陳思明［中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院）副教授］

十九大報(bào)告提出了建設(shè)社會(huì)主義法治文化的新時(shí)代要求，為適應(yīng)加大全民普法力度的新時(shí)代法治傳播趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)適時(shí)探索新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治文化的普及路徑，從而切實(shí)提高新時(shí)代全民普法的實(shí)效。與法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)相適應(yīng)，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治文化普及路徑包括全面化路徑、常態(tài)化路徑和基層化路徑。

一、與法治國(guó)家建設(shè)相適應(yīng)的法治文化全面化普及路徑

根據(jù)十九大報(bào)告，堅(jiān)持全面依法治國(guó)是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。新時(shí)代法治國(guó)家建設(shè)呈現(xiàn)全面化發(fā)展態(tài)勢(shì)，與此相適應(yīng)，新時(shí)代法治文化也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化全面化普及路徑。一方面，這是法治國(guó)家建設(shè)中制度建設(shè)與文化建設(shè)共同推進(jìn)的迫切需要。因?yàn)殡S著法制建設(shè)向法治體系建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，既需要完善相關(guān)制度規(guī)定，也需要強(qiáng)化文化對(duì)法治實(shí)踐的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。另一方面，這是新時(shí)代法治體系科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在需求。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不僅包括國(guó)家制定法，還包括黨內(nèi)法規(guī)等內(nèi)容，在硬法和軟法的兩個(gè)維度有效協(xié)調(diào)立法、執(zhí)法、司法等法治活動(dòng)，需要發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義法治文化的內(nèi)在整合作用。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治文化的全面化普及路徑需要注意協(xié)調(diào)以下關(guān)系。

第一，注意黨內(nèi)政治文化與黨內(nèi)法治文化的有效銜接。全面從嚴(yán)治黨要求發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化。在現(xiàn)代政治大環(huán)境下，政治文化的核心就是制度文化，法治文化是制度文化的最高表現(xiàn)①周葉中：《以法治思維的培養(yǎng)為突破口推進(jìn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)》，《理論視野》，2017年第5期。。通過(guò)制度規(guī)范政治行為和政治運(yùn)行，以制度力量促進(jìn)養(yǎng)成良好政治行為習(xí)慣，進(jìn)而生成現(xiàn)代合理政治文化。為促進(jìn)黨內(nèi)政治文化與法治文化的有效銜接，應(yīng)當(dāng)立足法治文化全面化普及路徑，將法治文化視為全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的重要內(nèi)化渠道，通過(guò)強(qiáng)化黨內(nèi)行為的綜合規(guī)制準(zhǔn)確定位新時(shí)代黨內(nèi)文化。

具體來(lái)講，在全面化法治文化普及路徑方面，致力于新時(shí)代黨內(nèi)文化建設(shè)，黨內(nèi)行為的有效合理規(guī)制應(yīng)當(dāng)側(cè)重于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常行為監(jiān)督，通過(guò)執(zhí)紀(jì)行為具體展現(xiàn)黨內(nèi)政治文化的嚴(yán)肅性和黨內(nèi)法治文化的規(guī)范性。同時(shí)，注重將黨內(nèi)政治文化要求轉(zhuǎn)化為法治化規(guī)范，以黨的制度建設(shè)鞏固思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等方面的優(yōu)秀成果，實(shí)現(xiàn)在日常工作全過(guò)程中政治文化和法治文化的有效銜接。

第二，注意黨內(nèi)法治文化與國(guó)家法治文化的合理匹配。隨著黨內(nèi)法規(guī)納入普法范圍，在普及規(guī)范條文的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)對(duì)黨內(nèi)法治文化和國(guó)家法治文化的普及問題進(jìn)行分析。目前，實(shí)踐層面已然明確了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的適用關(guān)系，但是對(duì)于黨內(nèi)法治文化與國(guó)家法治文化的定位尚缺乏關(guān)注。在黨內(nèi)行為綜合規(guī)制的基礎(chǔ)上，需要以他律和自律的法治視角深化黨內(nèi)法治文化與國(guó)家法治文化的合理匹配。同時(shí)，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，突出黨內(nèi)法治文化對(duì)于國(guó)家法治文化的有效指引作用。

具體來(lái)講，在全面化法治文化普及路徑方面，鑒于黨內(nèi)法治文化和國(guó)家法治文化的有效銜接需要，應(yīng)當(dāng)針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應(yīng)進(jìn)行普及說(shuō)理②李忠：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第5頁(yè)。，即對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)適用于非黨員的情況，以及黨政聯(lián)名發(fā)布的文件和作出的行為進(jìn)行必要的法理說(shuō)明。通過(guò)闡明黨內(nèi)法治和國(guó)家法治的法理關(guān)系，深化黨內(nèi)法治文化和國(guó)家法治文化的協(xié)調(diào)基礎(chǔ)，從而強(qiáng)化全面化法治文化普及作用。從實(shí)踐層面講，通過(guò)對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)適用范圍的進(jìn)一步理清，可以有效調(diào)動(dòng)公眾公權(quán)力監(jiān)督熱情，尤其在全媒體時(shí)代，黨國(guó)一體化法治合理運(yùn)行需要必要的輿論監(jiān)督。

第三，注意法治文化在國(guó)家各領(lǐng)域法治建設(shè)中的整體協(xié)調(diào)性。十九大報(bào)告彰顯了新時(shí)代國(guó)家法治建設(shè)致力于提高整體協(xié)調(diào)性的努力，比如合憲性審查等內(nèi)容。隨著普法融入立法、執(zhí)法、司法等領(lǐng)域，法治文化傳播在各法治領(lǐng)域中的協(xié)調(diào)性更加值得關(guān)注。因?yàn)榱⒎ā?zhí)法、司法和守法領(lǐng)域中法治視角存在一定區(qū)別，相應(yīng)地，各法治領(lǐng)域中的法治思維形式存在不同。法治思維的不同，從根本上來(lái)講是法治文化的不同③季羨林：《談東西方文化》，浙江人民出版社2016年版，第199頁(yè)。，法治文化是法治思維的本質(zhì)。為進(jìn)一步提高各法治領(lǐng)域的整體協(xié)調(diào)性，法治文化整體協(xié)調(diào)傳播具有重要法治意義。

具體來(lái)講，在全面化法治文化普及路徑方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮普法議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的普法協(xié)調(diào)作用。在我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)在普法議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中承擔(dān)重要職能，司法行政機(jī)關(guān)不僅需要督促、匯總議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相關(guān)成員單位的普法信息，更應(yīng)當(dāng)對(duì)各方信息進(jìn)行系統(tǒng)分析，并為各方提供及時(shí)的普法指導(dǎo)，以便在整體上提高普法的綜合社會(huì)效益。同時(shí)，順應(yīng)新時(shí)代行政法治變革需要，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)普法議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制，從而收獲言傳勝于身教的全面法治文化普及效果。

二、與法治政府建設(shè)相適應(yīng)的法治文化常態(tài)化普及路徑

在政府主導(dǎo)改革的情況下，中國(guó)特色社會(huì)主義法治文化既需要注重與法治國(guó)家建設(shè)相適應(yīng)，更需要探究與法治政府建設(shè)相適應(yīng)的法治文化普及路徑。法治政府建設(shè)中，依法行政是重頭戲。行政權(quán)力作為與公眾接觸最廣泛的公權(quán)力，為適應(yīng)新時(shí)代法治政府建設(shè)需要，提高新時(shí)代法治普及的及時(shí)性，應(yīng)當(dāng)探究常態(tài)化法治文化普及路徑。從制度層面講，完善“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制成為重要制度保障。從運(yùn)作層面講，需要關(guān)注“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”分散模式導(dǎo)致的法治宣傳教育碎片化問題④莫紀(jì)宏：《“總體法治宣傳教育觀”的理論與實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第185頁(yè)。。歸根結(jié)底，為提高新時(shí)代法治文化常態(tài)化普及效率，應(yīng)當(dāng)將法治文化普及更好地融入執(zhí)法實(shí)踐，從外部需求變?yōu)閳?zhí)法的內(nèi)部需求，是法治文化常態(tài)化普及的根本保障。

第一，完善行政執(zhí)法程序。針對(duì)行政執(zhí)法程序中存在的執(zhí)法不公和不作為等突出問題⑤王萬(wàn)華：《完善行政執(zhí)法程序立法的幾個(gè)問題》，《行政法學(xué)研究》，2015年第4期。，及時(shí)進(jìn)行行政程序立法具有現(xiàn)實(shí)意義。行政程序法的缺失不免產(chǎn)生一定的不良影響。“從目前實(shí)踐中來(lái)看，執(zhí)法普法的模式還基本停留在‘告知’形式，普法的實(shí)際效果不明顯。”⑥胡向東：《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制的實(shí)踐與思考》，《中國(guó)司法》，2015年第11期。在新時(shí)代黨政機(jī)構(gòu)改革中，完整的執(zhí)法程序是深化行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，具體來(lái)講，尤其應(yīng)當(dāng)注意從行政行為說(shuō)明理由制度入手。從法治文化普及角度講，行政程序中的告知不應(yīng)當(dāng)僅限于告知相應(yīng)的制度依據(jù)，更應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法的重要法治內(nèi)涵說(shuō)清楚，這是克服就事說(shuō)事片段化處理弊端的法治文化普及路徑的內(nèi)在要求，具體需要結(jié)合執(zhí)法全過(guò)程的多要素情況進(jìn)行闡釋。

以法治文化視角解讀行政程序法治問題，立足行政執(zhí)法的全過(guò)程從制度-政策-法文化的情理法多角度進(jìn)行闡釋。這既是對(duì)行政執(zhí)法程序不完善的有利補(bǔ)充，也是切實(shí)推動(dòng)法治文化常態(tài)化普及的重要方式。在具體路徑方面需要注意以下兩點(diǎn)：一是，立足行政過(guò)程視角查清相關(guān)事實(shí)，避免人為片段化選擇性截取事實(shí)的不良做法，切實(shí)提高法治文化說(shuō)理的法律效果。二是，在行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)注重規(guī)范執(zhí)法人員自身的行為，以“言傳不如身教”的說(shuō)理形式增強(qiáng)法治文化傳播的社會(huì)效果。綜上，兼顧行為者和行為過(guò)程的多方面，通過(guò)多角度法治文化闡釋完善行政執(zhí)法程序的常態(tài)化普法，這既有利于發(fā)揮法治文化對(duì)行政執(zhí)法程序的制度完善功能，也對(duì)行政執(zhí)法人員規(guī)制產(chǎn)生了重要影響。這種從行政依據(jù)和行為人雙重角度強(qiáng)化說(shuō)理的方式，可以成為法治文化傳播的重要優(yōu)勢(shì)。

第二，深化對(duì)執(zhí)法中普法的價(jià)值認(rèn)同。法治文化常態(tài)化普及路徑的可行性，既與行政程序制度的可操作性有關(guān)，也與深化對(duì)執(zhí)法中普法的價(jià)值認(rèn)同相關(guān)。只有對(duì)執(zhí)法中普法的價(jià)值有深刻認(rèn)同，執(zhí)法中普法的可持續(xù)性才能夠得以保障，在相關(guān)制度缺失的情況下法治價(jià)值認(rèn)同的現(xiàn)實(shí)作用會(huì)更為凸顯。

一方面，執(zhí)法中普法是以行政程序的形式，展現(xiàn)了新時(shí)代普法的法治溝通性質(zhì)。權(quán)威觀點(diǎn)將普法視為整合法律共同體的政治動(dòng)員的重要方式⑦許章潤(rùn)：《普法運(yùn)動(dòng)》，清華大學(xué)出版社2011年版，第1頁(yè)。，這是從普法的傳統(tǒng)法治作用角度進(jìn)行的界定。新時(shí)代加大全民普法力度的重要前提是更新有關(guān)普法的科學(xué)定位，普法在新時(shí)代法治建設(shè)中不能僅僅發(fā)揮政治動(dòng)員的作用，與全面依法治國(guó)相適應(yīng)，新時(shí)代普法的科學(xué)作用應(yīng)當(dāng)覆蓋到行政程序的全過(guò)程。與此同時(shí)，新時(shí)代普法的法治溝通方式應(yīng)當(dāng)更為科學(xué)，更為重要地是，法治溝通的性質(zhì)界定為新時(shí)代的法治文化普及提供了重要啟示。文化以潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲的方式發(fā)生作用，這為新時(shí)代法治普及提供了新的視角，促使新時(shí)代法治普及突破傳統(tǒng)執(zhí)法剛性視角限制，以法治溝通的柔性視角激發(fā)文化的內(nèi)在動(dòng)力，從而有效實(shí)現(xiàn)法治文化常態(tài)化普及效果。

另一方面，執(zhí)法中普法是以法治溝通的常態(tài)化形式，克服行政程序中雙方地位不對(duì)等的現(xiàn)實(shí)情況，集中展現(xiàn)了對(duì)行政相對(duì)人的法治地位的尊重。執(zhí)法中普法以剛?cè)岵?jì)的方式，提高了行政主體和行政相對(duì)人在行政程序中的溝通效果。其中既有法治溝通的雙方交流作用方式的潛在功能，也有對(duì)行政相對(duì)人主體地位尊重的法治深意。具體來(lái)講，法治溝通以雙方對(duì)話和接受對(duì)方傳遞的法治信息為基礎(chǔ)，其展現(xiàn)的信息流呈現(xiàn)環(huán)狀，不同于傳統(tǒng)的行政命令等的線性信息流模式。在雙方交流中，給予了行政相對(duì)人必要的話語(yǔ)權(quán)，促使以溝通的方式實(shí)現(xiàn)糾紛預(yù)防的現(xiàn)實(shí)作用。更為重要地是，交流的雙方性在實(shí)質(zhì)上承認(rèn)了行政相對(duì)人的法治主體地位，從而為行政相對(duì)人發(fā)揮法治主體能動(dòng)性提供了重要保障。

三、與法治社會(huì)建設(shè)相適應(yīng)的法治文化基層化普及路徑

新時(shí)代法治社會(huì)建設(shè)，既需要借助法治國(guó)家和法治政府建設(shè)的推動(dòng)力，更需要適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需要。三農(nóng)問題歷來(lái)是黨和國(guó)家工作的重中之重，新時(shí)代伊始鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為重要關(guān)鍵詞。與農(nóng)村法治建設(shè)相適應(yīng)的法治思維和法治方式，需要必要的法治文化普及支持。具體來(lái)講，就是需要加大農(nóng)村普法力度，提高基層法治政府和法治社會(huì)建設(shè)的必要法治能力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于基層法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，處于法治政府和法治社會(huì)的接駁環(huán)節(jié)，其在行政行為中加強(qiáng)農(nóng)村普法，具有法治政府和法治社會(huì)的雙重法治作用。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高行政服務(wù)能力加大農(nóng)村普法力度，既是適應(yīng)新時(shí)代法治社會(huì)建設(shè)需要的基層化法治文化普及路徑，也是具有中國(guó)特色的普法模式對(duì)基層法治政府建設(shè)的特有路徑選擇，兩者共同詮釋了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治文化基層化普及特點(diǎn)。

具體來(lái)講，新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)中，普及適應(yīng)法治社會(huì)建設(shè)需要的法治文化，應(yīng)當(dāng)注意以下問題。

第一，應(yīng)當(dāng)注重培育體系化思維，尋找到法律規(guī)范與其他規(guī)范的連接方式。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為與農(nóng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)緊密，僅僅依靠法律說(shuō)理在一些情況下是不充分的，尤其是在法律規(guī)定比較粗線條的情況下。歸根結(jié)底，法治文化普及需要以融入社會(huì)生活的方式發(fā)生作用，而社會(huì)生活具有一定的開放性。相應(yīng)地，法治文化普及首先需要處理好法律與社會(huì)、法律規(guī)范與其他社會(huì)規(guī)范之間的融貫性⑧陳金釗：《體系思維的姿態(tài)及體系解釋方法的運(yùn)用》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第2期。，從而為法律適用提供堅(jiān)實(shí)的制度和文化保障。與法治體系和法治文化發(fā)展相適應(yīng)，新時(shí)代法治思維形式是體系化思維，體系化思維以邏輯合理性在法律規(guī)范和非法律規(guī)范之間搭建了連接渠道，推動(dòng)以全面視角審視基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的規(guī)范現(xiàn)狀，從而提高規(guī)范說(shuō)理的有效性和法治文化普及的針對(duì)性。具體來(lái)講，在基層普法中，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)相關(guān)法律事實(shí)的全面掌握，避免法律關(guān)系片段化的弊端，科學(xué)審視社會(huì)規(guī)范運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)立足基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要的法治文化的培育發(fā)展。

第二，應(yīng)當(dāng)注重法治文化普及的多種方式協(xié)調(diào)運(yùn)用，尋找到徹底解決糾紛、有效預(yù)防糾紛的科學(xué)方法。具體來(lái)講，應(yīng)當(dāng)結(jié)合基層社會(huì)生活現(xiàn)實(shí)，以融入生活的方式普及法治文化。換言之，文化是法治與基層生活對(duì)接的重要突破口，文化的寬泛外延和多種形式是新時(shí)代基層普法路徑的關(guān)鍵切入點(diǎn)。從基層法治文化普及的內(nèi)容角度講，需要將社會(huì)生活中已生效的“活法”進(jìn)行必要的法治解讀。從實(shí)質(zhì)角度講，這是以體系化思維對(duì)基層社會(huì)的情理法進(jìn)行法治剖析，并以法治說(shuō)理的形式進(jìn)行有效的法治傳播。有效的法治傳播不應(yīng)僅僅注重傳播的過(guò)程，更應(yīng)注重傳播的法治效果，立足糾紛徹底解決和有效預(yù)防是實(shí)現(xiàn)法治傳播效果的根本。進(jìn)一步講，基層法治文化普及應(yīng)當(dāng)引入法社會(huì)學(xué)視角⑨［德］托馬斯·萊賽爾，高旭軍等譯：《法社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，上海人民出版社2014年版，第69頁(yè)。，既應(yīng)注重采用文化形式，也應(yīng)立足融入法治實(shí)踐，多樣性和實(shí)用性兼?zhèn)涫潜ＷC基層法治文化傳播取得最佳效果的關(guān)鍵。

第三，應(yīng)當(dāng)注重基層法治政府建設(shè)實(shí)效，這是言傳不如身教式法治文化傳播模式的重要傳播途徑。借助加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的契機(jī)，推動(dòng)從權(quán)力設(shè)置、運(yùn)行等角度理性設(shè)定新時(shí)代縣鄉(xiāng)關(guān)系，這也是建設(shè)基層法治政府的關(guān)鍵。如果將農(nóng)村社會(huì)從行政相對(duì)人群體的角度，納入基層法治政府建設(shè)視野，通過(guò)引入第三方的形式，可以在權(quán)利和權(quán)力、權(quán)力與權(quán)力的多元博弈中推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力內(nèi)容的合理定位。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層普法的主導(dǎo)力量，其以實(shí)際的權(quán)力博弈行為展現(xiàn)了新時(shí)代法治文化傳播的生動(dòng)內(nèi)容，從而有利于產(chǎn)生更為深刻的法治文化傳播效果。