● 穆書芹 趙春蕾 /文

習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出：“推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)。”我們始終牢記習(xí)近平總書記的重要指示精神，深刻認識檢察公益訴訟是運用法治思維和法治方式解決公益保護困境的重要制度設(shè)計，是充分發(fā)揮檢察職能推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，不斷增強政治責(zé)任感和歷史使命感，自覺圍繞黨中央重大決策部署和地方重要工作安排推進檢察公益訴訟工作，努力為落實以人民為中心的發(fā)展思想、打贏“三大攻堅戰(zhàn)”、推進長江大保護助力，使檢察公益訴訟工作始終沿著正確的方向發(fā)展和推進。

一、長江流域生態(tài)保護公益訴訟實踐基本情況

6300 余公里的亞洲第一長河長江，是我國的黃金水道和經(jīng)濟發(fā)展重心，也是自然資源利用與生物多樣性保護的重要地區(qū)。其干流流經(jīng)我國11 個省、自治區(qū)、直轄市，流域覆蓋19 個省、自治區(qū)、直轄市。長江在湖北省形成了全長1061 公里，面積54168.5 平方公里，人口達2750.1 萬的“長江之腰”湖北長江經(jīng)濟帶。武漢的長江岸線長度達249.6 公里，位居全國各大沿江城市岸線長度第四位，市內(nèi)有長江最大支流漢江，大小湖泊166 個，水域面積占全市面積四分之一。保護這片水土豐饒地帶的環(huán)境，成為檢察機關(guān)的肩頭重任。

（一）樹立正確長江流域生態(tài)保護檢察公益訴訟工作理念

以科學(xué)理念引領(lǐng)長江流域生態(tài)保護檢察公益訴訟，保證正確工作方向。

1.牢固樹立雙贏多贏共贏理念。實踐中，檢察機關(guān)牢牢樹立雙贏多贏共贏的工作理念，堅持把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳狀態(tài)。對立案的行政公益訴訟案件,首先向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，督促主動整改，尊重行政權(quán)的行使，支持依法行政，既使公益得到及時保護，又以最少司法投入獲得最佳社會效果。比如，對轄區(qū)長江沿岸非法碼頭問題，及時向主管部門發(fā)出檢察建議，區(qū)政府高度重視，組成專班及時進行處理，搬遷了非法碼頭，恢復(fù)長江岸線本來面貌。將公益訴訟辦案與促進行業(yè)整治、區(qū)域治理有機結(jié)合，努力取得保護環(huán)境、保障發(fā)展、服務(wù)企業(yè)、促進依法行政“一案多贏”的良好效果。比如，對央視曝光的長江邊某公司違法堆放工業(yè)廢渣的情況，當?shù)貦z察機關(guān)立足公益監(jiān)督職能,迅速向有關(guān)職能部門發(fā)出訴前檢察建議，當?shù)攸h委、政府及其職能部門聯(lián)合采取行動，針對該公司在長江岸線堆存工業(yè)礦渣的行為，迅速將堆存現(xiàn)場5 萬余噸工業(yè)固廢清理完畢。同時，當?shù)貦z察機關(guān)注重以點及面，以該案為切入口，對臨近岸線區(qū)域深入摸排,發(fā)現(xiàn)19 個堆存現(xiàn)場,共計清除22 萬余噸固廢。

2.積極踐行恢復(fù)性司法理念。在辦案中主動督促當事人采取消除污染、增殖放流、補植復(fù)綠、土地墾復(fù)等方式促進受損生態(tài)環(huán)境得到及時、有效修復(fù)。比如，在金某濫伐林木案中，金某由于盜伐農(nóng)場林木被判處有期徒刑并處罰金，同時，檢察機關(guān)通過附帶民事公益訴訟的方式，促使金某在當?shù)叵鄳?yīng)補種林木以修復(fù)生態(tài)，取得了良好的社會效果。在王某夫婦非法捕撈水產(chǎn)品案中，王某二人由于涉嫌非法捕撈水產(chǎn)品被判處有期徒刑1 年緩刑2 年，檢察機關(guān)通過附帶民事公益訴訟，促使王某二人在特定水域投放魚苗28 萬尾、成魚132 公斤。

3.堅持保護公益與促進發(fā)展并重理念。將公益訴訟辦案與促進行業(yè)整治、區(qū)域治理有機結(jié)合，實現(xiàn)“辦理一案，帶動一片”的效果。如，在辦理違法用地類公益訴訟案件過程中，檢察機關(guān)多次與行政機關(guān)聯(lián)系溝通，召開聯(lián)席會議，針對違法用地上的建筑物沒收主體、沒收程序等問題，促成政府出臺《違法用地上建筑物處置辦法》，為推動土地規(guī)范化管理建章立制。在辦理一起紙業(yè)公司違規(guī)傾倒工業(yè)固體廢物造成污染案件時，檢察機關(guān)通過公益訴訟解決了超標排放問題，而且通過辦案推進企業(yè)升級改造，投資引進固體廢物循環(huán)再利用生產(chǎn)線，通過處理尾渣每年新增利潤，在減少環(huán)境污染的同時實現(xiàn)了企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）建立破解公益訴訟難題的工作機制

通過建立健全一系列內(nèi)外工作機制，破解公益訴訟的實踐難題。

1.推動建立外部協(xié)作機制。全力凝聚多方共識，促進構(gòu)建公益保護大格局。積極向當?shù)攸h委、人大報告工作，與政府及其職能部門進行溝通協(xié)調(diào)。認真落實最高人民檢察院與國家九部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，建立健全與行政機關(guān)的信息共享、線索移送和重大案件通報機制，共同維護公共利益。及時與專家學(xué)者溝通，借助“外腦”為公益訴訟助力。

2.構(gòu)建內(nèi)部專業(yè)化辦案機制。建立檢察機關(guān)內(nèi)部協(xié)作機制，加強各業(yè)務(wù)部門在線索移送、調(diào)查取證等方面的協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建信息共享機制。堅持市、區(qū)兩級檢察機關(guān)上下一體化辦案機制，有效形成辦案合力。建立公益訴訟人才庫和專家學(xué)者智庫，用以解決辦案中遇到的專業(yè)性問題等。加強現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在公益訴訟工作中的應(yīng)用，為公益訴訟辦案提供了強有力的證據(jù)支持。

（三）聚焦重點開展公益訴訟專項活動

通過開展系列專項行動，聚力重大生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，突出公益訴訟工作重點。

1.開展“共抓長江大保護、促進綠色新發(fā)展”專項監(jiān)督活動。重點監(jiān)督糾正非法排放生活污水、工業(yè)廢水，非法占用、破壞長江沿線防護林，非法侵占長江流域岸線水域空間等突出違法問題，辦理涉長江生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件。通過辦案，督促有關(guān)部門和單位整治長江沿岸12 個違法碼頭，修整堤坡2200 平方米，恢復(fù)被污染長江水域面積5000 余畝，保護長江流域沿線珍稀動物15 種，對湖泊進行了雨污分流改造，促使一批群眾反映強烈的問題得到有效治理。

2.開展保護飲用水水源地環(huán)境安全專項行動。依托生態(tài)環(huán)境部門開展的飲用水水源地環(huán)境保護專項行動，認真開展長江流域水源地公益訴訟專項調(diào)查，針對發(fā)現(xiàn)的水源保護區(qū)內(nèi)違章建筑、警示標識不明、隔離設(shè)施不完善等問題，和生態(tài)環(huán)境部門共同促使有關(guān)單位關(guān)停水源地保護區(qū)內(nèi)廢棄碼頭和舊取水口、拆除違法排污口等。根據(jù)中央、省、市生態(tài)環(huán)境部門的工作重點，集中開展調(diào)查，整治水源地管理不規(guī)范等問題，保障千家萬戶的飲用水安全。及時跟進中央生態(tài)環(huán)境保護督察以及“回頭看”情況，把握水環(huán)境須整改和治理的問題，同步調(diào)查，發(fā)揮公益訴訟監(jiān)督職能，促進飲用水水源地生態(tài)環(huán)境保護。

二、長江流域生態(tài)保護公益訴訟案件類型及特點分析

通過辦理長江流域生態(tài)保護公益訴訟案件，我們發(fā)現(xiàn)該類案件存在以下特點。

（一）黑臭水體污染治理難

黑臭水體的形成根源主要來自于生活垃圾的污染。生活垃圾堆放腐爛后，形成有機物、重金屬和病原微生物三位一體的污染源，經(jīng)過水淋形成垃圾滲濾液，其有機物濃度高達城市污水濃度的數(shù)百倍，會造成水體黑臭污染，如果對滲濾液收集處理不當，還會引起嚴重的土壤、地表水、地下水的污染。生活垃圾滲濾液的水質(zhì)還隨垃圾傾倒的時間而改變，時間越久治理難度越大。對黑臭水體的治理需要采取各種方式，不僅僅是單純治理水體，還要從污水處理設(shè)施、城鎮(zhèn)生活垃圾清運和處置體系建設(shè)、城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)改造等各方面多管齊下，共同作用。對黑臭水體進行治理是一個長期、復(fù)雜的過程，難度較大。

（二）城市水務(wù)管網(wǎng)須進一步改造

案件反映出，城鎮(zhèn)水務(wù)管網(wǎng)還存在不完善、不科學(xué)、銜接不暢等問題。由于城市管理水平與城市開發(fā)和發(fā)展水平有一定差異，導(dǎo)致有些地區(qū)水務(wù)管網(wǎng)系統(tǒng)不完善，未進行雨污分流直接就近排入水體。有些工業(yè)企業(yè)發(fā)展較快，其環(huán)保成本較高，也有的以凈化系統(tǒng)正在維護、維修為由將工業(yè)廢水直排水體。部分住宅區(qū)建設(shè)時代久遠，沒有建立完備的污水分流和處理設(shè)施，或者沒有根據(jù)發(fā)展變化與市政管網(wǎng)及時溝通銜接，未及時接入市政管網(wǎng)，導(dǎo)致部分住宅區(qū)污水直排、雨污混排等。

（三）投肥養(yǎng)殖現(xiàn)象有所減少

武漢市素有“百湖之市”的美譽，大小湖泊166 個，存在在湖面上違法圍欄圍網(wǎng)進行投肥養(yǎng)殖水產(chǎn)品的現(xiàn)象。一方面，人工投放養(yǎng)殖肥料時，肥料本身會對湖泊造成較大污染，另一方面，在湖泊內(nèi)圍網(wǎng)、進行集中養(yǎng)殖是人為增加了水體的負擔(dān)，對水體供氧量的消耗變大，加重水體的富營養(yǎng)化。同時，湖上圍欄圍網(wǎng)切割了湖面生態(tài)系統(tǒng)，也加重了湖泊水體的富營養(yǎng)化。以武漢市為例，公益訴訟試點期間，通過履行公益訴訟監(jiān)督職責(zé)辦理了8 起違法圍網(wǎng)圍欄投肥養(yǎng)魚案件，拆除了圍欄圍網(wǎng)，保護了湖泊生態(tài)。截至目前，全市檢察機關(guān)尚未再發(fā)現(xiàn)該類案件線索。

（四）存在破壞岸線安全等行為

影響長江岸線安全的案件主要有兩大情形。一是江邊的違建。這些違法建設(shè)項目大部分是違建碼頭，屬國家生態(tài)環(huán)境部重點督辦的案件之一。其主要是煤、砂石、水泥、油、渣土等的轉(zhuǎn)運碼頭，可能對長江水體造成污染的同時，若離取水口過近還會威脅到居民飲用水安全，對汛期長江的行洪能力產(chǎn)生重要影響，違建碼頭吸引?？看爱a(chǎn)生的生活垃圾、油污等也會對長江水體造成污染。二是在岸線附近、堤壩旁邊、河道航道等進行非法采砂、堆存、種植等行為，在堤防保護區(qū)、行洪區(qū)等進行違法建設(shè)等，嚴重危害長江流域河道秩序，破壞岸線環(huán)境，增加堤防安全隱患和環(huán)境污染風(fēng)險。

（五）非法捕撈和非法狩獵問題引起重視

長江流域孕育了極為豐富的水生野生動植物資源，流域內(nèi)共有淡水魚類378 種，國家一級、二級重點保護水生野生動物14 種。近年來，行為人因非法捕撈水產(chǎn)品罪和非法狩獵罪被追訴刑事責(zé)任的同時又被追訴附帶民事公益訴訟責(zé)任的情形較多。其侵害長江生態(tài)的行為主要表現(xiàn)在，利用法律禁止的工具，如電子捕魚器、有粘性的絲網(wǎng)、高毒農(nóng)藥等，在法律禁止的時間和地點進行非法捕撈和非法狩獵。行為人往往并不知曉其行為對生態(tài)環(huán)境和生物多樣性破壞的嚴重性。在非法捕撈水產(chǎn)品案件中，在禁漁期內(nèi)用電子捕魚器捕魚的危害重大，一方面會導(dǎo)致水生生態(tài)系統(tǒng)食物鏈遭受破壞，危害水體生態(tài)安全；另一方面部分遭電擊死亡但未撈取的水生物沉入水底或漂至下游，發(fā)生腐敗變質(zhì)，造成水環(huán)境的污染。在這些案件中，行為人往往只捕撈了幾公斤水產(chǎn)品，但是經(jīng)過鑒定和評估，其電魚的行為在長江禁漁期對長江水生態(tài)可能造成不可估量的影響，其需要承擔(dān)的生態(tài)補償和修復(fù)費用往往不下10 萬余元。非法狩獵目前主要表現(xiàn)在非法捕殺野生鳥類。長江流域濕地、湖泊棲居的野生鳥類眾多，有不少瀕危及珍稀野生鳥類。行為人利用法律禁止的方式，或在國家級濕地進行非法狩獵活動，有的使用法律禁止的高密度粘性捕鳥絲網(wǎng)捕鳥，有的采取在水體投放農(nóng)藥毒鳥的方式，既對生物多樣性造成了損害，又對水體造成了嚴重污染。

三、關(guān)于長江流域生態(tài)保護檢察公益訴訟實踐的幾點思考

結(jié)合具體案件，我們對實踐中的一些難點問題進行了有益的探索和思考。

（一）行政公益訴訟中的行政責(zé)任與刑事責(zé)任競合問題

關(guān)于這個問題，學(xué)界和實務(wù)界始終存在爭論。并罰模式認為：行政規(guī)范和刑事規(guī)范雖然規(guī)定的法律效果不同，但并不矛盾，行政機關(guān)和司法機關(guān)可以根據(jù)各自職權(quán)對違法行為人重復(fù)實施懲處。刑事優(yōu)先模式認為：同一違法行為既觸犯刑法又違反行政法律規(guī)范的，僅依刑法處置。綜合模式認為：一是行政機關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪并移送公安機關(guān)進行刑事偵查后，不再針對同一違法行為作出有關(guān)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)利的行政處罰，但仍可依法先作出行為罰和申誡罰；二是已由司法機關(guān)作出有罪判決，行政機關(guān)不再針對同一違法行為作出與司法判決重復(fù)的可能關(guān)于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)利的行政處罰，但在不重復(fù)情況下仍可依法追究當事人的行政違法責(zé)任。這一問題值得我們進一步探索和研究。

（二）長江流域生態(tài)管理主體眾多，責(zé)任主體確認困難問題

長江流域?qū)λ鷳B(tài)、水環(huán)境負有監(jiān)管職責(zé)的行政主體眾多，包括對長江水上、岸線、湖泊、資源、漁政等各個方面的管理，責(zé)任涉及十幾甚至二十余家單位，職責(zé)分工復(fù)雜，有時還有交叉和空白。有的責(zé)任單位在街道辦設(shè)立派出機構(gòu)，派出機構(gòu)同時又受上級行政機關(guān)和街道辦雙重領(lǐng)導(dǎo)和管理，職責(zé)和人員也會出現(xiàn)交叉和競合。這種現(xiàn)象在跨流域案件中更為顯著。一河一湖跨兩個以上區(qū)、縣、市、省的情況下，由于水體存在流動性和自凈性，因此在河流水體受污染的情況下，尤其是針對上游排污、下游治理的情況，相關(guān)行政機關(guān)的職能分工應(yīng)當如何認定，也是困擾檢察機關(guān)的一大難題。往往需要花費較多精力進行辨別，以保證監(jiān)督對象精準、適用法律確鑿。

（三）公益受損證據(jù)較難取得問題

如何證明公益受損是困擾公益訴訟辦案的一個難題。在有些刑事附帶民事公益訴訟案件中，刑事犯罪的既遂是以實施特定行為為標準，相關(guān)犯罪事實證據(jù)只要符合行為犯的構(gòu)成要件即可。但在同一案件中，附帶民事公益訴訟必須提供證明公益受損的證據(jù)，該證據(jù)往往在構(gòu)罪時無需證明，而需要取證時，已經(jīng)錯失時機。如，非法采砂是非法采礦罪的一種，是行為犯。但是在提起民事公益訴訟時，并不能因此直接說明其對公益的危害性，還需要根據(jù)采砂量、采砂現(xiàn)場對案件進行評估，請有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)對其公益性損害進行鑒定，可能還要提出相應(yīng)生態(tài)修復(fù)建議，而該鑒定結(jié)論的獲取成本相對行為人承擔(dān)的責(zé)任來說可能過大。我們認為可以適當放寬對檢察機關(guān)認定公益受損的證據(jù)要求，適當加強“潛在危險”在生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟中的應(yīng)用，加強對專家意見的采信。

（四）建立健全線索共享機制問題

公益訴訟工作的開展，不僅僅是單純的審查、辦案，還需要更多地溝通、交流、信息共享等。當前，檢察機關(guān)在推進公益訴訟工作的同時，也在與外部進行多方溝通，力爭在對國家和社會公共利益的認識上達成一致。目前，仍存在檢察機關(guān)與行政機關(guān)、公安機關(guān)、人民法院之間的執(zhí)法信息共享機制和平臺尚未建立、溝通不暢等情況。

（五）行政機關(guān)履職認定標準問題

對行政機關(guān)“怠于履職”“全面履職”的認定，究竟采取何種標準？需要履職到什么程度？后續(xù)又應(yīng)當根據(jù)什么程序來跟進？有的案件中，行政機關(guān)的履職情況是可以根據(jù)“違法行為停止”“污染是否存在”等進行判斷的，這一般適用于即時性整改的污染案件。長江尤其是湖泊的治理是一個漫長的過程，甚至可能歷經(jīng)數(shù)十年時間，此時應(yīng)當按照什么樣的標準來認定行政機關(guān)已經(jīng)“履職”？是不是要綜合考慮湖面大小、排污單位多少、污染情況等因素來評估履職需要的時間？如果對湖泊的治理進行監(jiān)督，又需要以何種程序、何種方式跟進？這些問題都有待我們在實踐中探索，并以實踐推進立法、相關(guān)機制的建立、理論的不斷更新和發(fā)展。