● 天津市河西區(qū)人民檢察院課題組/文

2017年檢察公益訴訟制度正式確立，隨后進入全面實施階段。為了更好地履行公益保護的崇高使命，適應改革的要求，最高人民檢察院成立第八檢察廳專門負責公益訴訟工作，如何深入推進檢察公益訴訟工作成為一項重大課題，而如何正確并充分運用調查核實權是其中重要一環(huán)。

公益訴訟案件案情復雜、專業(yè)性強，為了查清案件事實，夯實證據(jù)，檢察機關有必要運用調查核實權。對調查核實權的具體規(guī)定主要體現(xiàn)在最高人民檢察院監(jiān)督規(guī)則、檢察機關內部辦案指南中，規(guī)定不完善且缺乏權威性和制度保障。本文旨在對檢察公益訴訟調查核實權的法律依據(jù)、特征和實踐中存在的問題作出分析的基礎上，提出制度完善的對策。

一、檢察公益訴訟調查核實權概述

司法活動以事實為根據(jù)，以法律為準繩，法律事實的認定需要證據(jù)依托，證據(jù)的來源離不開獲取手段與方式，檢察公益訴訟主體和性質決定了其證據(jù)來源有別于刑事公訴、民事和行政訴訟，唯有賦予檢察機關調查核實權，方能實現(xiàn)立法目的。

（一）檢察公益訴訟調查核實權的法律依據(jù)現(xiàn)狀

2018年“兩高”制定的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條正式確立檢察公益訴訟調查核實權。而從國家法層面予以明確則體現(xiàn)在2019年1月施行的《人民檢察院組織法》第20條第（4）項及第21條的規(guī)定，但均屬于原則性規(guī)定。對調查方式、準備工作、調查的內容及保障等操作性規(guī)定則集中體現(xiàn)在2018年最高人民檢察院民事行政檢察廳印發(fā)的《檢察機關民事公益訴訟案件辦理指南（試行）》和《檢察機關行政公益訴訟案件辦理指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南》）中，但只是檢察機關內部適用的工作文件，不屬于司法解釋，效力層級較低。

可見，檢察公益訴訟調查核實權雖有高位階的法律依據(jù)，但比較概括原則，而具體規(guī)范卻只是內部文件，缺乏權威性。

（二）檢察公益訴訟調查核實權的特征

傳統(tǒng)的民事行政訴訟監(jiān)督和新興的檢察公益訴訟中的調查核實權存在差異。

1.兩者目的不同。民事行政訴訟監(jiān)督適用調查核實權是為了審查案件是否存在抗訴事由，或法院是否有違法行為，不在于查明案件真相或者偵查刑事犯罪。［1］而檢察公益訴訟中的調查核實是為了查明公益性侵權的情況。

2.兩者調查范圍不同。訴訟監(jiān)督中的調查核實圍繞檢察建議、抗訴事由和事實，包括訴訟法中應予再審的情形，違法調解、執(zhí)行及其他違反訴訟法的行為。而公益訴訟調查公益性侵權責任的構成要件，比如民事公益訴訟調查侵權主體情況及主觀過錯、損害公益的行為、公益受損情況、違法行為與損害結果之間的因果關系；行政公益訴訟調查行政機關的職權范圍、行政機關不作為或違法行使職權的情況、公益受損情況及行政機關違法行使職權與公益受損的因果關系。

3.兩者運用時段不同。訴訟監(jiān)督調查核實用于訴訟的事后監(jiān)督。檢察公益訴訟調查核實是檢察機關通過訴前程序和訴訟程序來實現(xiàn)對公益性侵權的事中或事后監(jiān)督。

二、實踐中檢察公益訴訟調查核實權存在的問題

（一）傳統(tǒng)辦案模式和制度規(guī)范不明確導致調查方式運用不均衡

檢察機關調查核實的方式包括除限制人身自由和查封、扣押、凍結等強制性措施之外的措施，即調閱復制卷宗、詢問、收集書證物證視聽資料，咨詢專業(yè)意見、委托鑒定評估審計、勘驗等，但實踐運用不均衡。

一些辦案人員長期從事訴訟監(jiān)督工作，面對檢察公益訴訟這一新業(yè)務，尚不適應其證據(jù)廣泛性、專業(yè)性等要求，容易陷入固有的辦案模式，習慣選擇保守、業(yè)已成熟的方式，比如查詢、調取、復制證據(jù)材料和詢問，而對勘驗、鑒定、檢測、損失評估、價值評估等方式較少使用，其中有欠缺操作程序、經(jīng)費來源因素，還有檢察機關單方委托的效力等問題，應完善和細化檢察公益訴訟調查核實權的制度設置。

（二）證據(jù)效力和證據(jù)收集標準不明

檢察機關在檢察公益訴訟中具有雙重身份，既承擔提起訴訟的職責，又履行監(jiān)督職責。目前主流觀點認為公益訴訟中的舉證責任分配明確，應遵循現(xiàn)有民事、行政訴訟關于舉證責任的分配規(guī)則。［2］但檢察機關調查取得的證據(jù)是否有優(yōu)先效力？收集證據(jù)的程序是否有特殊之處，應遵循哪些證據(jù)規(guī)則，是否應嚴格規(guī)范證據(jù)的形式內容？證明標準是否必須達到最高標準“案件事實清楚、證據(jù)確實充分”？是否需要適用非法證據(jù)排除規(guī)則？假如檢察機關已完成評估、鑒定，被告提出再次評估、鑒定，該如何處理？是否浪費資源？這些問題尚無定論。

（三）缺乏程序規(guī)定和保障措施

因缺乏程序規(guī)定、保障措施和責任追究機制［3］，調查核實權缺乏強制力和威懾力，常有相關人員和機構不配合。公益訴訟中利益博弈較尖銳，僅向行政機關調閱執(zhí)法檔案就需要檢察機關與行政機關多方協(xié)調才能達成，同時檢察機關難以通過檢察建議有效破解行政機關不配合的難題，也難以要求有關單位和個人配合。［4］

當前已推行檢察機關內部的法警隊配合辦案部門開展公益訴訟調查核實。這不僅優(yōu)化資源配置，也有一定威懾作用，但這只是檢察機關內部協(xié)調機制的發(fā)揮，并非法定職責［5］，并且法警對拒不配合的人員能否采取必要的限制措施暫無規(guī)定。

（四）辦案人員、經(jīng)費和設備不足

辦理公益訴訟案件以辦案組為單位，應配備相適應的人員，但多數(shù)檢察院尤其是基層院的辦案人數(shù)有限，配備不合理，無法滿足公益訴訟的發(fā)展需要。

以往辦案以閱卷、詢問為主，設備需求不大，但是公益訴訟案情復雜，常會使用執(zhí)法記錄儀、航拍器、車輛、配長焦鏡頭的單反相機等設備，目前大多檢察院設備不足。

經(jīng)費短缺也常會影響辦案效果，尤其是環(huán)境污染和資源保護類案件，高昂的檢測、評估費用往往使案件陷入僵局。

三、檢察公益訴訟調查核實制度完善對策

檢察公益訴訟調查核實制度的構建應符合四項基本要求。第一，有規(guī)范，細致周密可操作性強，有一定前瞻性。調查圍繞公益性侵權的主體、行為、結果及因果關系等要件事實展開，內容多，證明要求更高，應該有周密的規(guī)范指引。第二，有隊伍，配齊復合專業(yè)性人才。公益訴訟牽涉面廣，不僅需要法律等專業(yè)知識，還需要有雙贏多贏共贏的理念，善于溝通協(xié)調的軟實力。第三，需有一定的保障措施確保履職的剛性，維護履職的權威性。第四，有節(jié)制，有所為有所不為。審慎行使調查權，防止不作為和濫作為?？傮w而言，應在綜合理論研究和實踐經(jīng)驗的基礎上，從立法的高度完善調查核實制度。

（一）明確調查核實的原則和啟動程序

1.行使調查核實權應遵循比例原則、合法原則和效率原則。圍繞維護公益、履行監(jiān)督職責的目的依職權主動啟動調查核實。即恪守目的正當?shù)那疤嵯?，方式方法合乎正當目的?］，嚴謹、規(guī)范、理性地行使權力。

2.明確調查核實的階段。根據(jù)調查任務不同，可以分為立案前初查、立案后調查、提起訴訟前調查、公益訴訟監(jiān)督調查四個階段。立案前初查旨在評估線索、處理緊急情況固定證據(jù)，因未正式進入辦案程序，應限縮性地使用調查方式。立案后應查明侵害公益各要件事實，提起訴訟前應調查訴訟主體和行政機關整改情況，公益訴訟監(jiān)督則調查訴訟中法院審判權行使情況。立案之后可使用全部調查方式。各階段調查時長根據(jù)案情具體確定，確保準確、充分和靈活地行使調查核實權。

3.明確并簡化啟動程序的設置，避免影響辦案效率。啟動調查核實由檢察官辦案組集體討論決定。立案前若需要調查核實應報主管檢察長批準。涉及特殊調查方式時應報主管檢察長批準。調查人員至少兩名，其中至少一人為檢察官。

（二）明確證據(jù)效力和證據(jù)收集標準

1.檢察機關調查核實的證據(jù)，不必然成為定案依據(jù)。［7］檢察公益訴訟應遵循民事、行政訴訟法的訴訟規(guī)律，包括最具特色的平等規(guī)律，即“兩造”平等地位和平等的訴訟權利義務。［8］調查取得的證據(jù)應質證，由法院審查客觀性、關聯(lián)性、合法性。

2.設立證據(jù)收集的基本規(guī)范，辨別瑕疵證據(jù)和排除非法證據(jù)。若調取的證據(jù)因形式、內容非法或瑕疵處于劣勢，比如執(zhí)法記錄儀影像中辦案人員未著裝和出示證件，或有類似釣魚執(zhí)法等行為。可借鑒刑事訴訟證據(jù)收集標準并吸收《關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中調查證據(jù)的規(guī)定，收集不符合法定程序，應當予以補正或者作出合理解釋，不能補正或者作出合理解釋的，應當排除該證據(jù)［9］。

3.明確證明標準。公益訴訟應遵循訴訟法的證明標準。民事公益訴訟起訴主體多元，檢察民事公益訴訟的證明標準可以與民訴法保持一致，基本采用“優(yōu)勢證明”標準。行政公益訴訟起訴主體只有檢察機關，其享有調查核實權，證明標準應高于“優(yōu)勢證明”，略低于刑事訴訟的“案件事實清楚，證據(jù)確實充分”標準。

（三）明確調查核實的程序規(guī)定

細化程序和操作規(guī)程可以提高辦案的精細度。應提升《辦案指南》效力層級并細化完善。

1.建立同步錄音錄像制度?？彬炍镒C、現(xiàn)場、詢問違法行為人、證人等時實行同步錄音錄像。

2.規(guī)定執(zhí)法記錄儀等必要設備的操作規(guī)程和相關電子證據(jù)收集程序和要求，應明確錄像內容編輯、保存、提取要求，規(guī)定防止電子證據(jù)篡改、污染和病毒感染等內容。

3.建立全國性或省級專家?guī)?，整合現(xiàn)有專家?guī)觳⒓訌姼黝悓＜規(guī)扉g的互聯(lián)互通，避免重復建設，廣泛開放專家?guī)焓褂脵嘞?，更多?lián)系基層實踐，充分發(fā)揮作用。

4.聘請有專門知識的人參與辦案，加強與第三方服務機構的合作。第一，遵守最高檢《關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規(guī)定（試行）》聘請有專門知識的人參與辦案，避免第三方服務機構獨斷認定。第二，嚴格挑選第三方機構，避免權力尋租。明確第三方人員的出庭義務和保障。第三，費用由辦案經(jīng)費負擔，及時請示上級支持。

（四）明確調查核實的保障措施

1.確立法警參與調查核實的依據(jù)、職責及采取的措施。有學者指出檢察機關應有權采取強制性手段和措施調查取證，若有妨礙，檢察機關可以采取諸如罰款、拘留等措施實施司法制裁，排除妨礙。［10］一定的強制措施可以增強調查核實的剛性，故應由至少兩名法警保障調查核實的進行，可全程使用執(zhí)法記錄儀拍攝。對拒絕或妨礙調查核實的，責令其履行協(xié)助義務，并予以警告和訓誡，應邀請被調查人所在基層組織或單位有關人員作證并錄音錄像，也可以采取現(xiàn)場口頭做出并錄像或事后書面向有關單位和行政機關提出檢察建議，建議相關部門的監(jiān)察部門或上級部門予以處理。在證據(jù)存在滅失風險或以后難以取得的情況下，可依照民訴法、行訴法相關規(guī)定辦理證據(jù)保全，但不得采取限制人身自由的強制措施。［11］

對于干擾阻礙調查活動，威脅、報復陷害、侮辱誹謗、暴力傷害檢察人員的，根據(jù)《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》第17條協(xié)助公安機關處理。涉及違法犯罪的，移送線索至有關機關追究其法律責任。

2.建議各省級院積極尋求黨委、政府和人大的支持，本著“全省一盤棋”思想制定文件完善溝通協(xié)調機制，增強剛性，避免檢察院逐一與各行政機關會簽文件，降低協(xié)調成本。會簽文件應包括線索摸排、調查取證、溝通協(xié)作、信息共享移送、技術咨詢等，并明確規(guī)定調閱復制行政執(zhí)法一手案卷的范圍、程序等內容。

3.加強上級院的指導，整合跨區(qū)域辦案力量。公益訴訟調查核實需要消耗較多的司法資源，僅憑某個院“單打”存在難度也可能浪費司法資源，比如同一違法行為人在多區(qū)域內存在損害公共利益的行為，或者同一類案件，依靠各轄區(qū)檢察院分別辦理會重復調查。應由省級或市級院通過立案、訴前等環(huán)節(jié)整合跨區(qū)域案件，上級主導、下級聯(lián)動，通盤解決跨區(qū)域案件和類案的調查核實。

（五）加強人員、經(jīng)費和設備配備

1.增加人員、設備和經(jīng)費配備，或者整合當前人才資源，組建復合型人才隊伍。可由最高人民檢察院確立人員、設備和經(jīng)費的基本配置方案以指導基層實踐，每三年或五年調整一次。比如要求各基層院至少有兩個辦案組，各辦案組2名檢察官和1-2名檢察官助理，每個辦案組配備1套常用設備。經(jīng)費及設備情況每兩年由辦案部門、技術部門聯(lián)合向上級院匯報。

2.加強檢察系統(tǒng)內部合作和協(xié)調，優(yōu)化資源和經(jīng)費配置，確保在勘驗、鑒定、檢驗、技術咨詢等方面給予辦案部門充分的技術支持。

3.增強人員素質，采取聘請專家授課、調研、人員互派交流等方式，針對性地加強相關人員培訓，包含環(huán)境保護、國土資源等專業(yè)知識及證據(jù)收集、保護和保密等內容。

（六）設置被調查人救濟制度

為避免調查核實權的膨脹和濫用，應為被調查人設置相應的救濟途徑。明確被調查人的權利和義務，設定權力邊界。設置被調查人的異議、復議制度，由辦案檢察院的上級院審查。并將該制度與瑕疵證據(jù)辨別、非法證據(jù)排除制度聯(lián)系起來。

注釋：

［1］參見顏卉：《增強檢察機關調查核實權的可操作性》，《人民檢察》2013年第10期。

［2］最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《檢察機關提起公益訴訟實踐與探索》，中國檢察出版社2017年第一版，第89頁。

［3］參見王振、孫秀明、馮桂波：《公益訴訟中檢察機關調查核實的問題與對策》，《檢察調研與指導》2018年第4輯（總第23輯）。

［4］參見張貴才、董芹江：《公益訴訟調查核實程序有待完善》，《檢察日報》2016年9月18日。

［5］《人民檢察院司法警察條例》第7條關于人民檢察院司法警察依法履行的職責中主要是刑事檢察方面的職責。

［6］參見李強：《民事訴訟中檢察機關調查核實權研究》，南京師范大學2016年博士學位論文，第174頁。雖其主張的是民事訴訟調查核實權，其觀點也可適用于公益訴訟中。

［7］參見王杏飛：《優(yōu)化民行檢察監(jiān)督，亟待健全檢察機關調查核實制度》，《人民政協(xié)報》2014年2月25日。

［8］參見張雪樵：《〈最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉的理解與適用》，《檢察日報》2018年3月17日。

［9］最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》第7條規(guī)定。

［10］參見湯維建：《公益訴訟的四大取證模式》，《檢察日報》2019年1月21日。

［11］參見任建煒、張源：《細化行政公益訴訟調查核實機制》，《檢察日報》2019年1月21日；沈冰川：《借鑒行政調查制度完善公益訴訟調查方式》，《檢察日報》2019年1月21日。兩篇文章均提出可以賦予檢察機關一定的強制性措施。