鄭小剛，魏 靜，邢夢罡，王晨剛

（1.河北省土地整理服務(wù)中心,河北 050051；2. 河北省地質(zhì)調(diào)查院,河北 050081）

1 引言

土地復墾是實現(xiàn)土地綜合利用、保持土地資源可持續(xù)發(fā)展、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措[1][2]。建設(shè)項目臨時用地復墾是土地復墾中的一項重要工作。近年來，隨著京津冀一體化戰(zhàn)略的實施，河北省經(jīng)濟發(fā)展邁入快車道，交通、水利、光伏風電、油氣管道等各類生產(chǎn)建設(shè)項目全面開工建設(shè)，除了建設(shè)項目必須的永久用地外，臨時用地量也十分龐大。據(jù)統(tǒng)計，2010～2017年河北省建設(shè)項目臨時用地面積為2.90萬hm2，其中涉及占用耕地1.15萬hm2。河北省如何切實貫徹落實有關(guān)法律法規(guī)和標準規(guī)范，切實加強建設(shè)項目臨時用地復墾實施管理，確保建設(shè)項目臨時用地復墾工作健康有序開展，是一個值得深入思考的問題[3]。本文通過對河北省建設(shè)項目臨時用地實施現(xiàn)狀進行梳理，歸納分析建設(shè)項目臨時用地復墾實施中存在的問題，并針對問題提出相應的對策和建議。

2 河北省建設(shè)項目臨時用地復墾實施現(xiàn)狀

自2011年3月以來，我國相繼發(fā)布實施了《土地復墾條例》（以下簡稱《條例》）、《土地復墾條例實施辦法 》（以下簡稱《實施辦法》）、《土地復墾方案編制規(guī)程》、《土地復墾質(zhì)量控制標準》和《生產(chǎn)項目土地復墾驗收規(guī)程》等法律法規(guī)和標準規(guī)范，為土地復墾工作開啟了新的歷程。2016年，依據(jù)《條例》和《實施辦法》，河北省發(fā)布了《河北省土地復墾管理辦法》（ 以下簡稱《管理辦法》）。該辦法進一步細化了建設(shè)項目臨時用地復墾方案評審、實施監(jiān)管和驗收等內(nèi)容。與此同時，河北省自然資源廳研發(fā)并使用了河北省土地復墾方案報備系統(tǒng)，有力地規(guī)范了建設(shè)項目臨時用地復墾管理工作。同時，2015～2018年，河北省國土（自然）資源廳連續(xù)四年組織開展了土地復墾方案監(jiān)督檢查工作，對省級審批到期土地復墾方案的執(zhí)行進行督辦，尤其2018年度開展的“雙隨機一公開”土地復墾監(jiān)督檢查工作，有力地推動了河北省建設(shè)項目臨時用地復墾工作。但由于地方政府和建設(shè)單位對建設(shè)項目臨時用地復墾重視程度不夠、復墾費用不落實、監(jiān)管不到位等原因，建設(shè)項目臨時用地復墾到位情況還是“不太理想”，截至2018年底，2010～2017年河北省建設(shè)項目臨時用地仍有40%未復墾到位。

3 河北省建設(shè)項目臨時用地復墾實施問題分析

3.1 地方相應配套制度不完善，管理人員缺乏，業(yè)務(wù)知識掌握不到位

國家及省級均發(fā)布了有關(guān)的法律法規(guī)和管理辦法，隨著行政體制改革的進一步深化，行政權(quán)力進一步下放到地方，地方政府應結(jié)合當?shù)貙嶋H制定完善的制度辦法，并配備相應的人員進行管理。但從目前來看，還存在如下問題：一是臨時用地復墾管理辦法缺失，監(jiān)督管理無具體操作依據(jù)、無抓手；二是雖制定了相應的臨時用地復墾管理辦法，但不完善，不健全，可操作性不強，如缺少臨時用地選址、調(diào)整變更、日常監(jiān)管、復墾驗收、土地復墾費用等具體管理的操作性內(nèi)容；三是地方管理人員缺乏，河北省建設(shè)用地項目臨時用地復墾管理屬市、縣自然資源的耕保部門管理，但存在工作量大、人員配備少、業(yè)務(wù)知識掌握不到位、先進技術(shù)監(jiān)管手段不掌握的問題，致使大部分市、縣自然資源主管部門對所轄區(qū)臨時用地占地位置、面積、復墾情況“一概不知”，沒有做到真正有效監(jiān)管。

3.2 地方自然資源主管部門監(jiān)管職責履職不到位

近年來，河北省各市、縣自然資源主管部門對臨時用地復墾工作重視程度雖有所加強，但履行監(jiān)管職責的勁頭不足、執(zhí)行不力的問題普遍存在。一是未參與建設(shè)項目臨時用地選址，臨時用地選址變成了建設(shè)單位和臨時用地復墾方案編制單位的“紙上談兵”。二是未依據(jù)相關(guān)規(guī)定對臨時用地復墾方案進行審查，導致臨時用地占用基本農(nóng)田、耕地的現(xiàn)象普遍存在。三是未按《辦法》有關(guān)規(guī)定參加項目評審論證，致使省級審批與市、縣監(jiān)管存在脫節(jié)，導致對所轄區(qū)建設(shè)項目臨時用地不知情、不了解。四是未按《條例》和《實施辦法》有關(guān)規(guī)定，督促建設(shè)單位預存土地復墾費用和簽訂三方監(jiān)管協(xié)議，導致土地復墾監(jiān)管無抓手。四是未及時了解臨時用地實際用地情況，未及時組織臨時用地調(diào)整變更報批，導致建設(shè)單位隨意調(diào)整臨時用地。五是日常實地監(jiān)管不到位，缺少有效監(jiān)管手段，導致復墾質(zhì)量不高，進度緩慢。六是不及時組織和不按相應標準驗收，由于未制定符合當?shù)貙嶋H的具體驗收程序、內(nèi)容和標準，對建設(shè)項目單位提出的驗收不及時或者不知道如何驗收，導致復墾后的土地是否達到有關(guān)標準無法認定。

3.3 建設(shè)項目單位履行復墾主體責任不到位

由于思想上的不重視和對相關(guān)法律法規(guī)掌握不到位、不全面，致使建設(shè)項目單位在履行復墾義務(wù)時，經(jīng)常出現(xiàn)一些問題。一是未將審批通過的土地復墾方案在當?shù)乜h局備案，也未按要求編制土地復墾規(guī)劃設(shè)計，向縣（市、區(qū)）自然資源主管部門備案，僅僅將土地復墾方案當作報批建設(shè)用地申請的要件，未全面考慮方案的執(zhí)行和落實。二是未按《條例》和《實施辦法》的有關(guān)規(guī)定繳存復墾費用，也未與縣（市、區(qū)）自然資源主管部門、銀行簽訂復墾費用監(jiān)管協(xié)議，而是直接將復墾費用支付給村、街道或個人，導致各縣（市、區(qū)）自然資源主管部門根本無法監(jiān)管復墾費用，致使臨時用地地塊復墾費用根本無法保障。三是在實際工作中出于節(jié)省成本和施工便利角度考慮確定臨時用地位置與占地面積，隨意改變臨時用地位置、面積，也未及時上報報批，履行變更手續(xù)，導致部分臨時用地與批復方案的位置面積不一致。2018年隨機抽查河北省石家莊至磁縣（冀豫界）公路改擴建工程邢臺、邯鄲境內(nèi)臨時用地復墾情況，發(fā)現(xiàn)復墾義務(wù)人隨意調(diào)整臨時用地位置和面積，與原批復方案相比，調(diào)整率高達95%。四是使用臨時用地時，未辦理臨時用地手續(xù)，隨機抽查河北省石家莊至磁縣（冀豫界）公路改擴建工程邢臺、邯鄲境內(nèi)臨時用地辦理情況，發(fā)現(xiàn)只有邯鄲市磁縣108.5畝辦理了臨時用地手續(xù)，其他均未辦理，辦理率僅為2.5%，其他各縣（市、區(qū)）臨時用地地塊均是由施工單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、街道或個人直接簽訂用地合同。五是未及時完成復墾任務(wù)。土地義務(wù)人在實際臨時用地復墾時，將復墾任務(wù)都交由中標各標段的施工單位實施，而大部分施工單位都通過支付給臨時用地地塊所屬村、街道或個人一筆商定的資金方式，由村、街道或個人自行復墾，然而有些村、街道或個人為了利益根本不復墾，造成復墾任務(wù)難以按時完成。六是已復墾的土地質(zhì)量不高，與相關(guān)標準規(guī)定有一定差距。由于復墾人員對復墾相關(guān)標準不掌握，未按批復的方案設(shè)計進行復墾工程實施，導致復墾后土地尤其復墾后耕地的土層厚度、有機質(zhì)含量、排水、灌溉等指標達不到有關(guān)標準要求，部分復墾后的耕地甚至難以耕種。七是未履行驗收手續(xù)。由于建設(shè)項目單位擅自調(diào)整臨時用地地塊，也未及時辦理臨時用地手續(xù)，使用臨時用地時委托施工單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或個人簽訂協(xié)議，土地使用、復墾后直接交付給當?shù)?，不申請自然資源主管部門驗收。

3.4 編制單位臨時用地土地復墾方案編制不到位

由于編制單位設(shè)計人員對臨時土地復墾有關(guān)政策、法律法規(guī)、技術(shù)標準掌握不到位，再加之責任心不強，導致編制的臨時用地土地復墾方案難以指導具體復墾工作。主要存在以下問題：一是未到實地參與臨時用地選址，臨時用地選址“比較隨意”，導致部分臨時用地占地位置不合理，不避讓基本農(nóng)田和耕地，跨越生態(tài)紅線；部分臨時用地占地面積過大。二是未充分考慮不同用途臨時用地的損毀程度和未來復墾方向，工程設(shè)計過于簡單，工程預算不全面，導致復墾設(shè)計難以指導施工，工程預算與實際復墾支出出入較大。三是復墾方向和復墾標準未充分征求土地使用者的意見，導致群眾對復墾后的土地滿意度低。

4 河北省建設(shè)項目臨時用地復墾實施對策和建議

4.1 強化建設(shè)項目臨時用地復墾實施相關(guān)制度和標準建設(shè)

規(guī)范指導地方自然資源主管部門臨時用地監(jiān)管工作，一是迫切需要依據(jù)《條例》《實施辦法》《管理辦法》等法律法規(guī)和管理辦法，制定適合地方的建設(shè)項目臨時用地復墾監(jiān)管辦法、建設(shè)項目臨時用地復墾資金繳存使用管理辦法、建設(shè)項目臨時用地復墾驗收辦法等辦法和細則；二是依據(jù)《土地復墾質(zhì)量控制標準》《河北省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標準》《生產(chǎn)建設(shè)項目驗收規(guī)程》，制定符合不同地域特色的復墾標準和驗收標準。從行政監(jiān)管和技術(shù)監(jiān)管兩方面入手，明確相關(guān)部門在復墾監(jiān)管中的職責和義務(wù)，使之各司其職，及時處置監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題，避免扯皮和推諉問題的發(fā)生。

4.2 加強建設(shè)項目臨時用地復墾管理隊伍建設(shè)，強化復墾方案編制單位及人員管理[3]

做好建設(shè)項目臨時用地復墾實施管理工作，需要一支過硬的管理隊伍。一是專人負責，建議地方自然資源主管部門在健全管理機構(gòu)時，依托各級的土地整治機構(gòu)，配備專門人員來負責。二要增強隊伍監(jiān)管意識[4]。要從“重審批輕監(jiān)管”向“審批和監(jiān)管都要抓”轉(zhuǎn)變，不斷增強地方自然資源管理主管部門管理人員的復墾監(jiān)管責任意識，同時將復墾成效納入年度績效考核、政績考核等考核體系進行考核，做到“不監(jiān)管就是失職，監(jiān)管不到位就是瀆職”。三是提高隊伍的業(yè)務(wù)水平[4]。通過對有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標準的培訓和專業(yè)人才培養(yǎng)，培養(yǎng)一批具有專業(yè)背景的管理型和技術(shù)型人員參與監(jiān)管工作。

做好建設(shè)項目臨時用地復墾實施管理工作，編制單位及人員的管理也很重要。一是加大培訓和技術(shù)交流力度，讓編制單位和人員掌握相關(guān)法律法規(guī)、編制規(guī)范，對平時編制土地復墾方案出現(xiàn)的問題及時溝通。二是建立誠信管理機制，對不負責任的編制單位和人員向社會公示，及時清理整頓，確保臨時用地復墾編制能夠為實施提供基礎(chǔ)技術(shù)支撐。

4.3 構(gòu)建建設(shè)項目臨時用地復墾實施權(quán)力責任清單

依據(jù)《條例》《實施辦法》《管理辦法》以及地方臨時用地復墾管理等法律法規(guī)和文件精神，構(gòu)建建設(shè)項目單位臨時用地復墾履行的義務(wù)責任和地方自然資源主管部門監(jiān)管職責清單。清單應從臨時用地選址、復墾方案審批、復墾資金、用地過程中的調(diào)整、復墾、驗收等方面理清建設(shè)單位臨時用的復墾責任和地方自然資源主管部門的監(jiān)管職責。

4.4 完善建設(shè)項目臨時用地復墾動態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)

2011年發(fā)布的《條例》中已明確指出“國務(wù)院國土資源主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府國土資源主管部門應當建立健全土地復墾信息管理系統(tǒng)，收集、匯總和發(fā)布土地復墾數(shù)據(jù)信息”。目前，雖然河北省開發(fā)了建設(shè)項目土地復墾報備系統(tǒng)，但該系統(tǒng)僅僅停留在省級層面的數(shù)據(jù)匯總和方案到期預警，未與作業(yè)單位、市、縣自然資源主管部門實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，未實現(xiàn)與“國土資源‘一張圖’綜合平臺”等相關(guān)系統(tǒng)對接。需進一步拓展完善系統(tǒng)功能，實現(xiàn)與現(xiàn)有“國土資源‘一張圖’綜合平臺”“農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)”“建設(shè)用地審批管理系統(tǒng)”及“國土資源執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)管信息系統(tǒng)”“銀行繳費系統(tǒng)”等系統(tǒng)的對接。一是通過利用各系統(tǒng)監(jiān)管數(shù)據(jù)，采取室內(nèi)作業(yè)，實現(xiàn)智能監(jiān)管聯(lián)動，防止過多實地檢查，提升監(jiān)管效率和效果；二是將臨時用地復墾實施監(jiān)管系統(tǒng)實現(xiàn)省、市、縣三級聯(lián)網(wǎng)并查，并與建設(shè)用地審批、執(zhí)法監(jiān)察等工作銜接，實現(xiàn)省、市、縣上下協(xié)同，實現(xiàn)橫向聯(lián)動，形成監(jiān)管合力[5]。

4.5 強化“雙隨機一公開”建設(shè)項目臨時用地復墾監(jiān)督檢查

推行土地復墾“雙隨機、一公開”監(jiān)督檢查，是加強和完善土地復墾事中事后監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要手段[5]。建議各級自然資源主管部門按照自然資源部、河北省有關(guān)要求，建立建設(shè)項目臨時用地單位名錄庫和監(jiān)督檢查人員庫，制定年度計劃，編制詳實的監(jiān)督檢查實施方案，創(chuàng)新檢查方法，定期抽取建設(shè)項目臨時用地復墾情況進行檢查，并將檢查結(jié)果及時向社會公開，督促建設(shè)項目臨時用地單位履行復墾業(yè)務(wù)。

4.6 引入社會和公眾監(jiān)督[6]

一是地方自然資源主管部門應將建設(shè)項目臨時用地用途、面積、范圍、使用期限、復墾時限、復墾措施、監(jiān)管機構(gòu)、舉報電話等內(nèi)容通過電視、網(wǎng)絡(luò)媒體、占地現(xiàn)場進行公示，接受社會共同監(jiān)督。二是讓土地所有者、使用者參與臨時用地復墾實施監(jiān)督。積極營造社會關(guān)注、公眾關(guān)心、齊抓共管的良好社會氛圍，倒逼建設(shè)項目臨時用地單位履行復墾義務(wù)。