卓澤淵[中共中央黨校（國家行政學院）教授、博士生導(dǎo)師]

黨的十九屆四中全會作出的《堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“深化行政執(zhí)法體制改革，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項。進一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平” 。提高行政執(zhí)法能力，是推進全面依法治國的基礎(chǔ)要件，是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！稕Q定》這一部署為我國下一步提高行政執(zhí)法能力提供了具體思路。我們應(yīng)當根據(jù)《決定》要求，深入推進相應(yīng)的各項工作及其改革發(fā)展。

一、整合行政執(zhí)法隊伍

一段時期以來，我國行政執(zhí)法部門林立、隊伍龐大。這也許是走向法治之初的必然，但是絕不能長此以往，否則國家的財政難以支撐，人民的負擔難以承受，經(jīng)濟社會發(fā)展也會因此而失去活力。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和全面依法治國的推進，必須對行政執(zhí)法隊伍予以整體優(yōu)化。

整合執(zhí)法隊伍是維護執(zhí)法統(tǒng)一性的需要。多頭執(zhí)法由來已久，它是在歷史發(fā)展中漸變形成的，并非一日之寒，其危害十分嚴重，我們必須要有清醒的認識。多頭執(zhí)法造成的重大危害是會導(dǎo)致執(zhí)法尺度的不統(tǒng)一，危害國家行政執(zhí)法的統(tǒng)一性。執(zhí)法部門太多就必然增加統(tǒng)一的難度，勢必導(dǎo)致執(zhí)法尺度上的不統(tǒng)一。然而，依法行政、建設(shè)法治政府已經(jīng)是我們的急迫任務(wù)，國家的行政執(zhí)法必須統(tǒng)一，行政執(zhí)法必須具有統(tǒng)一的標準和尺度。

整合執(zhí)法隊伍是保持執(zhí)法嚴肅性的需要。法律是嚴肅而神圣的。執(zhí)法必須是慎重而嚴肅的行政行為，容不得執(zhí)法機關(guān)及其工作人員隨意和任性。多頭執(zhí)法必然導(dǎo)致政出多門，不同的執(zhí)法隊伍執(zhí)法的手段、措施、方式相互參差、彼此沖突，嚴重損害行政執(zhí)法的嚴肅性。行政執(zhí)法是嚴肅的法律行為，在同一法律的適用范圍之內(nèi)，針對類似行政事項的法律適用應(yīng)該是統(tǒng)一的、一致的。否則，執(zhí)法就可能因不同執(zhí)法隊伍素質(zhì)和認識的參差而成為兒戲，引發(fā)社會公眾的誤解，損害法律的嚴肅和執(zhí)法的嚴肅性，損害法律的權(quán)威性。

整合執(zhí)法隊伍是實現(xiàn)執(zhí)法目的性的需要。法治政府是服務(wù)型政府，執(zhí)法必須服務(wù)于人民，這是當代民主政治的必然要求。多頭執(zhí)法很可能加重人民的法律負擔，背離執(zhí)法為民的初衷，導(dǎo)致侵犯公民和法人合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。公民和法人是與政府相對應(yīng)的主體，如果政府的執(zhí)法行為花樣百出，必然會使公民和法人無所適從。面對某種行為，有的執(zhí)法機關(guān)認為合法，有的執(zhí)法機關(guān)認為違法，公民和法人就會莫衷一是。一旦他們合法權(quán)益受到侵害，也難以得到法律的有效救濟。

二、推動執(zhí)法重心下移

具體行政執(zhí)法事務(wù)絕大多數(shù)都在基層，尤其是在國家幅員遼闊、各級行政轄區(qū)范圍廣大的情況下，更必須將執(zhí)法重心下移。下移執(zhí)法重心具有極為重要的意義，必須清楚認識并在深化行政執(zhí)法體制改革中著力解決。

首先，執(zhí)法重心下移是執(zhí)法為民的需要。構(gòu)建服務(wù)型政府是我們的重要目標，服務(wù)人民是人民政府行政執(zhí)法工作的本質(zhì)要求。執(zhí)法工作作為政府工作的構(gòu)成部分，必須服務(wù)于人民，滿足人民群眾的法律需求。執(zhí)法需求在基層，其工作就必須落實到基層、扎根到基層。只有重心下移，減少中間環(huán)節(jié)、中間層級，執(zhí)法工作才能消除梗阻現(xiàn)象，急人民所急，想人民所想。從當前的情形來看，高層級行政執(zhí)法權(quán)限還是過大過多，必須進行全面梳理，分類歸類，分門別類地予以化解和下放。

其次，執(zhí)法重心下移是順利執(zhí)法的需要。執(zhí)法機關(guān)面對的相對當事人是多元的。但是農(nóng)民都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組生活的，居民都是在街道、社區(qū)生活的，各種行政事務(wù)、各種矛盾糾紛都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組、街道社區(qū)分不開。執(zhí)法機關(guān)只有置身于基層、置身人民群眾之中，才能更順利地開展執(zhí)法工作，其工作效果才能更順民心、合民意，其執(zhí)法活動也會因得到人民群眾的支持而順利開展。

再次，執(zhí)法重心下移是及時執(zhí)法的需要。行政執(zhí)法本身就有效率要求。許多行政執(zhí)法工作甚至有法定時限、時效規(guī)定，必須及時辦理，在法定時限或者時效內(nèi)辦結(jié)。執(zhí)法重心下移，是大幅度提高執(zhí)法效率的重要途徑。行政執(zhí)法效率的提升對于經(jīng)濟發(fā)展、民生事業(yè)具有極大的促進作用。特別是對于及時化解矛盾糾紛、維護社會安全穩(wěn)定具有特殊成效。社會的矛盾糾紛都是在具體的社會生活中產(chǎn)生的，有的事關(guān)重大，需要及時化解，大事化小、小事化了。有的問題看起來無足輕重，但若任其延宕，甚至會養(yǎng)癰遺患，釀成大禍，成為災(zāi)難。這些都是對及時執(zhí)法的要求。

三、深化執(zhí)法體制改革

提高行政執(zhí)法能力必須深化執(zhí)法體制改革。在行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法事項、行政執(zhí)法環(huán)境相對確定的情況下，行政執(zhí)法體制就是決定性的因素。要切實提高行政執(zhí)法能力就必須深化執(zhí)法體制改革。

深化執(zhí)法體制改革必須減少執(zhí)法事項。這是改革行政執(zhí)法的釜底抽薪之舉。執(zhí)法事項如果不削減，行政執(zhí)法的機構(gòu)裁撤與人員精簡都將成為空話。執(zhí)法事項過多是減輕執(zhí)法負擔的攔路虎。在深化改革中必須將一些不當?shù)膱?zhí)法轉(zhuǎn)化為應(yīng)有的服務(wù)。這是行政機構(gòu)改革的根本性要求，也是行政執(zhí)法中必須進行的最首要的考量。減少執(zhí)法事項的改革是一項極為艱巨的任務(wù)，有關(guān)行政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部對此并不熱情，不想改、不愿改、不敢改的心理都會作祟，但是又不能不改、不得不改。

深化執(zhí)法體制改革必須優(yōu)化權(quán)力配置。在中央、省市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間要有執(zhí)法權(quán)的合理配置。哪些權(quán)力應(yīng)該放在哪一個層級，由哪一個機構(gòu)行使，是非常重要的，必須科學配置。權(quán)力配置既要便于行政執(zhí)法活動的開展，更要便于服務(wù)人民群眾，激發(fā)社會活力。執(zhí)法權(quán)限劃分不當，必然會加大執(zhí)法成本，浪費執(zhí)法資源。對于執(zhí)法過程中的越權(quán)行為必須予以有效的法律制約，防止行政執(zhí)法權(quán)行使上的混同，否則就會加大執(zhí)法成本，損害公眾利益。

深化執(zhí)法體制改革必須優(yōu)化執(zhí)法機構(gòu)。必須探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法。在推進綜合執(zhí)法改革中，對于冗余的行政執(zhí)法機構(gòu)，應(yīng)該撤銷的，堅決撤銷；應(yīng)該整合的，必須整合。通過撤銷不必要的執(zhí)法機構(gòu)，減輕公民和法人的不當負擔，給社會松綁、給政府松綁。通過整合機構(gòu)進而整合執(zhí)法隊伍及其人員，做到“簡政精兵”，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)。確保各個機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)責明確、各個執(zhí)法崗位權(quán)責清晰，防止執(zhí)法機構(gòu)林立、旁逸斜出，防止執(zhí)法人員人浮于事、越權(quán)執(zhí)法。

深化執(zhí)法體制改革必須優(yōu)化執(zhí)法方式。在近年的行政執(zhí)法體制改革中，中央到地方的各級行政執(zhí)法機關(guān)創(chuàng)設(shè)了信息公示制度、信用信息平臺制度、失信聯(lián)合懲戒機制，以及分類監(jiān)管制度、行政檢查的“雙隨機、一公開”制度、社會管理網(wǎng)格化制度、行政執(zhí)法績效考評制度等。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的應(yīng)用和社會治理方式的創(chuàng)新，行政執(zhí)法必須與時俱進。既有的這些制度還需要隨著服務(wù)型政府建設(shè)和行政執(zhí)法智能化的發(fā)展而不斷完善。

改革行政執(zhí)法體制，提高行政執(zhí)法能力，問題是在行政或者行政執(zhí)法，但它不僅僅是行政執(zhí)法的事情，也不僅僅是行政的事情，它事關(guān)黨組織、權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)、司法機關(guān)對其進行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的制度設(shè)計。沒有黨政機關(guān)的協(xié)調(diào)改革，沒有人民代表大會制度的改革和完善，沒有司法機關(guān)對于執(zhí)法活動司法監(jiān)督程序機制的改革，行政執(zhí)法能力的提升就是一句空話。我們既要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā)，對行政執(zhí)法改革提出新要求，也要從提高行政執(zhí)法能力的需要出發(fā)，相應(yīng)地深化全面依法治國實踐，深化政治體制改革，推進整個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。