文 /俞 斌

與我國產(chǎn)品質量監(jiān)督職能主要集中于國家、地方各級市場監(jiān)督管理局不同，英國產(chǎn)品質量監(jiān)督職能在國家層面散布于英國商業(yè)能源工業(yè)戰(zhàn)略局、反不正當競爭和市場監(jiān)管委員會、英國貿易標準協(xié)會和市民咨詢中心等機構，地方層面主要由英國各個地方議會設置的地方貿易標準局（以下簡稱“標準局”）承擔，一旦發(fā)生質量違法案件，大多由標準局采取措施。本文試以標準局的運行模式為參照，為探索我國產(chǎn)品質量監(jiān)督新思路、新方法提供借鑒。

一、標準局簡介

1. 工作職能

① 設立目的。維護公平、安全的貿易環(huán)境,支持企業(yè)發(fā)展，保護消費者，特別是弱勢群體利益等。

② 職能。主要涉及產(chǎn)品安全、計量、食品成分與標簽、預防欺詐與不公平貿易行為、燃料與爆炸物經(jīng)營許可、打擊假冒、動物飼料安全、動物疾病控制，以及煙酒等有年齡限制的商品交易的監(jiān)督等。

③ 工作內容。一是咨詢建議，接受企業(yè)提出的變更、提升和擴張的服務申請，給予企業(yè)免費指引或者有償咨詢；二是合規(guī)要求，通過消費投訴、走訪和情報分析，發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在問題的，要求企業(yè)合規(guī)、正當經(jīng)營；三是強制糾正，當咨詢建議、合規(guī)要求不能奏效，或者企業(yè)質量問題非常嚴重時，標準局將采取警告、暫停銷售、收回商品、扣押和緊急事件干預等強制手段，甚至是申請法院禁令、向法院起訴追究當事人責任等。

2. 工作方式

① 人員素質要求。標準局官員不僅必須經(jīng)過公開招錄，培訓、考核合格后才能上崗，在工作中能夠應用250多部法律法規(guī)，還必須申請成為英國貿易標準協(xié)會個人會員。

② 主要工作流程。一是通過市民投訴、傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡媒體的傳播，獲得產(chǎn)品質量問題和安全隱患信息；二是由標準局情報組分析和評估信息，將有價值情報派發(fā)出去；三是組織分配資源，開展調查，完成案件任務；四是任務完成后，將相關情況反饋到消費者信息收集部門。

③ 行政強制手段。標準局及其官員具有進入違法嫌疑人住處和廠房進行抽樣和檢驗商品、扣押物品和文件資料、暫停銷售、收（召）回商品等行政強制權力。通過向法院起訴，還可以讓違法者承擔沒收違法所得、罰款或監(jiān)禁的責任。

④ 案件調查流程。一是確定存在違法，確認違法行為發(fā)生和被侵害的公眾利益，預設當事人可能采取的抗辯措施；二是列出調查計劃，制定調查的提綱、方案，確保調查公平公正；三是設計詢問路線，挖掘關鍵證據(jù)；四是面詢違法嫌疑人；五是復核關鍵環(huán)節(jié)的事實和證據(jù)；六是提交調查報告，交由法院審理。標準局官員根據(jù)調查流程的專業(yè)性進行分工，有人負責收集證據(jù)確認違法事實、有人負責面詢嫌疑人、有人負責調查報告和起訴材料的撰寫等等。

⑤ 案件適用原則。一是正當理由，有違法事實或安全隱患需要進行處理；二是措施得當，采取與案情相適應的措施手段；三是比例原則，當事人被處罰與其違法性質情節(jié)成正比；四是留痕原則，調查過程應當準確記錄以備查驗；五是必要原則，案件調查和處理確有必要。

3. 歷史沿革

① 歷史?！队杂纱髴椪拢?215）》第35條規(guī)定，“在整個王國，應當統(tǒng)一葡萄酒、麥芽酒、玉米的計量標準，以及染布的寬度標準?！庇Q易標準監(jiān)管起始于計量監(jiān)督。后來，貿易標準監(jiān)管職能里增添了燃料、煙花爆竹和一些化學物質的儲存許可。19世紀60、70年代，隨著英國消費水平的迅速增長，標準局職能覆蓋了經(jīng)營者和消費者之間交易的絕大部分領域和環(huán)節(jié)。

② 與英國貿易標準協(xié)會的關系。標準局由地方議會設置，屬于地方政府的一個職能機構；英國貿易標準協(xié)會是一個非營利組織，承擔部分政府職能的全國性行業(yè)協(xié)會，很多工作人員是志愿者。標準局職能是維護市場環(huán)境、保護消費者權益；英國貿易標準協(xié)會職能是推進、支持貿易標準實施，教育培訓協(xié)會成員。標準局官員是英國貿易標準協(xié)會個體會員；英國貿易標準協(xié)會給會員提供標準培訓、參加會議、獲取協(xié)會雜志、工作網(wǎng)絡、協(xié)會認可和競爭能力提升等服務項目，協(xié)會曾獲得英國皇家嘉獎。

二、英國地方產(chǎn)品質量監(jiān)督的特點

通過對標準局的研究和我國產(chǎn)品質量監(jiān)督相比較，發(fā)現(xiàn)有以下兩個特點。

1. 事前信任事后嚴查

事前信任事后嚴查是指在發(fā)生質量安全事件前，會給予企業(yè)充分的信任，發(fā)生事件后嚴查嚴處。

① 事前信任。一是審批少，除了經(jīng)營燃料、爆炸物等危險化學品和煙酒等有年齡限制商品外，很少商品經(jīng)營需要監(jiān)管機構的審批；二是檢查少，標準局通常在接到投訴舉報和媒體信息報道后才會對企業(yè)采取行動，行動也是先接受咨詢，其次要求合規(guī)，前兩項不能解決問題，或者問題足以嚴重才組織檢查。從2016年—2018年，標準局平均年度預算從72萬英鎊降到67萬英鎊，因困于預算限制，只能壓縮工作量，減少檢查次數(shù)和抽樣檢測比率。

② 事后嚴查。一是嚴格的分工與機構協(xié)作，嚴格分工是指標準局內有人專門搜集證據(jù)查清事實，有人專門面巡當事人，有人專門撰寫報告提交法院起訴，機構協(xié)作是指標準局與地方其他機構如煙草局和酒類局合作查案；二是堅持適用法律原則，案件辦理過程中嚴格適用正當理由、措施得當、比例原則、留痕原則和必要原則等五項基本法律原則；三是處理較嚴，如果查實當事人有生產(chǎn)不符合質量安全要求的產(chǎn)品，會處以罰款、沒收違法所得和有期徒刑。

2. 查辦案件司法化

① 調查過程適用刑事訴訟程序。與我國《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》《行政復議法》《行政訴訟法》和檢查、處罰、聽證和申訴舉報等方面的規(guī)定組成的市場監(jiān)督管理局查辦案件程序性法律體系不同，英國沒有如此完整的行政程序。標準局在調查案件過程中，適用的程序性法律有《警察和刑事證據(jù)法》《刑事程序和偵查法》《偵查法》等，都是屬于刑事訴訟程序。由此可以看出，標準局證據(jù)要求排除合理懷疑，要能說服法官，更加考驗工作人員的能力。

② 案件處理有賴法院判決。標準局沒有直接的行政處罰權。經(jīng)過調查，查清當事人的違法事實后，認為需要追究法律責任的，向法院提起訴訟，由法官進行判決。標準局工作人員將收集的證據(jù)歸檔、撰寫起訴報告、提起公訴和提出處罰事項（罰款、監(jiān)禁、沒收財產(chǎn)等），在法庭上進行指控，當事人可以質證、反駁，最后由法院審判定案。這個過程比較漫長，需要6個月～3年時間，而且訴訟支出費用昂貴，最后法院是否支持標準局的指控也有不確定性。

③ 監(jiān)管機構人員少、壓力小。各地標準局的名稱、職能和架構并不完全一致，與我國市場監(jiān)管局整體相比，規(guī)模較小。比如154萬人口、3 543 km2面積的肯特郡，其標準局只有38人，內設案件調查部（含金融調查部）、食品安全部、消費者和公眾安全部、企業(yè)咨詢服務部、法律事務部等五個部門。而擁有158萬人口的上海市嘉定區(qū)，區(qū)市場監(jiān)管局就有480多人。

一旦發(fā)生產(chǎn)品質量和產(chǎn)品安全等問題，在英國承擔責任的是企業(yè)，不會波及監(jiān)管機構。問題發(fā)生后，監(jiān)管機構會聯(lián)合相關部門、專家認真查處，不用擔心追究監(jiān)管機構的責任，或者是與監(jiān)管機構相關聯(lián)的檢驗中心的責任，或者是監(jiān)管人員檢驗人員的責任。比如2005年英國的蘇丹紅事件，導致下架和召回500多種食品，引起嚴重的食品安全危機和社會公眾恐慌，但是英國的食品監(jiān)管機構和人員沒有因此而受到問責處理。

三、對我國產(chǎn)品質量監(jiān)督的借鑒意義

1. 產(chǎn)品質量監(jiān)督可由事前監(jiān)督轉向事后嚴查

① 從主動出擊到不告不理。在市場經(jīng)濟初期，因為沒能完全擺脫計劃經(jīng)濟的影響，同時因為假冒偽劣等產(chǎn)品質量安全事件時有發(fā)生，我們采取各種專項整治、上門檢查的方式進行產(chǎn)品質量監(jiān)督。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，專項整治、上門檢查等方式可適當減少，給企業(yè)以信任，讓市場去評判。但是，一旦有投訴舉報案件或發(fā)生產(chǎn)品質量安全事件，應能夠迅速組織力量進行查處，深挖事件原因，消除安全隱患。

② 從全過程監(jiān)管到事后嚴查。如“駐廠監(jiān)管”這樣的全過程監(jiān)管存在3個方面的問題：一是耗費大量行政成本、財政預算；二是妨礙企業(yè)經(jīng)營、提升企業(yè)成本；三是對提升產(chǎn)品質量沒有顯著成效，且監(jiān)管者壓力大，企業(yè)責任、監(jiān)管責任混淆。事后嚴查，是在信任企業(yè)的基礎上，發(fā)生情況后采取舉措，嚴格追究產(chǎn)品質量違法責任。放棄全過程監(jiān)管，采用結果監(jiān)管、事后嚴查的理念，更加有的放矢，能更好地發(fā)揮監(jiān)管職能作用。

2. 引入司法裁判

在行政處罰案件決定、執(zhí)行環(huán)節(jié)，引入司法裁判。立案調查后，如果需要采取罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照等行政處罰，由行政部門提交法院進行審理，經(jīng)法院宣判后實施。司法提前進入行政領域，有利于監(jiān)管部門規(guī)范執(zhí)法，依法實施自由裁量權，也避免發(fā)生由行政處罰引發(fā)的行政復議、行政訴訟案件，提升執(zhí)法公信力。

3. 縮小監(jiān)管覆蓋面

① 從管全面到管重點。建立以安全為中心的監(jiān)管體系，除了涉及安全的爆炸物、化學品外，對包括防偽產(chǎn)品、安防產(chǎn)品等一般產(chǎn)品讓市場優(yōu)勝劣汰，減少檢查頻次。進一步減少工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證、強制性認證產(chǎn)品的種類，必須取證的產(chǎn)品生產(chǎn)，也可以采取事后備案、條件比對的方式進行管理，管好重點產(chǎn)品，強化企業(yè)責任。

② 培育行業(yè)協(xié)會。精簡監(jiān)督人員，提高監(jiān)管效率，動員社會各界力量加入質量監(jiān)督志愿者隊伍，動員各類專家為質量監(jiān)督貢獻專業(yè)特長，讓社會公眾積極參與產(chǎn)品質量監(jiān)督工作，積極回應輿論監(jiān)督。培育出類似英國貿易標準協(xié)會與市民咨詢中心等中介組織，鼓勵行業(yè)協(xié)會利用其更加了解企業(yè)和市場、更具有專業(yè)知識，制定行業(yè)準則和產(chǎn)品、服務標準，彌補政府法規(guī)和標準的不足，加強行業(yè)自律、培訓和交流。

在我國市場監(jiān)管體制改革之際，體制改革一要轉變政府職能，市場能夠調整選擇的，由市場決定；二要轉變監(jiān)督模式，更少采用許可、處罰等強制手段，發(fā)揮企業(yè)主觀能動性。兩個方面的轉變，從標準局運行中，可以給我們一些借鑒。