楊成毅（四川省崇州市司法局局長(zhǎng)）

陳榆明（四川省崇州市司法局副局長(zhǎng)）

鄭 艷 趙 爽（四川省崇州市司法局）

黨的十八屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“深化行政執(zhí)法體制改革”的重大任務(wù)。近年來(lái)，我國(guó)以推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能、依法行政建設(shè)法治政府為總體目標(biāo)，采取修訂完善法律法規(guī)、大部制改革、相對(duì)集中行政處罰權(quán)、相對(duì)集中行政許可權(quán)等多項(xiàng)舉措，著力深化行政執(zhí)法體制改革，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平得到明顯提升。

一、行政執(zhí)法與行政執(zhí)法體制的概念分析

（一）概念的重新審視

1.行政執(zhí)法。針對(duì)行政執(zhí)法的概念主要存在以下幾種觀點(diǎn)：一是廣義的行政執(zhí)法。即行政機(jī)關(guān)或授權(quán)組織實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章等所有法律規(guī)范性文件活動(dòng)的總稱。二是具體的行政執(zhí)法。行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織依照法定職權(quán)實(shí)施的具有行政管理性質(zhì)的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)等外部具體行政行為。三是限縮的行政執(zhí)法。將行政執(zhí)法等同于行政審批、行政強(qiáng)制或行政處罰。基于行政執(zhí)法體制的構(gòu)建，筆者更傾向于第二種觀點(diǎn)。

2.行政執(zhí)法體制。行政執(zhí)法體制，是指由行政執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)、法定執(zhí)法職權(quán)和義務(wù)、執(zhí)法程序和運(yùn)行機(jī)制等構(gòu)成的有機(jī)體系及其相關(guān)法律制度①青鋒：《關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的幾點(diǎn)思考》，《行政法學(xué)研究》，2006年第4期。。具體而言，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)現(xiàn)行的行政法律法規(guī)、“三定”方案及配套的行政規(guī)范性文件，依法行使行政權(quán)力和承擔(dān)行政責(zé)任，所形成的權(quán)力運(yùn)行體系機(jī)制的總稱。其主要作用是明確機(jī)構(gòu)如何設(shè)置、權(quán)力如何分配運(yùn)行、效率如何提高、執(zhí)法如何監(jiān)督等。

（二）行政執(zhí)法與行政執(zhí)法體制的邏輯關(guān)系

相對(duì)于行政執(zhí)法體制而言，行政執(zhí)法是微觀的執(zhí)法活動(dòng)，是其具體表現(xiàn)形式之一。行政執(zhí)法依附于行政執(zhí)法體制才得以順利運(yùn)行，其執(zhí)法行為直接影響著行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。行政執(zhí)法體制是宏觀的制度體系。它是在長(zhǎng)期的執(zhí)法實(shí)踐過(guò)程中，不斷深入總結(jié)、修正完善和抽象概括所形成的，用以保障和影響行政執(zhí)法活動(dòng)體系制度的總稱。行政執(zhí)法體制不直接針對(duì)行政相對(duì)人，沒(méi)有行政執(zhí)法的具體性、針對(duì)性。但是， 它規(guī)定著行政執(zhí)法的權(quán)力關(guān)系、方式方法、運(yùn)行機(jī)制、發(fā)展方向，是行政執(zhí)法符合法治原則的制度性和機(jī)制性保障②周繼東：《深化行政執(zhí)法體制改革的幾點(diǎn)思考》，《行政法學(xué)研究》，2014年第1期。。

二、行政執(zhí)法體制改革對(duì)營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境的意義

營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)國(guó)家軟實(shí)力的重要表現(xiàn)。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是一項(xiàng)系統(tǒng)改革，充分體現(xiàn)出政府改革的問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向與效果導(dǎo)向③謝紅星：《營(yíng)商法治環(huán)境評(píng)價(jià)的中國(guó)思路與體系——基于法治化視角》，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2019年第3期?！，F(xiàn)在我們的營(yíng)商環(huán)境整體上在改善，但必須清醒地認(rèn)識(shí)到，仍然存在著瓶頸與短板。

首先，行政審批存在“多頭審批”“二次審批”問(wèn)題。政府審批對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)仍較多，流程繁、手續(xù)多、耗時(shí)長(zhǎng)等問(wèn)題是企業(yè)普遍反映的“痛點(diǎn)”，企業(yè)辦事仍然存在“門(mén)難進(jìn)”“臉難看”的情況。其次，行政執(zhí)法存在“多頭執(zhí)法”“任性執(zhí)法”問(wèn)題。在行政執(zhí)法中出現(xiàn)執(zhí)法主體多、執(zhí)法權(quán)限交叉重疊、執(zhí)法不公、執(zhí)法效率低、隨意執(zhí)法等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了政府的權(quán)威和公信力，在一定程度上制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最后，營(yíng)商環(huán)境的塑造仍缺乏法治化。政府部門(mén)面臨的外部約束與監(jiān)督還不夠，企業(yè)申訴等渠道不暢通或申訴成本過(guò)高，政商環(huán)境比較復(fù)雜。因此，政府應(yīng)堅(jiān)持推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步做實(shí)政府權(quán)力的減法、做足責(zé)任監(jiān)管的加法、做優(yōu)大眾體驗(yàn)的乘法、做好交易成本的除法④王光俊：《如何打造法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境？》，《財(cái)政監(jiān)督》，2019年第10期。，通過(guò)法治化維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，從法制層面維護(hù)各類企業(yè)的合法權(quán)益， 為政府權(quán)力運(yùn)行劃底線，提高營(yíng)商環(huán)境的法治化水平。

三、行政執(zhí)法體制改革的崇州實(shí)踐

四川省崇州市堅(jiān)持統(tǒng)籌思維，優(yōu)化機(jī)構(gòu)配置、整合行政職能、深化行政執(zhí)法體制改革、提升政府治理效能，構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高效行政執(zhí)法體系。

一是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)。結(jié)合崇州實(shí)際，科學(xué)研判、周密部署、穩(wěn)步推進(jìn)，通過(guò)相對(duì)集中行使處罰權(quán)、相對(duì)集中行政許可權(quán)，適當(dāng)分離決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，綜合推進(jìn)“審管罰”分離，從體制機(jī)制上改變“以審代管”“以罰代管”的落后管理思維，使主管部門(mén)從以審批發(fā)證、行政處罰為主向監(jiān)管服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。二是堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)。堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為，從重塑政府職能、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、改進(jìn)工作機(jī)制、轉(zhuǎn)變治理方式、促進(jìn)隊(duì)伍優(yōu)化等五個(gè)方面，建立既相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府內(nèi)部職權(quán)配置方式和相互關(guān)系，提升政府治理水平。三是堅(jiān)持重點(diǎn)突破。2016年，崇州市組建綜合行政執(zhí)法局，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合7個(gè)部門(mén)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，劃轉(zhuǎn)行政權(quán)力事項(xiàng)1500項(xiàng)，形成跨部門(mén)跨領(lǐng)域的綜合執(zhí)法體系。2017年10月，四川省政府批復(fù)同意崇州市相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作方案。2018年8月14日，崇州市組建行政審批局，將涉及19個(gè)部門(mén)的138項(xiàng)審批事項(xiàng)和20項(xiàng)其他權(quán)力事項(xiàng)（共計(jì)操作項(xiàng)377個(gè)）劃轉(zhuǎn)至行政審批局集中辦理。2017年，崇州市綜合執(zhí)法智慧服務(wù)平臺(tái)上線，推動(dòng)跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)的信息資源共享，實(shí)現(xiàn)感知、分析、服務(wù)、指揮、執(zhí)法“五位一體”，為進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，提升綜合監(jiān)管水平奠定了基礎(chǔ)。

至此，崇州市初步形成“一枚印章管審批、一支隊(duì)伍管執(zhí)法、一個(gè)平臺(tái)管監(jiān)管”的行政執(zhí)法體系，形成權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的機(jī)構(gòu)職能體系。

（一）相對(duì)集中行政許可權(quán)改革

崇州市改變過(guò)去以權(quán)力收放為依托的改革思路，著力于理順審批管理機(jī)制，厘清行政審批局與行政主管部門(mén)的權(quán)責(zé)關(guān)系，推動(dòng)“三項(xiàng)集中”，實(shí)行“融合式”審批改革模式，突破工程建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)徟款i，縮短審批時(shí)限，提高行政效能。

1.推動(dòng)“三項(xiàng)集中”。崇州市圍繞“流程更優(yōu)、手續(xù)更簡(jiǎn)、時(shí)限更短”的目標(biāo)，調(diào)整涉及事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)部門(mén)和承擔(dān)行政審批職能部門(mén)的“三定”方案，細(xì)化權(quán)責(zé)清單，推動(dòng)“審批事項(xiàng)、審批職能、審批人員”三個(gè)集中，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的權(quán)力到位、技術(shù)到位、人員到位的“三個(gè)到位”，避免審批局變成各行政主管部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，使行政審批局獨(dú)立行使審批職能，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，杜絕實(shí)際耗用總時(shí)限與法定（承諾）總時(shí)限相差太遠(yuǎn)的“兩張皮現(xiàn)象”。過(guò)去企業(yè)需要往返15個(gè)部門(mén)37個(gè)科室，現(xiàn)在全流程審批僅由審批局一家牽頭，審批要件由248個(gè)減少為136個(gè)，審批環(huán)節(jié)從43個(gè)減少為6個(gè)，節(jié)能審查等15項(xiàng)許可事項(xiàng)采用信用承諾，全流程時(shí)間從改革前平均218個(gè)工作日減少至80個(gè)工作日以內(nèi)。

2.實(shí)行“融合式”改革。為杜絕出現(xiàn)“二次審批”的現(xiàn)象，崇州市著力于審批管理體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變，將傳統(tǒng)的“要件式”審批（將政府主要職能部門(mén)的部分行政審批事項(xiàng)予以集中，劃轉(zhuǎn)至行政審批局，但專業(yè)性、技術(shù)性審查和關(guān)鍵性、決定性現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)等環(huán)節(jié)仍保留在原部門(mén)，證照由行政審批局加蓋公章，實(shí)現(xiàn)形式上的行政審批局統(tǒng)一行使審批權(quán)）轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)質(zhì)性”審批，即“融合式”改革模式（將行政審批事項(xiàng)全部集中劃轉(zhuǎn)至行政審批局，同時(shí)將與行政審批相關(guān)的專業(yè)性、技術(shù)性審查職能和關(guān)鍵性、決定性現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)環(huán)節(jié)一并劃轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)行政審批局實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一行使審批權(quán)），實(shí)現(xiàn)涉及工程建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)的現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、技術(shù)審查等實(shí)質(zhì)性環(huán)節(jié)全流程劃轉(zhuǎn)、行政審批局全過(guò)程參與、全鏈條審批，變“多頭審批”為“集中集成”，減少了審批程序和環(huán)節(jié)，有效解決了多頭審批、多頭評(píng)審、多頭勘驗(yàn)等難題，真正實(shí)現(xiàn)行政審批改革“只進(jìn)一扇門(mén)、只找一個(gè)人、只蓋一個(gè)章”的初衷。

3.再造審批流程。為解決行政審批流程清理不到位、不徹底問(wèn)題，崇州市以流程更優(yōu)為目標(biāo)，結(jié)合成都市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革方案中分階段分部門(mén)實(shí)施的要求，聘請(qǐng)專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)，制定時(shí)間表和路線圖，對(duì)工程建設(shè)審批制度進(jìn)行全流程清理，再造審批流程，改變行政許可權(quán)改革中多部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的審批流程，優(yōu)化為行政審批環(huán)節(jié)由行政審批局一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，解決行政審批局“收發(fā)室”和“中轉(zhuǎn)站”問(wèn)題，確保審批事項(xiàng)只對(duì)行政審批局一個(gè)部門(mén)，做到行政審批“體內(nèi)循環(huán)”。

（二）相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革

1.集中行政執(zhí)法力量。為了整合執(zhí)法力量，提升執(zhí)法效能，著力解決執(zhí)法權(quán)限不清，重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法和執(zhí)法不力等問(wèn)題，崇州市自2015年起根據(jù)省政府授權(quán)，先將違法行為量多面廣、執(zhí)法力量需求大、職責(zé)交叉、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)和與人民群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切、社會(huì)反映強(qiáng)烈的城市管理、規(guī)劃建設(shè)、國(guó)土資源等7個(gè)部門(mén)（城管、規(guī)劃、住建、國(guó)土、水務(wù)、文旅、交通）9個(gè)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)和相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行整合，交由新設(shè)的綜合行政執(zhí)法局行使。按照“編隨事走人隨編走”的原則，劃轉(zhuǎn)357名執(zhí)法人員，以及涉及11個(gè)領(lǐng)域的1436項(xiàng)行政處罰權(quán)和64項(xiàng)行政強(qiáng)制權(quán)，實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法。同時(shí)，建立健全食品藥品監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等涉及多部門(mén)領(lǐng)域的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

2.下沉基層執(zhí)法力量。堅(jiān)持重點(diǎn)突破，讓執(zhí)法力量真正下沉到基層，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法縱向到底，解決好執(zhí)法監(jiān)管“最后一公里”難題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)中心，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)綜合行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)工作，由市綜合執(zhí)法局向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派駐綜合執(zhí)法中隊(duì)，發(fā)揮基層“前哨”作用，保證綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員80%以上在基層一線執(zhí)法崗位，解決執(zhí)法監(jiān)管“最后一公里”和“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)發(fā)動(dòng)基層力量，實(shí)行網(wǎng)格化管理制度，實(shí)現(xiàn)“定格、定崗、定責(zé)”，明確屬地巡查執(zhí)法責(zé)任，使執(zhí)法巡查橫向到邊。

3.構(gòu)建行政執(zhí)法體系。深化行政執(zhí)法體制改革，核心是解決誰(shuí)來(lái)執(zhí)法的問(wèn)題，即權(quán)力的配置問(wèn)題，解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題。崇州市在綜合行政執(zhí)法體制改革中，加快推動(dòng)事前事中事后“三權(quán)分置”，實(shí)現(xiàn)高效監(jiān)管、精準(zhǔn)執(zhí)法。一是厘清權(quán)力邊界。針對(duì)職責(zé)關(guān)系不明確的問(wèn)題，綜合行政執(zhí)法局集中行使的具體行政執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)以權(quán)力清單形式確定，相繼制定《綜合行政執(zhí)法行政權(quán)力清單》《綜合行政執(zhí)法行政權(quán)力責(zé)任清單》和《綜合行政執(zhí)法局日常巡查事項(xiàng)清單》，以厘清綜合執(zhí)法部門(mén)與行政主管部門(mén)權(quán)責(zé)邊界。二是理順職責(zé)關(guān)系。實(shí)行綜合行政執(zhí)法后，原行政部門(mén)承擔(dān)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)責(zé)任，綜合執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)對(duì)違法行為的調(diào)查、處罰職責(zé)。原行政部門(mén)在實(shí)施行政管理過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政違法行為，并將有關(guān)信息和掌握的材料及時(shí)移送綜合行政執(zhí)法部門(mén)。三是強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督。搭建綜合行政執(zhí)法智慧服務(wù)平臺(tái)。整合數(shù)據(jù)資源，運(yùn)用移動(dòng)執(zhí)法、電子網(wǎng)格等手段，實(shí)現(xiàn)證據(jù)收集、上傳、存儲(chǔ)、運(yùn)用、鎖定全過(guò)程可溯源，構(gòu)建了“來(lái)源可查、去向可追、責(zé)任可究”的信息鏈條，為提高執(zhí)法效能、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管提供基礎(chǔ)保障。強(qiáng)化行政執(zhí)法對(duì)行政許可實(shí)施的逆向監(jiān)督，建立行政許可內(nèi)容向執(zhí)法機(jī)關(guān)順向移送機(jī)制，搭建行政許可和行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)，有效加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管。

4.改革成效亮點(diǎn)突出。改革以來(lái)，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位等問(wèn)題得到有效解決，執(zhí)法效能和社會(huì)滿意度得到有效提升。一是執(zhí)法處置更及時(shí)。以綜合行政執(zhí)法智慧服務(wù)平臺(tái)為載體，通過(guò)手持執(zhí)法終端定位、音視頻實(shí)時(shí)互動(dòng)，便于執(zhí)法力量調(diào)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)違法事件快速處置，提升應(yīng)急反應(yīng)能力。如以前投訴舉報(bào)案件派送時(shí)間需要1-2天，總回復(fù)周期4-5天，2017年10月正式通過(guò)綜合執(zhí)法智慧服務(wù)平臺(tái)派送信訪舉報(bào)件后，派送時(shí)間縮短到幾分鐘，總回復(fù)周期不超過(guò)2天。同時(shí)，“雙隨機(jī)”任務(wù)可一鍵啟動(dòng)完成，大幅提升了執(zhí)法效能。二是執(zhí)法過(guò)程更規(guī)范。通過(guò)手持終端執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法流程標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法處置規(guī)范化、執(zhí)法文書(shū)模塊化、執(zhí)法證據(jù)固定化。同時(shí)，手持執(zhí)法終端的查詢功能，可查詢綜合執(zhí)法的權(quán)力事項(xiàng)和相關(guān)法律法規(guī)條文，解決了執(zhí)法人員業(yè)務(wù)不熟的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)“智能化”執(zhí)法。三是執(zhí)法監(jiān)督更及時(shí)。運(yùn)用智慧服務(wù)平臺(tái)開(kāi)展法制監(jiān)督，把過(guò)去對(duì)案件的事后監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)案件的事中事后監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的執(zhí)法監(jiān)督和審查更加及時(shí)，進(jìn)一步提高法制監(jiān)督能力和實(shí)效。四是考核評(píng)價(jià)更科學(xué)。智慧服務(wù)平臺(tái)向管理人員提供基于智能終端的監(jiān)管應(yīng)用，對(duì)執(zhí)法人員日常考勤、工作軌跡、執(zhí)法風(fēng)紀(jì)、案件辦理情況等形成量化數(shù)據(jù)，使考核評(píng)價(jià)更加科學(xué)。五是分析研判更精準(zhǔn)。依托智慧服務(wù)平臺(tái)，對(duì)案件高發(fā)點(diǎn)位、時(shí)段、類別進(jìn)行分析，產(chǎn)生量化數(shù)據(jù)，生成分析報(bào)告，為執(zhí)法專項(xiàng)工作計(jì)劃的擬定和工作決策提供更加可靠的依據(jù)。六是社會(huì)滿意度更高。經(jīng)過(guò)對(duì)比分析，自改革以來(lái)，涉及領(lǐng)域的行政處罰案件總量和罰沒(méi)收入成倍增長(zhǎng)。完成巡查事項(xiàng)20000余條，年均辦理案件從123件上升為621件。部分違法行為整治明顯，如未成年人上網(wǎng)和非法采砂違法案件明顯減少，降比分別為95%和79%。同時(shí)，對(duì)改革進(jìn)行了中期評(píng)估，社會(huì)滿意度達(dá)82.7%。

表1 崇州市綜合行政執(zhí)法局成立前后案件對(duì)比統(tǒng)計(jì)表

表2 崇州市綜合行政執(zhí)法局投訴舉報(bào)辦理統(tǒng)計(jì)表

四、存在問(wèn)題及原因分析

近年來(lái)，崇州市在行政執(zhí)法體制改革方面盡管取得了較好成效，但隨著改革的不斷深入，也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題。

（一）行業(yè)主管部門(mén)自主弱化職權(quán)

長(zhǎng)期以來(lái)，行政執(zhí)法過(guò)程中“以審代管”和“以罰代管”的思想根深蒂固?；诖耍鄬?duì)集中行政許可權(quán)和相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革將行業(yè)主管部門(mén)的審批權(quán)和處罰權(quán)劃走，大大削弱了原行業(yè)主管部門(mén)的權(quán)力，同時(shí)“編隨事走人隨編走”的人事變動(dòng)原則，使得原行業(yè)主管部門(mén)執(zhí)法力量大幅減少。涉改的主管部門(mén)普遍認(rèn)為自身沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，因此，在履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)方面缺乏主動(dòng)作為意識(shí)，存在自我弱化職權(quán)的思想觀念。

（二）法律沖突和隸屬關(guān)系不明

1.法律的缺位與沖突?！缎姓S可法》第二十五條和國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第十九條是開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)的法律依據(jù)，《行政處罰法》第十六條是目前開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的法律依據(jù)。但至今沒(méi)有一部統(tǒng)一用于調(diào)整相對(duì)集中行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)的法律法規(guī)。同時(shí)，涉及不同執(zhí)法領(lǐng)域的法律法規(guī)規(guī)章在具體執(zhí)法事項(xiàng)上存在一定沖突。這導(dǎo)致在推進(jìn)行政執(zhí)法改革中，難以統(tǒng)籌和把握集中各行政執(zhí)法領(lǐng)域的力度和尺度，下一步整合哪些領(lǐng)域、集中哪些事權(quán)難以取舍，使得改革陷入了瓶頸期。

2.隸屬關(guān)系不明。行政執(zhí)法體制改革是自下而上的試點(diǎn)改革，上級(jí)部門(mén)中沒(méi)有單獨(dú)設(shè)置綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這將導(dǎo)致縣級(jí)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在人財(cái)物和業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面難以得到有力保障，無(wú)形中也給同級(jí)人民政府增加了一定壓力。同時(shí)，也限縮了行政相對(duì)人的復(fù)議或訴訟救濟(jì)渠道。

（三）基層執(zhí)法力量授權(quán)不足

盡管市綜合行政執(zhí)法局向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派駐了綜合執(zhí)法中隊(duì)，但只解決了有日常巡查和“前哨”問(wèn)題，在執(zhí)法效能上也只停留在簡(jiǎn)易案件的巡查上報(bào)。對(duì)一些發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）稍縱即逝的違法行為，派駐中隊(duì)沒(méi)有得到充分授權(quán)只能發(fā)揮巡查放哨作用，難以對(duì)其進(jìn)行有力整治。

（四）審批-監(jiān)管-處罰-監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制不健全

改革前，行業(yè)主管部門(mén)集審批-監(jiān)管-處罰于一體，往往以抓頭抓尾的方式，去實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。但在“三權(quán)分置”后，離開(kāi)“以審代管”“以罰代管”后，許多行業(yè)主管部門(mén)無(wú)所適從，不知如何履行監(jiān)管責(zé)任，與審批部門(mén)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作配合不夠，部門(mén)之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制難以有效運(yùn)行，特別是在涉及專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法領(lǐng)域，相互推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，為了能及時(shí)解決一些投訴舉報(bào)案件，還存在審批部門(mén)、處罰部門(mén)職權(quán)前移，代為行使行業(yè)監(jiān)管職權(quán)的現(xiàn)象。

五、持續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革的路徑探索

（一）糾正片面的思想觀念

行政執(zhí)法體制改革是綜合性、體系性的改革，其最終目的是建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。這種體制是囊括了所有行政執(zhí)法過(guò)程，并不局限于某一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，更不局限于某一個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)。而相對(duì)集中行政許可權(quán)和相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革只是其中的部分具體元素。要形成具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、操作性的行政執(zhí)法體制，不是簡(jiǎn)單的權(quán)力分割和事權(quán)的物理整合，更不能片面地認(rèn)為行政執(zhí)法就是行政許可、行政處罰，沒(méi)有審批權(quán)和處罰權(quán)就沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)是沒(méi)有任何法律依據(jù)的。要貫徹 “建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、獎(jiǎng)懲分明、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”原則，依靠體系機(jī)制作催化劑，站在統(tǒng)籌運(yùn)行的視角進(jìn)行綜合性配套性改革。因此，要以多種形式進(jìn)行宣傳引導(dǎo)教育，澄清行政執(zhí)法及行政執(zhí)法體制的有關(guān)概念。

（二）統(tǒng)籌把握改革的尺度和方向

下一步，改革應(yīng)結(jié)合“五大領(lǐng)域”綜合改革和最新的機(jī)構(gòu)改革，以能綜盡綜和循序漸進(jìn)為原則，統(tǒng)籌安排進(jìn)度，分階段、分批次繼續(xù)劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域的處罰權(quán)到市綜合行政執(zhí)法局。重新組建的綜合行政執(zhí)法局（行政處罰）下設(shè)不同行業(yè)領(lǐng)域的大隊(duì)、中隊(duì)，最終實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍”管執(zhí)法。同時(shí)，結(jié)合簡(jiǎn)政放權(quán)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境服務(wù)，將前期未徹底劃轉(zhuǎn)的行政許可事項(xiàng)，分階段劃轉(zhuǎn)至行政審批局。

（三）夯實(shí)基層執(zhí)法力量

將執(zhí)法人員、較為簡(jiǎn)易和易消失違法行為的處罰事項(xiàng)以及法制審核、組織協(xié)調(diào)等職能下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更多權(quán)力，形成權(quán)力和責(zé)任清單，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)實(shí)行全綜合網(wǎng)格化執(zhí)法，真正壓實(shí)屬地管理責(zé)任，切實(shí)解決“管得到的看不到、看的到的管不到”、權(quán)責(zé)不清和基層執(zhí)法力量薄弱等問(wèn)題。同時(shí)，整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并作為副局級(jí)單位，按照綜合行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)中心標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打造，實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)相關(guān)目標(biāo)任務(wù)、進(jìn)行監(jiān)督考核和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作有效開(kāi)展。

（四）加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

按照“編隨事走人隨編走”的原則，在財(cái)政供養(yǎng)人員總量不增加的前提下，盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，做到職責(zé)整合與編制劃轉(zhuǎn)同步實(shí)施、隊(duì)伍設(shè)立與人員移交同步操作，確保行政執(zhí)法人員編制重點(diǎn)用于執(zhí)法一線。堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄鹊挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，注重選拔政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、作風(fēng)過(guò)硬、善于做群眾工作的干部充實(shí)到綜合行政執(zhí)法部門(mén)任職。建立健全執(zhí)法隊(duì)伍管理制度，明確綜合行政執(zhí)法人員錄用和上崗標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把人員進(jìn)口關(guān)。加強(qiáng)執(zhí)法人員的綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴(yán)格實(shí)行持證上崗和資格管理制度，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。統(tǒng)一執(zhí)法人員的制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識(shí)，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，樹(shù)立綜合行政執(zhí)法部門(mén)良好形象。

（五）建立健全體系機(jī)制

1.健全法律法規(guī)和制度保障。應(yīng)依照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”“誰(shuí)行權(quán)、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”原則，盡快制定《綜合行政執(zhí)法法》等法律法規(guī)，以法律形式全面厘清綜合執(zhí)法范圍和職責(zé)以及審批-監(jiān)管-處罰之間的程序關(guān)系、職權(quán)邊界和監(jiān)督制約機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合最新的“三定”方案，進(jìn)一步健全完善《行政主管部門(mén)監(jiān)管清單》《行政主管部門(mén)責(zé)任清單》《綜合行政執(zhí)法行政權(quán)力清單》《綜合行政執(zhí)法行政權(quán)力責(zé)任清單》《綜合行政執(zhí)法局日常巡查事項(xiàng)清單》，以法律為依據(jù)，以清單為載體，明確行政主管部門(mén)與綜合行政執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)。從執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序、執(zhí)法內(nèi)容、法律文書(shū)等方面進(jìn)行規(guī)范完善，明確審批部門(mén)行使許可審批職能并對(duì)其審批的事項(xiàng)負(fù)責(zé)，行政主管部門(mén)行使除行政許可和行政處罰外的其他權(quán)力事項(xiàng)，切實(shí)履行行業(yè)監(jiān)管職能，在移交案件時(shí)應(yīng)檢查調(diào)查終結(jié)出具處罰意見(jiàn)隨同案卷材料一并移交，并抄告同級(jí)法制監(jiān)督機(jī)關(guān)。綜合行政執(zhí)法局認(rèn)為證據(jù)不足、事實(shí)不清的可退回主管部門(mén)或主動(dòng)補(bǔ)充調(diào)查，對(duì)事實(shí)清楚、證據(jù)充分的案件結(jié)案后應(yīng)抄告原行業(yè)主管部門(mén)和審批部門(mén)，重大處罰案件同時(shí)抄告同級(jí)法制監(jiān)督機(jī)關(guān)。審批、監(jiān)管、處罰應(yīng)形成閉環(huán)式監(jiān)督鏈條，實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督、相互制約，促進(jìn)行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

2.建立績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制。建立科學(xué)合理的監(jiān)管執(zhí)法績(jī)效考評(píng)體系，加強(qiáng)行政執(zhí)法職權(quán)行使和監(jiān)管責(zé)任履行情況的檢查、評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用，將執(zhí)法辦案的數(shù)量、質(zhì)量、效果以及在執(zhí)法辦案活動(dòng)中執(zhí)行法律、遵守紀(jì)律、接受獎(jiǎng)懲等情況，作為對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政投入等管理和執(zhí)法人員考核評(píng)估的主要依據(jù)。

3.完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。一是根據(jù)綜合行政執(zhí)法體制改革進(jìn)展情況，結(jié)合推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，公開(kāi)綜合行政執(zhí)法的部門(mén)職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程和監(jiān)督途徑，推進(jìn)陽(yáng)光執(zhí)法。認(rèn)真落實(shí)“三項(xiàng)制度”，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，健全執(zhí)法全過(guò)程記錄制度和行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法評(píng)議考核、案卷評(píng)查、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究和重大執(zhí)法決定法制審核等制度，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。二是加強(qiáng)信息化執(zhí)法監(jiān)督建設(shè)。在崇州市全域推廣使用綜合行政執(zhí)法智慧服務(wù)平臺(tái)，制定下發(fā)《崇州市綜合行政執(zhí)法智慧服務(wù)平臺(tái)管理辦法》，加大對(duì)各部門(mén)使用該平臺(tái)的管理考核，促進(jìn)各部門(mén)依法依規(guī)使用平臺(tái)，防止案件“體外循環(huán)”和其他不良輿情發(fā)生。充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+行政執(zhí)法”監(jiān)督平臺(tái)作用，升級(jí)優(yōu)化平臺(tái)功能，將審批部門(mén)、主管部門(mén)的執(zhí)法信息數(shù)據(jù)鏈接歸口到監(jiān)督端口，科學(xué)設(shè)置監(jiān)督考核指標(biāo)和強(qiáng)化大數(shù)據(jù)深度分析功能，并以此為載體加大對(duì)行政審批部門(mén)、行政主管部門(mén)、綜合執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)督考核力度。

4.建立健全投訴舉報(bào)機(jī)制。建立統(tǒng)一投訴舉報(bào)處理機(jī)制，落實(shí)受理登記、效果評(píng)價(jià)、督辦跟蹤、結(jié)果告知等制度，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一接收、按責(zé)轉(zhuǎn)辦、限時(shí)辦結(jié)、統(tǒng)一督辦、評(píng)價(jià)反饋的業(yè)務(wù)閉環(huán)，整合數(shù)字化城管、行政違法案件投訴舉報(bào)受理中心、網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)的人員和職能，統(tǒng)一組建崇州市投訴舉報(bào)處理中心（正局級(jí)事業(yè)單位），向全市各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)放智慧服務(wù)平臺(tái)賬號(hào)端口，建立統(tǒng)一投訴舉報(bào)處理機(jī)制，形成簡(jiǎn)約、高效的工作模式，避免機(jī)構(gòu)人員冗余、層級(jí)過(guò)多。鼓勵(lì)社會(huì)參與監(jiān)督，通過(guò)設(shè)立微信公眾號(hào)、公布舉報(bào)電話等多種形式，暢通公眾投訴渠道，推行綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和社會(huì)管理其他主體的有效銜接和良性互動(dòng)。

5.做好行政執(zhí)法與司法的銜接。完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)規(guī)定。建立綜合行政執(zhí)法部門(mén)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法無(wú)縫對(duì)接。綜合行政執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)，不得以罰代刑。公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)違法行為不需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)及時(shí)將案件移送綜合行政執(zhí)法部門(mén)。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)。綜合行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)當(dāng)事人不履行行政決定的，依法強(qiáng)制執(zhí)行或向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。