法的要求而作出了實(shí)質(zhì)審查的判斷，至于“法定依據(jù)相互沖突矛盾”的行政職權(quán)，首先揭示了其形式合法方面存在問題，進(jìn)而需要通過實(shí)質(zhì)審查再作出合理與否的判斷和取舍。當(dāng)然，受制于權(quán)力清單制度的工作機(jī)理，“減權(quán)”的結(jié)論僅僅是建議性的，行政職權(quán)最終是否取消或調(diào)整必須由有權(quán)的機(jī)關(guān)按照法定程序進(jìn)行決斷。

“制權(quán)”實(shí)際上是對(duì)法律設(shè)定的行政職權(quán)進(jìn)行定性，進(jìn)而明確其程序適用規(guī)范。例如，隨著我國(guó)《行政強(qiáng)制法》頒布施行，若是將“證據(jù)先行登記保存”定性為行政強(qiáng)制措施，則意味著行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行證據(jù)先行登記保存時(shí)就需要按照行政強(qiáng)制措施的程序進(jìn)行，否則就將構(gòu)成程序違法。由此可見，“制權(quán)”雖不直接涉及行政職權(quán)規(guī)范依據(jù)有無(wú)、合法與否的判斷，但是與行政權(quán)的運(yùn)作程序和法律適用密切相關(guān)，并對(duì)行政行為合法性產(chǎn)生影響。從這個(gè)意義上看，“制權(quán)”的社會(huì)效果與合法性審查并無(wú)差異?！皠?dòng)態(tài)調(diào)整”要求權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)根據(jù)全面深化改革的最新要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最新需要，結(jié)合法律規(guī)范自身的發(fā)展變化情況，及時(shí)加以修正、補(bǔ)充和調(diào)整，因而是對(duì)合法性審查機(jī)制的最有針對(duì)性的一種補(bǔ)充方式。一是清單的“動(dòng)態(tài)調(diào)整”實(shí)際上提出并踐行了“過程性”審查的觀念。批準(zhǔn)生效具有明顯的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，備案審查雖無(wú)時(shí)間方面的限制，但往往是“一次性的”，“動(dòng)態(tài)調(diào)整”則意味著對(duì)行政職權(quán)的合法性審查是持續(xù)的、過程性的。具體到某項(xiàng)行政職權(quán)，除非被取消或調(diào)整，都將面臨權(quán)力清單“動(dòng)態(tài)調(diào)整”中的反復(fù)審查。二是“動(dòng)態(tài)調(diào)整”機(jī)制實(shí)際上具有“回頭看”的功能，無(wú)論是經(jīng)歷了批準(zhǔn)生效、備案審查等機(jī)制“過濾”，還是在編制權(quán)力清單過程中已經(jīng)進(jìn)行了“篩選”，與行政職權(quán)相關(guān)的法律規(guī)范都將面臨再一次的審查與甄別。

正如有學(xué)者指出的那樣，經(jīng)過30多年的改革，我國(guó)政府的角色意識(shí)正在從“管理”向“服務(wù)”蛻變和演進(jìn)，推行權(quán)力清單制度實(shí)際上是對(duì)這種蛻變和演進(jìn)成果的確認(rèn)和鎖定。[注]參見江國(guó)華：《行政轉(zhuǎn)型與行政法學(xué)回應(yīng)型變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第11期。同樣的道理，推行權(quán)力清單制度不只是在制度上、實(shí)踐中補(bǔ)強(qiáng)我國(guó)合法性審查機(jī)制，助力我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)，更為重要的是，權(quán)力清單制度一定程度上還肩負(fù)著合法性審查觀念的更新和重塑的歷史使命。