□ 王春福

當代中國正處于實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標的征程中，政策作為執(zhí)政黨和政府的政治行為選擇，在建設現(xiàn)代化強國的過程中發(fā)揮著極為重要的作用。政策文化是影響政策實踐活動的決定性因素，打造以人民主義為核心的政策文化，不僅能夠有效發(fā)揮政策的作用，加快建設現(xiàn)代化強國的步伐，而且能夠引領政策文化的發(fā)展，在國際社會贏得更多的政策話語權。

一、 政策文化研究的緣起及其意義

政策學是從政治學母體中分離出來的一個學科。它在研究理念、研究內容和研究方法上無法擺脫政治學的影響。傳統(tǒng)政治學的研究對象，一是政治制度發(fā)展的歷史；二是與政治制度密切相關的法律體系。20世紀40年代后期，這種以政治制度和法律體系為主要研究對象的傳統(tǒng)政治學飽受詬病，行為主義政治學開始大行其道。受此影響，政策學誕生之初就一改政治學制度研究的傳統(tǒng)，舉起了行為主義的旗幟，力圖回答在同樣的制度背景下為什么會產生不同的政策行為。盡管行為研究視角一定程度上克服了制度研究視角的某些缺陷，但是脫離制度來討論政策問題，仍舊無法回答為什么在不同制度的國家里政策行為會呈現(xiàn)出不同的特點。于是政策學又開始重新關注制度問題，形成了政策學的新制度主義流派。然而，無論是制度主義還是行為主義都無法克服自身的局限性，于是才有了政策學研究的文化視角，政策文化研究由此興起。

國外的政策文化研究重點涉及如下內容。第一，政策文化研究視角與概念界定。政治文化研究的開拓者阿爾蒙德在1956年發(fā)表了《比較政治體系》一文，首次提出政治文化概念，開辟了政治學研究的文化視角。此后，林德布洛姆告誡人們在政策分析中要注重文化因素。1958年，他在《政策分析》一文中，批評了傳統(tǒng)的理性政策分析方法，認為由于受文化和意識形態(tài)的影響，純粹的理性分析是不可能的，文化對政策分析的影響不容忽視。1963年，阿爾蒙德與維巴合作出版了《公民文化》一書，按照社會成員對政治體系、政治輸入輸出以及成員自身所持態(tài)度，將政治文化分為村民地域型文化、臣民依附型文化和公民參與型文化三種類型。這一分類推進了政治文化的跨國比較研究，同時也為政策文化研究提供了分析模型。1966年，阿爾蒙德在《比較政治學：體系、過程和政策》一書中，依據政治體系的結構功能層次，將政治文化分為體系文化、過程文化和政策文化；并對政策文化作出了如下界定：政策文化是人們對政策的傾向模式，主要指特定認知和價值取向模式，這種模式在政治體系行為選擇過程中，表現(xiàn)為對社會資源的提取和分配以及對行為管制的選擇傾向。政策文化概念開始進入政策學研究的視野。1970年代，由于受到來自各方面的質疑和批評，政策文化研究一度式微。

第二，政策文化的作用及類型。1985年，威爾達夫斯基在美國政治學會上的主席致辭，力圖展示人類學家瑪麗·道格拉斯的文化理論對政治學的價值。這標志著政策文化研究重新回到人們的視野。斯瓦德洛指出：“威爾達夫斯基轉向文化理論的原因，就是它可以有助于他分析公共政策。政策學者們已經闡明了該文化方法對政策分析的普遍意義，也已經運用文化理論去理解、解釋和預測與下列領域相關的各種政策”。[1]威爾達夫斯基運用道格拉斯的文化分析框架，來解釋文化上的差異和偏見對政策的影響。他以“集團性”為橫坐標，以“網格性”為縱坐標，并分別以強弱或高低加以區(qū)分，由此構建了“網格-集團模型”。其中，集團性表示個人對集團的歸屬程度，歸屬程度越強，個人的選擇就越容易依賴集團的決定?！熬W格性”象征網狀的社會規(guī)范，表明個人行為受外部規(guī)范界定的程度。規(guī)范的范圍越廣、程度越強，個人所能協(xié)商或妥協(xié)的領域就越狹窄。根據強弱或高低的不同組合，威爾達夫斯基歸納出了網格性和集團性兩個向量均強的等級制文化、網格性弱和集團性強的個人主義文化、網格性和集團性均弱的平等主義文化、網格性強和集團性弱的宿命論文化等四種典型的文化類型，并用來解釋在不同文化背景下政策運行所呈現(xiàn)的不同特點。[2](PP88-89)安德森借鑒政治學家丹尼爾·伊拉扎對政治文化的分類，把政策文化分為個人主義文化、道德主義文化和傳統(tǒng)主義文化三種類型。個人主義文化強調個人利益，認為政府只是用來實現(xiàn)民眾需要的功利性工具；道德主義文化把政府看作是發(fā)展公共利益的工具；傳統(tǒng)主義文化下權力掌握在少數人手里，認為政府是維護既有社會秩序的工具。安德森還用阿爾蒙德關于政治文化類型的觀點，來說明不同政治文化背景下公民對政策產生影響的差異。他認為，“在教區(qū)性政治文化中，因為政府與多數公民之間的關系不大，所以公民參與政策制定在本質上是不存在的。在服從性政治文化中，不管個體喜歡與否，其對公共政策的影響都非常有限。這一認識可能導致公民對權威型政府行為的被動接受。在某些情況下，當失望和不滿達到頂峰時，人們就會通過暴力手段來尋求補償和變革。在參與性政治文化中，個人組成團體，通過影響政府行為來排解心中的不滿，因此，公民認為他們可以對政府及公共政策進行控制。也可以說，較之于生活在教區(qū)性或服從性政治文化中的公民而言，生活在參與性政治文化中的公民對政府的要求更高?！盵3](P50)R·M·克朗在《系統(tǒng)分析與政策科學》一書中，對政策過程的文化因素進行了歸納，并較為深入地分析了政策文化在政策過程中的作用。他認為，在不同的文化背景下，人們對同一現(xiàn)象或問題會有不同的解讀，有時可能會大相徑庭。不同的文化沖擊和碰撞，會對政策問題的界定和政策方案的擬定、確定和評估等產生很大的影響。[4]

第三，政策文化研究的發(fā)展趨勢。20世紀后期，由于受后現(xiàn)代文化的影響，西方政策文化也呈現(xiàn)出后現(xiàn)代主義傾向，其最突出的特征就是消解權威、超越理性、分化權力。政策話語分析的興起，標志著政策文化研究從現(xiàn)代主義向后現(xiàn)代主義的轉向。話語作為一種符號是文化的載體。政策話語也是政策文化的載體。政策話語分析一定意義上反映了政策文化研究的一種趨勢。

國內的政策文化研究主要圍繞如下內容展開。第一，政策文化研究的主要內容。國內對政策文化的研究始于1990年代初。1993年，孫正甲的《論轉軌時期的政策文化變革》一文，首開國內政策文化研究之先河。他認為“政策文化的研究范疇可以充分顯現(xiàn)政策學的文化屬性”，并對政策文化范疇作出了初步界定：“政策文化是政策、政策載體、政策生態(tài)環(huán)境的文化屬性及其有機互融的綜合范疇體系?！闭呶幕芯康膬热葜饕ǎ赫唧w系自身的諸文化范疇，政策載體的文化素質，政策運籌、制定、實施、反饋的系統(tǒng)過程的文化氛圍等。[5]1998年，他又在《參與型政策文化與政策發(fā)展》一文中，進一步對政策文化作出了界定：“政策文化是指引導政策的制定、實施、反饋、調整的全過程的綜合精神體系”。在文中，孫正甲還依據阿爾蒙德對政治文化的分類，提出了參與型政策文化概念，認為“參與型政策文化是具有較強的溝通、約束與協(xié)商機制的政策文化?！辈⑴c型政策文化的特點、理論模式和操作模式，參與型政策文化對政策運作的影響，參與型政策文化的載體等問題進行了探討。[6]

第二，政策文化的結構及其建設。2003年，寧國良在《公共政策文化分析：公共政策分析的一個重要向度》一文中，對公共政策文化的一般特征、基本結構，公共政策文化建設的主體、途徑、目標等問題進行了探討。他把公共政策文化分為公共政策主體文化與公共政策對象文化。“公共政策主體文化在公共政策過程中分別外化為：公共精神(即在公共政策過程中的利己或利他的態(tài)度)、科學精神(即在公共政策過程中尊重科學的程度)、民主精神(即在政策過程中的與他人合作態(tài)度及對待政策對象的態(tài)度)以及法律意識和責任心，等等。公共政策對象文化是指公共政策對象的價值觀、信仰、思想、規(guī)范等文化因素綜合作用而形成的對公共政策的傾向模式，在公共政策過程中分別外化為參與精神和合作態(tài)度，在行為上表現(xiàn)為或支持公共政策或反對公共政策”。在政策文化建設上，政府是公共政策文化建設的主體，公民在政策全過程的政治參與是公共政策文化建設的重要途徑，公共政策主體與公共政策對象之間的文化互適和文化包容是公共政策文化建設的目標。[7]2017年，張欣在《網絡公共領域中的政策文化創(chuàng)新》一文中，提出了網絡公共領域政策文化創(chuàng)新的具體方向，即打造以公共精神為價值內核、以民主參與為構建形式、以法制規(guī)范為保障的政策文化。[8]

第三，政策文化的作用及內在機制。2004年，陳世香等在《公共政策文化及其影響的系統(tǒng)探析》一文中，重點分析了公共政策文化在政策過程中的作用?！肮舱呶幕饕怯缮鐣癖娫谏鐣^程中逐漸形成的，關于公共政策系統(tǒng)的總體價值觀、功能結構觀、政策過程觀與政民關系觀等四方面基本價值取向模式所共同構成的一個有機系統(tǒng)。它對不同歷史時期社會公共政策系統(tǒng)的價值重心、功能范圍與分工發(fā)達程度、公共政策運行機制及公民與系統(tǒng)間的互動關系都發(fā)揮著直接的影響與制約作用?！本唧w表現(xiàn)為：一是社會關于公共政策系統(tǒng)的總體價值觀，直接影響與決定著公共政策系統(tǒng)的價值定位或者說功能重心；二是社會關于公共政策系統(tǒng)的功能結構觀，影響或決定著公共政策系統(tǒng)的職能范圍及其內部結構特征；三是社會關于公共政策系統(tǒng)運行機制的認知與價值取向模式，影響與制約著公共政策系統(tǒng)的基本運行規(guī)則與運行方式；四是社會關于民眾在公共政策系統(tǒng)中所承擔的角色方面的認知與價值取向模式，直接影響與制約著社會民眾對公共政策過程的態(tài)度與參與方式。[9]2011年，曾望軍等在《論文化在公共政策過程中的內在張力與作用肌理》一文中，重點探討了公共政策文化作用的肌理。他指出：公共政策文化通過政策主客體所持有的關于公共政策的價值觀念、思想信仰、利益取向、精神態(tài)度等形式釋放獨特的文化張力，作用于公共政策運動全程，直接或間接影響公共政策的質量和效果。一是社會主體的價值觀、利益取向和行為規(guī)范主導政策問題形成的心理認知；二是政策決策者的科學精神、規(guī)則意識、民本思想、法制觀念直接影響到政策方案本身的屬性；三是公共政策執(zhí)行者的價值取向、手段方法、職業(yè)道德左右著執(zhí)行結果的優(yōu)劣；四是公共政策相關機構和人員的立場態(tài)度和心理傾向影響著政策評價的進程和實效。構建具有公正、公平、民主、科學和人文關懷內涵的公共政策文化，有利于提高公共決策質量，促進公共利益的實現(xiàn)。[10]

第四，中國傳統(tǒng)政策文化及現(xiàn)實意義。2006年，竇正斌等在《政策文化的成因及創(chuàng)新分析》一文中，對中國傳統(tǒng)政策文化的核心特征進行了歸納，并著重對傳統(tǒng)政策文化的成因及影響進行了分析，以此為基礎提出了政策文化創(chuàng)新的策略。他們認為，傳統(tǒng)政策文化的核心特征主要包括：政策基礎是自給自足的自然經濟；在政策取向上重農抑商；在政策問題的觀察上堅持以國家為本位；在政治與經濟的關系中突出政治的首要地位。傳統(tǒng)政策文化產生的主要原因在于，國家本位主義立場與封建中央集權制的統(tǒng)治密切相關；獨特的自然環(huán)境和心理基礎形成獨特的政策文化；傳統(tǒng)的家族和繼承制度制約了積極創(chuàng)新意識的發(fā)展；不穩(wěn)定的社會結構導致政策文化的鄉(xiāng)村化；以價值理性為基礎形成對世界合理性適應的政策意向。政策文化創(chuàng)新主要是孕育并確立以民主為基礎的法治文化與契約精神。[11]2017年，胡象明在《中國傳統(tǒng)政策文化及其對政策科學本土化的價值》一文中，闡述了中國傳統(tǒng)文化中最具代表性的政策觀，分別闡述了道家自然主義政策觀、儒家中和主義的政策觀、法家權治主義的政策觀及其對政策科學的啟示。傳統(tǒng)文化對政策科學本土化的價值，主要體現(xiàn)在：一是為政策科學本土化研究提供翔實的思想資料；二是為政策科學本土化研究提供豐富的歷史經驗；三是為政策科學本土化研究提供可資借鑒的行為模式；四是為政策科學本土化研究提供中國人特有的價值倫理；五是為政策科學本土化研究提供中國特色的話語體系。[12]

第五，政策文化研究的轉向。2009年，朱勤、王前在《科學政策文化中的人文主義轉向》一文中，針對西方傳統(tǒng)的實證主義政策文化觀的弊端，提出了人文主義轉向問題。他認為，“由于傳統(tǒng)的實證主義政策文化觀帶來了事實與價值、科學合理性與社會合理性的分離，科學政策研究有必要在政策分析中通過引入人文學科的視角，將價值分析包含在政策制定過程中，以形成一種‘人文政策’。人文政策的實踐是科學政策文化從實證主義向人文主義的轉變，這種轉變的目的在于回歸拉斯韋爾等人所倡導的科學政策的理想目標：給人類帶來美好的生活”。[13]

綜上所述，對政策文化的研究，西方國家在20世紀50年代就已開始，并取得了一定的研究成果。研究的重點放在了政策文化的內涵、結構、作用和分類等方面，尤其是對政策文化類型的研究取得了一系列重要成果。當前，后現(xiàn)代主義政策文化正在成為一種新趨勢，這表明西方以人本主義為核心、以個人主義和理性主義為本位的現(xiàn)代政策文化，伴隨著西方現(xiàn)代文化的全面危機也陷入了困境，力圖從后現(xiàn)代主義文化中尋找出路。國內政策文化研究，主要圍繞著政策文化的一般特征、內在結構、作用機制等展開。近年來，對中國傳統(tǒng)政策文化的研究開始興起，學者們力圖從傳統(tǒng)政策文化中尋求啟示，進行政策文化創(chuàng)新，創(chuàng)立本土化的政策學。綜上，國內不少學者盡管已經看到了西方現(xiàn)代政策文化的種種弊端，提出了通過政策文化創(chuàng)新打造新的政策文化的任務，但對如何超越西方現(xiàn)代政策文化，打造中國當代政策文化，以引領政策文化的發(fā)展方向，爭取更多的話語權還缺少較為深入的研究。

二、 打造中國當代政策文化的內在根據

要打造中國當代政策文化，必須首先搞清楚政策文化的內在結構。根據已有研究，西方學者往往把政策文化看作是人們對政策的傾向模式，包括特定的認知模式和價值取向模式；而國內學者往往把政策文化看作是指導政策過程的精神體系。雖然不同的學者對這個精神體系構成內容的理解不盡相同，但也不外乎包括心理認知、價值觀、利益取向、態(tài)度、信仰、思想、觀念和規(guī)范等內容。立足于政策實踐活動，借鑒已有的研究成果，以一般的文化研究理論為指導，可以進一步挖掘政策文化的內在結構。對政策文化內在結構的考察，構成了打造中國當代政策文化的內在根據。

文化應該是歷史積淀下來的特定理念、價值和規(guī)范的總和。“文化是一套共享的觀念，是人們在社會互動中發(fā)展和學習的一套觀念。實際上，我們發(fā)現(xiàn)可以把這套觀念劃分為三類：(1)什么是真的(我們的真理)；(2)什么是值得的(我們的價值和目標)；(3)什么是行動的正確方式(我們的規(guī)則)?！盵14](P95)文化所要回答的問題，實際上就是人們在社會生活中經常遇到的“是什么”、“為什么”、“怎么樣”等最一般、最普遍的問題。“對‘是什么’問題的回答，形成了什么是真實的、真理性的理念；對‘為什么’問題的回答，形成了關于什么是值得的、有意義的價值觀念；對‘怎么樣’問題的回答，形成了應如何正確行動的行為規(guī)范?！睂ι鲜鰡栴}，不同的國家、民族往往會做出不同的回答，這樣就形成了各個國家、各個民族的各具特色的文化。政策文化作為文化的一種具體形態(tài)，不同國家也會呈現(xiàn)出不同的特點，即使同一個國家在不同的歷史條件下也會形成不同的政策文化。

對政策文化應如何界定？借鑒已有的研究成果，依據一般的文化內涵，我們可以對政策文化作出如下界定：所謂政策文化，是指政策主體、政策對象與政策環(huán)境相互作用過程中積淀下來的政策理念、政策價值和政策規(guī)范的總和。它要回答什么樣的政策是正確的；什么樣的政策是有意義的；什么樣的政策規(guī)范是合理的。不同的回答會形成不同的政策傾向模式，也會導致不同的政策文化。在政策實踐中，政策文化要通過政策運行方式展現(xiàn)出來，或者說政策運行方式構成了政策文化的外在表現(xiàn)形式。政策作為一種政治現(xiàn)象，伴隨著國家的產生而產生。政策現(xiàn)象一經產生也就開始了人們對其進行研究和探索的過程，政策文化的積淀也由此開始。一個國家在政策運行的過程中，逐漸形成了一系列絕大多數人公認的政策理念、政策價值和政策規(guī)范，從而形成了一個國家特定的政策文化。一系列被大多數人公認的政策理念會內化于人們的政策信念中，構成人們判斷政策正確與否的標準；一系列被大多數人公認的有關政策意義和重要性的觀念，構成了人們普遍接受的政策價值體系，決定政策選擇的價值取向；一系列被大多數人公認的合理的政策規(guī)范，成為政策體制建構和運行所遵循的原則。在不同的國家，不同的歷史積淀，不同的生產方式，不同的經濟制度和政治制度背景下，形成了不同的政策文化，同時也使政策文化呈現(xiàn)出空間上的多樣性。在同一個國家，在不同的歷史時期也會形成不同的政策文化，使政策文化又呈現(xiàn)出時間上的多樣性。

政策理念所要回答的核心問題是“什么樣的政策是正確的？”要回答這一問題首先必須搞清楚什么是政策，在此基礎上才能確定判斷政策正確與否的標準。從一定意義上說，政策是政治實體所選擇的政治行為，也可以說是政治系統(tǒng)作出的權威性輸出。對政策進行靜態(tài)考察，政策是由政策目標和政策工具構成的政策文本；對政策進行動態(tài)考察，政策是由政策制定、政策執(zhí)行、政策評價、政策調整等行為構成的政治活動。由于在不同的國家，或在同一個國家不同的歷史發(fā)展階段，會形成不同的政策文化，因此判斷政策正確與否的標準也會有所不同。中國傳統(tǒng)社會是一個皇權至上的社會，形成了封建專制主義的政策文化。政策作為政治統(tǒng)治工具的特征非常突出，而且更多地表現(xiàn)為維護封建統(tǒng)治的策略或謀略。此種政策文化所形成的判斷政策正確與否的根本標準，那就是凡是對鞏固皇權統(tǒng)治有效的政策就是正確的政策。西方現(xiàn)代社會是一個資本統(tǒng)治的社會，理性經濟人構成了資本的人格特質。理性經濟人一切行為的根本目的，就是追求自身利益的最大化。因此凡是能夠有效實現(xiàn)資本自身利益最大化的政策就是正確的政策。無論是政策目標的確定，還是政策工具的選擇，都要圍繞著理性經濟人的自身利益做文章。理性經濟人突出了理性的作用，理性地制定政策、理性地執(zhí)行政策、理性地評價政策、理性地調整政策，似乎一切政策行為都在理性的控制之下。政策是否正確必須通過理性來審視、來判斷。這一切構成了西方現(xiàn)代政策文化的基本特征。當代中國是一個具有中國特色的社會主義國家，人民應該是這個國家的主人。政策目標的確定、政策工具的選擇必須以人民為中心。以人民為中心制定政策、以人民為中心執(zhí)行政策、以人民為中心評價政策、以人民為中心調整政策。中國當代的政策文化應該是以人民主義為核心的政策文化。人民滿意不滿意應該成為判斷政策正確與否的根本標準。

政策價值所要回答的核心問題是“什么樣的政策最有意義？”要回答這一問題必須搞清楚政策的本質是什么。政策的本質是以資源權威性分配的形式對社會利益關系的反映。政策所分配的資源是包括政治資源、經濟資源、文化資源、社會資源和生態(tài)資源在內的及其廣泛的資源。資源分配的權威性來自于政策主體的權威性。不同形式的資源分配形成了不同的分配結構，進而反映不同的社會利益關系。政策作為社會利益關系的反映，任何政策都承載著某種利益。人生活在這個世界上，總是要同其他人結成一定的社會關系，脫離了社會關系人就無法生存。也正因此馬克思把人的本質就界定為社會關系的總和。在對人的界定上馬克思還有一句話，那就是人的需要就是人的本性。體現(xiàn)人本性的“需要”在現(xiàn)實的社會生活中就轉化為人的利益。人在社會生活中所形成的社會關系，歸根結底就是利益關系。人類所能掌握的任何資源都是有限的，而由需要所決定的利益訴求卻是不斷發(fā)展和無限豐富的。為維護正常的社會利益關系，就需要通過政策對資源進行分配。如何進行資源分配，主要是由政策的價值取向決定的。政策的價值取向是政策文化的重要組成部分。政策的價值取向不同，對承載什么利益的政策是最有意義的回答也不同。在中國傳統(tǒng)社會，所形成的政策文化是以家庭、家族為核心的群體本位的政策文化。歷朝歷代都是“家天下”，皇家的利益是國家的最高利益，承載皇家利益的政策才是最有意義的政策，由此形成了以皇家利益為核心的政策價值取向。盡管中國古代的思想家也提出過“以民為本”的思想，甚至某些較為開明的君主也成為民本思想的推行者；盡管民本思想在中國歷史上起過重要的積極作用，但是“民本思想的出發(fā)點在于維護君權，是為統(tǒng)治者設計的一套‘外圣內王’的統(tǒng)治術。”[15](P135)當然，某些朝代在某些時期也推行過某些休養(yǎng)生息、改善民生的政策，但其最終目的還是為了維護皇權的統(tǒng)治，實現(xiàn)皇家的根本利益。西方近代以來所形成的人本主義傳統(tǒng)，構成了西方現(xiàn)代文化的突出特征，同時也打造了以人本主義為核心的政策文化。人本主義的這個“人”是一個受自然屬性支配的個體，是個人主義的“人”，其最突出的特征就是利己。個人的權利、個人的自由、個人的利益，成為人本主義政策文化關注的核心。以個人權利、個人自由、個人利益為價值取向的政策，能夠保證個人權利、個人自由、個人利益實現(xiàn)的政策才是最有意義的政策。西方現(xiàn)代社會所形成的各種利益集團只不過是放大了的個人而已，而且利益集團就是最強大的利己主義力量。在當代中國，人民的利益應該高于一切，只有以人民利益為取向，能夠保證人民利益實現(xiàn)的政策才是最有意義的政策。人民的根本利益應該成為政策的最高價值追求。

政策規(guī)范所要回答的核心問題是“什么樣的政策規(guī)范是合理的？”要回答這一問題必須搞清楚政策的主要功能是什么。政策是社會利益關系的調節(jié)器的論斷，揭示了政策的主要功能。任何國家的任何社會形態(tài)，都存在著不同的群體、階層甚至階級。由于他們所處的社會地位不同，會產生不同的利益訴求，由此形成了不同的社會利益關系。受經濟社會發(fā)展狀況的影響，不同群體、階層、階級之間的利益訴求不可避免地存在著矛盾甚至沖突。如果這種矛盾和沖突激化起來就會影響社會的穩(wěn)定，嚴重了還可能導致社會解體甚或政權更迭。政策作為社會利益關系的調節(jié)器，責無旁貸地承擔著平衡矛盾、化解沖突的職責。政策對社會利益關系的調節(jié)，主要是通過政策的導向功能、控制功能、協(xié)調功能和分配功能實現(xiàn)的。政策在發(fā)揮上述功能的過程中不是任意的，而必須遵循相應的政策規(guī)范。遵循什么樣的政策規(guī)范才是合理的，在不同的政策文化背景下會作出不同的界定。在中國傳統(tǒng)社會，與宗法制相聯(lián)系的倫理道德原則等等都成為了衡量政策規(guī)范是否合理的根本依據。所謂宗法，主要是指以種族血緣關系為基礎，強調祖先崇拜、親情維系、長幼尊卑，規(guī)定不同地位的宗族成員享有不同的權利和義務的法則。宗法后來又以禮教與政權、神權、夫權、族權相結合的形式存在，并一直延續(xù)到封建社會結束。三綱五常、忠孝節(jié)義成為中國傳統(tǒng)社會倫理道德的核心，也是衡量政策規(guī)范合理性的根本標準。在西方現(xiàn)代社會，個人主義和利己主義成為政策文化的核心，與私有制相適應的私有財產神圣不可侵犯；與市場經濟相適應的契約自由；與民主政治相適應的法律面前人人平等；與人道主義相適應的人權保障等法律原則，成為衡量政策規(guī)范是否合理的根本依據。私有財產、契約自由、人人平等、人權保障，歸根結底都是同資本的逐利性聯(lián)系在一起的。在當代中國，正在打造法治和德治相統(tǒng)一的治理結構。社會主義的道德原則和社會主義的法律原則，應該成為判斷政策規(guī)范是否合理的依據。

由政策理念、政策價值和政策規(guī)范構成的政策文化，要通過政策運作方式展現(xiàn)自己。對政策運作方式可以從組織結構、權力配置、運行模式三個方面進行分析。組織結構是指不同政策主體在政策運行過程中結成的相互關系。近現(xiàn)代社會由于大多數國家實行代議民主制，政策主體通常由立法機關、司法機關、行政機關、政黨組織、社會團體和公民個人組成。在不同的政策文化背景下，它們之間會結成不同的相互關系，從而形成不同的組織結構。權力配置是指政策運行過程中各種權力在不同政策主體之間的分配和設置。與政策運行過程相聯(lián)系的權力，主要包括表達權、制定權、執(zhí)行權、監(jiān)督權、評價權和調整權等。各種權力由于受不同政策文化的影響，在各主體之間的分布及其相互關系會呈現(xiàn)出不同的狀態(tài)。運行模式是指政策運行過程中不同政策主體和各種政策權力之間相互作用的方式，組織運行方式、權力作用方式、信息傳遞方式構成了其中最主要的內容。

不同的政策文化決定了不同的政策運作方式，因此政策組織結構、政策權力配置和政策運行模式也大相徑庭。在中國傳統(tǒng)社會的政策文化下，形成的是高度集中型的組織架構，由政策主體構成的組織核心集中在金字塔的最高層，不同層級都要不折不扣地為最高核心服務，向最高核心負責；從權力配置來看，專制集權成為權力分配和設置的最基本特征，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權、評價權和調整權完全集中在統(tǒng)治階級的上層，尤其是決策權牢牢地掌握在最高統(tǒng)治者手中，權力配置長期處于凝固的狀態(tài)；在運行模式上形成了單向命令式的運行模式，其主要特點是自上而下的強行指揮機制非常強，而自下而上的反饋機制極其薄弱。在西方現(xiàn)代社會的政策文化下，形成的是層級型的組織架構，組織內部職位分層、權力分等、分科設計、各司其職；權力配置的主要特征是層級授權，即決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權、評價權和調整權按層級適當分開，決策權屬于立法機關，執(zhí)行權劃歸行政機關，監(jiān)督權主要由司法機關行使，立法機關、行政機關和司法機關又可以互相監(jiān)督、互相制約；在運行方式上是一種雙向指令式的運行方式，政策指令傳遞為自上而下的層級節(jié)制式。而在溝通渠道上，既有自上而下的溝通，也有自下而上的溝通，以自上而下的溝通為主。中國當前的政策文化，由于受現(xiàn)代化轉型步伐不斷加快的影響，政策文化也在加快轉型。由政策文化決定的政策運行方式在組織結構、權力配置、運行模式上都呈現(xiàn)出非常復雜的特征。只有加強以人民主義為核心的政策文化建設，才能進一步優(yōu)化政策運作方式。

三、打造以人民主義為核心的政策文化

中國當代政策文化應該是以人民主義為核心的政策文化。要打造以人民主義為核心的當代中國政策文化，必須立足于當代中國的政策實踐，從政策運行的實際出發(fā)，以馬克思主義人民觀為指導，繼承和弘揚中國歷史上以民本主義核心的傳統(tǒng)文化中的精華，批判地吸收西方以人本主義為核心的現(xiàn)代文化中的合理因素，完成政策文化的當代轉型。

第一， 打造以人民主義為核心的當代中國政策文化，必須從當代中國的政策實踐出發(fā)。由于中國正在向現(xiàn)代化邁進，到2035年才能初步實現(xiàn)現(xiàn)代化。中國的政策實踐呈現(xiàn)出來的特點，既有先進性的一面，也有過渡性的一面，很多領域還處在全面深化改革的推進期。“四個全面”的戰(zhàn)略布局，一定意義上反映了政策實踐的過度性特點。反映在政策運作方式上，組織結構、權力配置和運行模式均存在不同程度的異質化傾向，盡管表面看來呈現(xiàn)出集中的趨勢，但政策運行的隱性碎片化暗流依然存在，致使政策運行中不同程度地存在著扭曲、變形、打折扣等現(xiàn)象。究其原因，中國傳統(tǒng)文化中封建專制與等級特權的糟粕殘余，西方現(xiàn)代文化中的個人主義與功利主義等消極因素的影響不可低估。打造以人民主義為核心的政策文化，必須清除上述因素的不良影響。在政策實踐中切記，不能以官員的好惡作為判斷政策正確與否的標準；不能以少數人或少數群體的私利作為政策的主要價值取向；不能把封建主義、資本主義的道德和法律原則作為判斷政策規(guī)范合理性的標準。要通過打造以人民主義為核心的政策文化，進一步完善政策制定的民主協(xié)商機制、政策執(zhí)行的有效推進機制和政策評價實事求是的實現(xiàn)機制，以解決政策運行過程的隱性碎片化問題，保證政策運行的高效率。

第二，打造以人民主義為核心的當代中國政策文化，要以馬克思主義的人民觀為指導。馬克思主義人民觀主要包括以下基本內容：社會生活本質上是實踐的，人民是社會實踐的主體，是歷史的創(chuàng)造者，是歷史發(fā)展的動力，因此人民的根本利益同人類歷史的發(fā)展規(guī)律是一致的。上述內容同時也揭示了馬克思主義人民觀的內在邏輯。這一切為打造以人民主義為核心的當代中國政策文化提供了理論基礎。打造以人民主義為核心的政策文化，必須在政策理念、政策價值和政策規(guī)范方面立足于人民的主體地位，堅持以人民為中心。在政策理念上，樹立“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”的觀念，真正把人民群眾滿意不滿意、支持不支持、答應不答應作為判斷政策正確與否的根本依據；在政策價值上，要始終把人民利益擺在至高無上的地位，保證改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，把實現(xiàn)全體人民共同富裕，作為政策的價值取向與評判政策價值的根本依據；在政策規(guī)范上，要把以為人民服務為核心、以集體主義為原則的社會主義道德和保障人民當家作主，始終把最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點的社會主義法律，作為判斷政策規(guī)范是否合理的根本依據。

第三，打造以人民主義為核心的當代中國政策文化，要繼承和弘揚以民本主義為核心的中國傳統(tǒng)文化的精華。中國傳統(tǒng)政策文化按照阿爾蒙德的分類，應屬于以臣民依附型為主的政策文化；借鑒威爾達夫斯基的研究，是網格性和集團性兩個量向均強的等級制政策文化；參照安德森的觀點，可以稱為傳統(tǒng)道德主義政策文化。中國傳統(tǒng)政策文化的核心是維護君主的統(tǒng)治。然而，中國傳統(tǒng)社會自始至終是君本位的政治與民本位的理念相伴隨?！耙悦駷楸尽睒嫵闪酥袊鴤鹘y(tǒng)文化的重要內容?！八^‘民本’，就是把民眾作為國家的根本，它包含著‘立君為民’、‘民為國本’和‘政在養(yǎng)民’這三層最基本的意思?！盵15](P21)培育中國當代先進政策文化，要吸納中華傳統(tǒng)文化中民本思想的精華。主要包括：一是以“民”為中心的思想?！懊癖尽倍质家娪凇渡袝?，民為邦本，本固邦寧。其意是說民是國家社稷的本體，民穩(wěn)定了，國家社稷才能安寧。春秋時期的諸多思想家都闡述過以民為中心的思想。老子就曾指出，“貴以賤為本，高以下為基”。[16]君王尊貴高高在上，但其“本”和“基”則在民眾?！懊献诱嗡枷胫校浴瘛癁橹行闹?，實不勝繁舉”，[17](P66)被后人引用最多的是：“民為貴，社稷次之，君為輕”。[18]明末清初思想家黃宗羲的“天下為主，君為客”[19](P8)的觀點則更為深刻。難怪金耀基對此作出了如此高的評價：“從他‘天下為主，君為客’的觀念推衍開去，便是肯定了人民為政治之主體，而逼近了西洋近代‘主權在民’的思想，這不能不說是中國政治哲學中極精彩的一頁。”[17](PP154-155)二是注重民心民意的思想。《尚書》就有“天惟時求民主”，[20]如何求，根據民意，可謂“天視自我民視，天聽自我民聽”。[21]由此說來，天意即是民意，民意即是天意。老子說：“圣人恒無心，以百姓心為心”。管子也提出：“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心?！盵22]荀子指出：“君者，舟也；庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟”。[23]孟子把天下更替歸于民心，“桀紂之失天下也，失其民也。失其民也，失其心也?！盵24]不僅如此，“孟子貴民，故極重視民意，而認民心之向背為政權轉移及政策取舍之最后標準?！盵25](P96)在孟子看來，國之要政亦在民心民意。三是養(yǎng)民利民富民的思想?？鬃拥拿癖舅枷胫饕w現(xiàn)在他的“仁者愛人”和“為政以德”的思想中。為政以德的根本在于愛民、富民、利民。為此他強調治國重在養(yǎng)民。以民為本必須解決民的生計問題?！懊裰疄榈酪?，有恒產者有恒心，無恒產者無恒心。”[26]黃宗羲的公天下思想的核心也是惠民利民?！坝腥收叱?，不以一己之利為利，而使其天下受其利”。[19](P6)四是服務于民的思想。君王“之勤勞必千萬于天下之人，夫以千萬倍之勤勞而己又不享其利，必非天下之人情所欲居也。”[19](P6)“故我之出而仕也，為天下，非為君也；為萬民，非為一姓也?！盵19](P14)五是以德愛民和立法為民的思想。儒家主張以德治國。“內圣外王”、“王道仁政”是儒家追求的最高境界。“內圣”就是修身養(yǎng)德，要求做一個有德性的人；“外王”就是齊家、治國、平天下。孔子說:“為政以德，譬如北辰，居其所，而眾星共之。”[27]為政以德的核心就是愛民。“故君人者，欲安，則莫若平政愛民矣”。[28]“以德服人者，中心悅而誠服也”。[29]法家主張以法治國。“法家不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”。[30]“君臣上下貴賤皆從法，此謂大治也”[31]“法不阿貴，繩不撓曲”。[32]在黃宗羲看來，“三代以上有法，三代以下無法。”[19](P21)原因在于三代以上之法為天下之法，而三代以下之法成為一家之法。一家之法已經不成其為法了。立法的最終目的是為民。上述思想，在打造以人民主義為核心的政策文化過程中需要大力弘揚。

第四，打造以人民主義為核心的當代中國政策文化，要批判地吸收西方以人本主義為核心的現(xiàn)代文化中的合理因素。西方現(xiàn)代政策文化，依據阿爾蒙德的研究，應屬于與公民參與型為主的政策文化；按照威爾達夫斯基的分類，應該屬于網格性弱和集團性強的個人主義文化；參照安德森的觀點，應該屬于強調個人利益，把政府看作只是用來實現(xiàn)民眾需要的工具的功利主義文化。西方現(xiàn)代政策文化是以人本主義為核心的政策文化，它導源于文藝復興和啟蒙運動以來所形成的西方現(xiàn)代人本主義文化。確立人的主體地位和權利，張揚人的理性和自由，尊重人的價值和尊嚴構成了該文化的主要特征。根據天賦的自然權利，理性地追求自身價值的人，在市場經濟的形塑下，成為追求自身利益最大化的理性經濟人。正是這個理性經濟人打造了西方現(xiàn)代文化。西方現(xiàn)代所形成的一切制度、具有代表性的理論，包括主導的話語體系，都是由這個理性經濟人造就的。剔除西方現(xiàn)代文化中的個人主義和功利主義的消極因素，可以為打造以人民主義為核心的政策文化提供重要啟示。一是西方現(xiàn)代人本主義文化把人的理性放到非常突出地位，提倡用理性來重新審視一切。啟蒙運動把理性推上了至高無上的殿堂，打造了一個理性的時代。使人們形成了一種信念，改造人類生活的力量不是外在的，而來自于人自身。人借助理性的力量，通過科學認識自然，通過技術改造自然，讓自然界更適合于人類的生活。理性崇拜造就了西方的科學主義傳統(tǒng)，強調政策運作的科學化構成了西方現(xiàn)代政策文化的一個重要特征。二是西方現(xiàn)代人本主義文化把人看作是理性經濟人，所以需要民主政體的制度設計。每個人都是理性經濟人，都要自由、平等地追求個體利益，靠什么來保證？每一個人都追求自己的利益，社會的公共利益如何實現(xiàn)？啟蒙主義者提出由“一只看不見的手”來確保。英國的自然神論者認為，這只看不見的手就是具有自然神意義的“上帝”；亞當·斯密則從經濟學的角度把這只看不見的手歸結為“市場”。實際上，無論是“上帝”還是“市場”都無法解決上述問題。所以洛克認為，這就需要訂立契約、組建政府、建立國家。而政府公務人員也是理性經濟人，因此需要多數決定和分權制衡的民主制度。因此，斯賓諾莎認為，在所有的政體中民主政體才是最自然與個人自由最相合的政體，在民主政體中所有的人都是平等的，與自然狀態(tài)沒有區(qū)別，所以民主政體也是最符合人性的政體。洛克和孟德斯鳩都明確提出三權分立、相互制衡的制度設計，從而形成了西方現(xiàn)代政策文化中強調政策運作方式民主化的特征。三是西方現(xiàn)代人本主義文化非常突出地強調人的權利問題，而且這個權利是人人都應該平等享有的天賦的自然權利。人所享有的最高層次的權利就是自由。在啟蒙運動中，法國人更多地強調政治上的自由，突出了政治上自由選擇的權利；德國人更多地強調思想上的自由，強調自由運用理性的權利；英國人更多地強調的是經濟自由，追求自身經濟利益最大化的權利。正是這種天賦的權利，最終演化為主權，形成了西方現(xiàn)代文化中主權在民的思想。孟德斯鳩認為，為了保障人的權利，除“自然法”之外還要制定“人文法”。盧梭認為，自由和法律是統(tǒng)一的，人要享受自由，沒有自由人就會喪失人性；遵守法律，不遵守法律社會就無法運行。兩者統(tǒng)一的條件就是主權必須來自全體人民；法律必須表達普遍意志。法律至上的理念，打造了西方現(xiàn)代政策文化突出政策運作方式法治化的特征。剔除了各種消極因素的科學化、民主化、法治化，也應該成為中國當代以人民主義為核心的政策文化的基本特征。

第五，打造以人民主義為核心的當代中國政策文化，必須著眼于政策文化發(fā)展的未來。政策文化的未來發(fā)展同人類社會由工業(yè)社會向信息社會轉型相關聯(lián)。西方人本主義為核心的政策文化，實際上是與現(xiàn)代工業(yè)社會和市場經濟相聯(lián)系的政策文化。以人民主義為核心的當代政策文化應該是與信息社會相對接的政策文化。在信息社會，信息將成為最有價值的資源和最主要的生產資料。信息的最大特點就是共享性，通過信息壟斷制造“信息孤島”所付出的成本越來越高，隨著信息社會的發(fā)展，終有一天信息壟斷所要付出的成本會超過它所能帶來的收益，真正信息共享的時代也就到來了。到那時，共享經濟將會取代交換經濟成為主要的經濟形態(tài)。由共享經濟決定的政策文化，必然要超越與工業(yè)社會和市場經濟相聯(lián)系的西方現(xiàn)代人本主義的政策文化。超越它的個人主義和功利主義、超越它的自利性和工具理性對人性的扭曲。打造以人民主義為核心的政策文化，就是要完成這種超越。以共同體為本位，在尊重個體的基礎上超越個體本位，彰顯人類的本質屬性；以公共性為依歸，超越自利性對人性的扭曲；以超理性社會人超越理性經濟人的局限性，實現(xiàn)人本性的更高層次的回歸。超理性社會人的突出特點，就是訴諸理性的基礎上超越理性的局限性。超越啟蒙運動以來被片面化了的工具理性和科技理性的局限性，突出價值理性和人文理性應有的地位；更加注重直覺和靈感、洞察力和價值觀、信仰和信念等超理性因素的作用。以這種超越重新審視政策理念、政策價值和政策規(guī)范的評判標準，重塑政策運作方式。