王 茜

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872)

裁量是行政權(quán)之精髓。正如哈耶克所言“政府為了有效地運(yùn)用它所擁有的手段或資源，就必須行使大量的自由裁量權(quán)”。[1]P271由于立法與司法控制的局限性，裁量權(quán)的行政內(nèi)部控制逐漸走進(jìn)理論和實(shí)務(wù)界的視野。我國郵政行業(yè)自2009年《郵政法》修訂頒布實(shí)施以來，《快遞市場管理辦法》《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》《郵政普遍服務(wù)監(jiān)督管理辦法》《集郵市場管理辦法》《郵政行政處罰程序規(guī)定》《快遞暫行條例》《快遞末端網(wǎng)點(diǎn)備案暫行規(guī)定》《郵件快件實(shí)名收寄管理辦法》《智能快件箱寄遞服務(wù)管理辦法》等法律規(guī)范相繼制定或修改實(shí)施，郵政行業(yè)行政處罰體系日益健全，為推進(jìn)郵政管理部門依法行政提供了規(guī)范助力。目前，為了嚴(yán)格高效地開展行政執(zhí)法工作、有效規(guī)制行政處罰裁量權(quán)，國務(wù)院郵政管理部門正積極研究制定行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，并在山東、河北等省進(jìn)行了試點(diǎn)。①不過，從實(shí)際執(zhí)法效果來看，仍然存在裁量基準(zhǔn)制定缺乏科學(xué)性、合理性的現(xiàn)象。究其根源，在于裁量基準(zhǔn)理論尚未與郵政行業(yè)的自身特性充分對接。故而，本文立足于郵政行業(yè)的實(shí)際狀況，結(jié)合行政裁量基準(zhǔn)的相關(guān)理論研究，意圖從基準(zhǔn)制定主體、控權(quán)技術(shù)、基準(zhǔn)依據(jù)以及裁量基準(zhǔn)相關(guān)配套制度等層面對郵政行業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度建設(shè)進(jìn)行研究。

一、郵政行業(yè)行政處罰裁量的存在必要性和適用困境

裁量，顧名思義，即為裁量主體自我分析、判斷、選擇和決定的過程，其以選擇為本質(zhì)。行政裁量，則是指行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)實(shí)際情況，自我決定以適當(dāng)方式實(shí)施特定行政行為的過程，行政機(jī)關(guān)的這種選擇和決斷的權(quán)力即為行政裁量權(quán)。目前我國行政管理中的各個(gè)環(huán)節(jié)都或多或少涉及到行政機(jī)關(guān)的自主裁量過程。

行政處罰是行政機(jī)關(guān)對行政相對人違反行政法上義務(wù)之行為的一種法律制裁，具有懲罰性，其目的正是在于通過對違法行為人行政違法行為的懲戒以鞏固行政管理秩序。這種懲戒手段直接作用于違法者的財(cái)產(chǎn)或人身利益，相較于行政許可、強(qiáng)制等其他行政管理行為而言，對違法者權(quán)益的影響更為深切，故個(gè)體化正義的實(shí)現(xiàn)于行政處罰的意義也更為突出。而行政裁量恰是在法律規(guī)范所保障的基本、普遍、形式化的正義之下實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正的重要手段，因此，裁量權(quán)力在行政處罰中必定有一席之地，行政處罰裁量權(quán)相應(yīng)可被定義為，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，在法定限度內(nèi)根據(jù)具體違法情形，自行選擇、決斷是否處罰、何時(shí)處罰、如何處罰以及處罰輕重的權(quán)力。

我國郵政行業(yè)的行政治理牽系國計(jì)民生，其中，包裹的運(yùn)送承載著全國乃至國際范圍內(nèi)的商品、物資流動，公文、信件的寄遞關(guān)系著國家安全、商業(yè)機(jī)密與公民通信自由，寄遞過程中交互的大量信息流則不僅關(guān)涉公民個(gè)人信息權(quán)的保護(hù)，也與國家信息安全息息相關(guān)?？梢姡]政業(yè)正常市場秩序的維系實(shí)屬必要，特別是對作為經(jīng)營主體的企業(yè)，必須由強(qiáng)有力的行政處罰措施加以震懾，以防范其在利益驅(qū)動下違法經(jīng)營。行政處罰已經(jīng)成為了郵政管理部門規(guī)范企業(yè)經(jīng)營、整頓市場秩序的尖兵利器，業(yè)內(nèi)常見的行政處罰方式包括責(zé)令改正、罰款、沒收違法所得、停業(yè)整頓以及吊銷快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證等。不過，這些處罰方式輕重各異，當(dāng)由郵政管理部門在法定幅度內(nèi)，對具體違法行為的主觀惡性和客觀危害程度進(jìn)行合理衡量后再加以選擇適用，方可實(shí)現(xiàn)郵政行政處罰的懲戒、教育意義。申言之，行政處罰裁量權(quán)在郵政管理部門中存在的現(xiàn)實(shí)必要性主要體現(xiàn)為以下兩方面：

第一，應(yīng)對快遞服務(wù)高速發(fā)展，確保郵政業(yè)行政管理效率。快遞業(yè)務(wù)作為郵政業(yè)的重要組成，在近年來以黑馬之姿高速發(fā)展，乘著電子商務(wù)時(shí)代的東風(fēng)，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)量和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的激增。國內(nèi)企業(yè)在高利潤的誘導(dǎo)下激烈競爭，眾多資金雄厚的外資快遞公司不斷涌入分享市場紅利。產(chǎn)業(yè)過熱的背面流弊悄然滋生，市場蛋糕份額爭奪的加劇更使得快遞行業(yè)違法違規(guī)行為頻頻出現(xiàn)。譬如快遞企業(yè)加盟管理不嚴(yán)、用戶信息保管意識不強(qiáng)、收寄驗(yàn)視規(guī)定執(zhí)行不到位等現(xiàn)象層出不窮，郵政執(zhí)法任務(wù)趨向繁重化。另外，這些快遞行業(yè)新浮現(xiàn)的問題為郵政行政管理帶來的挑戰(zhàn)不僅僅停留在“量”的層面，也對行政監(jiān)管之“質(zhì)”提出了要求。由于快遞服務(wù)之于傳統(tǒng)的郵政治理對象，郵政普遍服務(wù)，存在著規(guī)制目標(biāo)、對象以及方法上的差異，因而，郵政主管部門在對快遞違法行為進(jìn)行懲處的過程中不僅需要遵照規(guī)范的規(guī)定，參考現(xiàn)實(shí)違法的情形，還要考慮到快遞行業(yè)治理的整體目標(biāo)，如此多方權(quán)衡，以追求處罰效果能夠達(dá)到個(gè)案公平與促進(jìn)快遞行業(yè)發(fā)展的最優(yōu)值。質(zhì)言之，快遞行業(yè)的極速發(fā)展要求郵政主管部門在有限的行政資源下，完成執(zhí)法任務(wù)“量”的增加和“質(zhì)”的提升。行政處罰裁量權(quán)的賦予恰能激發(fā)各級郵政管理部門的行政能動性，有助于整合執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效率。因此，保障郵政管理部門在行政處罰中擁有充分的裁量權(quán)確有必要。

第二，填補(bǔ)郵政行政處罰法制建設(shè)內(nèi)在不足，實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。當(dāng)前郵政行業(yè)中行政處罰方面的立法現(xiàn)狀可概述為：相關(guān)立法已經(jīng)漸入佳境，日臻完備，然而規(guī)范內(nèi)容往往更具原則性，對具體細(xì)節(jié)問題的可操作性較弱。近年來，郵政行業(yè)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件相繼出臺或得到修訂，對行業(yè)內(nèi)，特別是快遞服務(wù)中新出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行了違法行為歸類與行政責(zé)任設(shè)置。如《郵政法》迄今已經(jīng)過三次修訂，郵政主管部門的行政處罰規(guī)定逐漸完善。③《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》以十余個(gè)條文規(guī)定了對郵政和快遞企業(yè)違反生產(chǎn)、信息安全的種種行為的具體處罰；④《快遞市場管理辦法》與《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》則分別針對經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)企業(yè)的多種違規(guī)經(jīng)營行為和許可證申領(lǐng)使用違規(guī)行為認(rèn)定了行政責(zé)任。⑤需要注意的是，普適化的立法取向使得上述許多處罰規(guī)定的量罰幅度偏大，情節(jié)認(rèn)定較為寬泛，仍需要經(jīng)過郵政主管部門的具體考量方能確保處罰公正。譬如《郵政法》所規(guī)定的對企業(yè)非法提供用戶個(gè)人信息的罰款區(qū)間從1萬直至5萬，且并未明確具體情節(jié)。此時(shí)，不同用戶信息泄露案件中企業(yè)應(yīng)處的具體罰款數(shù)額須由各級郵政管理部門根據(jù)其相關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，自行權(quán)衡判定。

通過對現(xiàn)行郵政業(yè)法規(guī)規(guī)章的梳理可知，行政處罰裁量權(quán)已普遍存在于郵政行業(yè)行政管理中，主要表現(xiàn)形式為：其一，事實(shí)認(rèn)定中的裁量權(quán)。該裁量權(quán)是指在郵政行政處罰中，郵政管理部門需對某種行為是否符合處罰要件進(jìn)行裁量認(rèn)定。第二，行為決定時(shí)的裁量權(quán)。這是相關(guān)法律規(guī)范賦予郵政管理部門根據(jù)具體情節(jié)決定是否處罰的裁量自由，在規(guī)范文本中常被表述為“酌情”或“有……情形的，可以處罰……”等。第三，情節(jié)厘定時(shí)的裁量權(quán)。郵政業(yè)行政處罰法律規(guī)范常會根據(jù)違法情節(jié)差異設(shè)置不同的處罰檔次，郵政管理部門須自行裁量相關(guān)情節(jié)。第四，處罰幅度內(nèi)的裁量權(quán)。法律規(guī)范中可能只規(guī)定處罰之種類或幅度上下限，由郵政管理部門在其范圍內(nèi)進(jìn)行裁量，一般通過“以上”、“以下”、最低額“至”最高額等形式體現(xiàn)。

雖然廣泛的處罰裁量權(quán)提高了各級郵政管理部門的管理能動性與靈活性，使其得以高效完成市場監(jiān)管任務(wù)，但是，裁量權(quán)在郵政實(shí)際執(zhí)法中的應(yīng)用并非是一帆風(fēng)順的。現(xiàn)行郵政法規(guī)規(guī)章中的許多規(guī)定客觀上為郵政管理部門提供了較大的裁量空間，一般表現(xiàn)為沒有細(xì)化違法行為的具體情節(jié)、設(shè)置的處罰幅度較寬等，這在一定程度上提高了對行政執(zhí)法主體的執(zhí)法能力要求。典例如《快遞市場管理辦法》，其規(guī)定對于快遞服務(wù)企業(yè)不遵守服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)且對用戶造成嚴(yán)重利益損害的，處以5千至3萬的罰款。該條文雖然涵括了眾多違反國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情形，并根據(jù)行為的情節(jié)輕重規(guī)定了不同罰款數(shù)額，但是出于普適性的考慮，該條文并未對具體違法情形和各情形對應(yīng)的處罰數(shù)額詳盡列舉，而是將判斷空間留給了各地郵政管理部門。又如，有的法規(guī)規(guī)章雖然規(guī)定了以“情節(jié)嚴(yán)重”為處罰升格條件，但未提供判斷情節(jié)危害性時(shí)的細(xì)節(jié)性標(biāo)準(zhǔn)，對“嚴(yán)重”程度的把握尚需執(zhí)法部門自行判斷。

客觀而言，當(dāng)前我國郵政管理部門的實(shí)際執(zhí)法能力與上述行政處罰裁量權(quán)的實(shí)際行使要求尚不足以完全匹配。因?yàn)?，我國郵政三級監(jiān)管機(jī)制自2012年方才建立，次年始向新建立的地市郵政管理部門明確下放事權(quán)，⑥基層郵政管理部門無論是在人才儲備還是執(zhí)法基礎(chǔ)上都尚有欠缺，其有限的執(zhí)法能力不足以消納過大的行政處罰裁量權(quán)力。一是，郵政執(zhí)法人才供給不足。行政處罰裁量權(quán)的行使對一線郵政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)提出了較高要求，不僅需具備理性的法律邏輯、良好的應(yīng)變能力，實(shí)踐所累積的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)更是重中之重。對于設(shè)立尚且不久的市(地)級郵政管理部門，經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)法人手不免更為稀缺，這使得其行政處罰裁量權(quán)力運(yùn)用得并不得心應(yīng)手。二是，市(地)級郵政管理部門執(zhí)法基礎(chǔ)尚不充足。2013年，業(yè)內(nèi)行政處罰程序規(guī)定方才頒行，市(地)級郵政管理部門有待進(jìn)一步熟悉行政處罰流程，積累處理經(jīng)驗(yàn)。⑦因而，在實(shí)際行政管理過程中，市(地)級郵政管理部門和相關(guān)執(zhí)法人員在行使行政處罰裁量權(quán)時(shí)，可能并不了解或者尚未完全掌握行政相對人各種相關(guān)信息，由此將導(dǎo)致行政處罰裁量行為既背離形式正義，又背離實(shí)質(zhì)正義 。[2]P55這種情況下，勢必需要尋找合適的方法，在保證郵政管理部門充分的行政處罰裁量空間的同時(shí)，對其加以合理限制，以確保行業(yè)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、郵政行業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)理由

在郵政領(lǐng)域，行政處罰裁量基準(zhǔn)制度獲得了廣泛認(rèn)同，業(yè)內(nèi)各級管理部門也已經(jīng)著手進(jìn)行郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的建設(shè)?！多]政行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》即規(guī)定，各級郵政管理部門應(yīng)當(dāng)制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，以規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的行使， 從中央規(guī)章層面對郵政業(yè)行政處罰基準(zhǔn)制度建設(shè)進(jìn)行了規(guī)范支持。地方層面，眾多省、市級郵政局已先后頒布了區(qū)域郵政處罰裁量基準(zhǔn)。

在郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)制度建設(shè)全面開展的同時(shí)，已制定的裁量基準(zhǔn)在適用中也暴露出了一些問題。譬如，一些地方郵政管理部門制定的處罰裁量基準(zhǔn)制定方式單一，僅將情節(jié)與裁量幅度進(jìn)行了再劃分便偃旗息鼓；劃分程度過于細(xì)致，標(biāo)準(zhǔn)僵化，導(dǎo)致適用中某些違法情形無法對應(yīng)上合理的處罰額度；未規(guī)定裁量基準(zhǔn)更新方式，使得其未能跟上行業(yè)快速發(fā)展而流于形式。

正如前文所述，囿于有限的執(zhí)法能力，地方郵政管理部門在行使裁量權(quán)力的過程中難免力不從心。為根治其中癥結(jié)，滿足郵政行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)運(yùn)而生。裁量基準(zhǔn)一方面能夠?yàn)椴昧刻峁┮?guī)范化的指引，促進(jìn)執(zhí)法人員依則裁量，有度判罰，增強(qiáng)處罰規(guī)范性；另一方面有利于統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，簡化裁量流程，提高執(zhí)法效率。具體而言，創(chuàng)設(shè)郵政行政處罰基準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)必要性主要體現(xiàn)為下列兩方面：

第一，應(yīng)對郵政行業(yè)監(jiān)管新形勢。一是，行業(yè)規(guī)模的持續(xù)增長和服務(wù)質(zhì)量的提高引發(fā)了郵政行業(yè)內(nèi)新問題的出現(xiàn)。為解決“最后一公里”難題，智能快件箱、驛站等第三方主體參與到了投遞環(huán)節(jié)之中，在一些地區(qū)，寄件環(huán)節(jié)，或稱“開始一公里”，也出現(xiàn)了自動化收寄等新型服務(wù)模式。這對實(shí)名收寄、寄件安全驗(yàn)視、收件人驗(yàn)貨簽收等關(guān)涉寄遞安全、用戶權(quán)益保護(hù)等必要程序的實(shí)行帶來了挑戰(zhàn)。包裹入箱即顯示簽收，使用、盜用他人身份證件寄件，不嚴(yán)格執(zhí)行先驗(yàn)視后封箱規(guī)定等違規(guī)情形需要得到各地郵政管理部門的進(jìn)一步監(jiān)管。此外，應(yīng)對市場需求的分化，寄遞市場上的服務(wù)種類大量增加。寄遞服務(wù)不僅在時(shí)效上有所區(qū)分，在服務(wù)方式上，也分化出了食品、醫(yī)藥冷鏈運(yùn)送等特殊服務(wù)類型；各種類型的增值服務(wù)也加入到了服務(wù)內(nèi)容之中，“其中以收件人付費(fèi)服務(wù)、保價(jià)服務(wù)、代收貨款服務(wù)最具典型意義”。[3]P14二是，監(jiān)管的對象更加復(fù)雜。單就快遞末端投遞環(huán)節(jié)而言，實(shí)踐中存在直營、加盟連鎖、代理和智能投遞四種模式，涉及多樣經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)。除郵政集團(tuán)以及順豐等直營模式的企業(yè)，加盟網(wǎng)點(diǎn)作為寄遞網(wǎng)絡(luò)的最底端，是市場中數(shù)量最多的經(jīng)營主體。其中既有具備公司法人資格的獨(dú)立加盟商，又有非法人的投遞站點(diǎn)。由于寄遞鏈條底層利潤空間的微少和不穩(wěn)定，加盟網(wǎng)點(diǎn)在用戶個(gè)人信息管理、員工培訓(xùn)、安全設(shè)備維護(hù)等方面投入不足，從而容易引發(fā)快件破損、延誤、丟失等后果，服務(wù)質(zhì)量難以保障，故末端加盟網(wǎng)點(diǎn)應(yīng)成為地方郵政管理部門監(jiān)管重點(diǎn)。[4]P62除傳統(tǒng)的寄遞主體之外，在快遞末端投遞代理模式下，代收快件的物業(yè)等服務(wù)組織、快遞便利店、校園快遞超市等大量出現(xiàn)，擴(kuò)張了快遞公司和快遞用戶的活動范圍。[5]P101這些新興的經(jīng)營主體無疑增加了行業(yè)監(jiān)管工作的復(fù)雜性。三是，安全形勢更加嚴(yán)峻。郵政行業(yè)發(fā)展至今，已經(jīng)擁有遍布全國的業(yè)務(wù)和信息網(wǎng)絡(luò)，其在為公眾提供便利的同時(shí)，也帶來了安全上的重重隱患。在寄遞安全方面，社會屢現(xiàn)寄件人利用自身與快件分離的便利和快遞包裝的隱蔽性，以隱匿身份的形式侵害他人合法權(quán)益，甚至從事犯罪活動的事件。[6]P156在信息安全方面，郵政和快遞服務(wù)無可避免地涉及大量的用戶名址、通訊以及相關(guān)物品信息，在信件寄遞中，還涉及用戶通信秘密的保護(hù)。在此情形下，亟需構(gòu)建常態(tài)化的寄遞環(huán)節(jié)安全保障機(jī)制，并最大限度維護(hù)寄遞網(wǎng)絡(luò)中所涉海量信息的安全，健全信息收集、保存以及銷毀機(jī)制。

基層郵政管理部門位處郵政執(zhí)法的第一線，但面對郵政市場新出現(xiàn)的問題、復(fù)雜的監(jiān)管對象以及嚴(yán)峻的安全監(jiān)管形勢，設(shè)立不久的市(地)級郵政管理部門尚未能積累足夠的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，缺乏對行業(yè)新形勢下違法現(xiàn)象的處置能力。不僅如此，現(xiàn)階段，我國不同區(qū)域內(nèi)的郵政管理部門執(zhí)法能力參差不齊。如在郵政業(yè)發(fā)展速度較快的北上廣深等地區(qū)，相關(guān)部門的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富、執(zhí)法基礎(chǔ)穩(wěn)固，但對于郵政業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的郵政管理部門而言，其面臨的部分違法現(xiàn)象或許仍為執(zhí)法“新”問題，在對其進(jìn)行處罰裁量時(shí)尚需引導(dǎo)。基于以上考慮，宜由上級郵政管理部門匯總各地執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，從全局視角出發(fā)，制定新形勢下的郵政行業(yè)處罰裁量基準(zhǔn)，為基層部門的行政處罰提供指引。

第二，為快遞服務(wù)的持續(xù)高速增長護(hù)航。我國快遞發(fā)展呈現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)的態(tài)勢，快遞市場在發(fā)展規(guī)模、服務(wù)質(zhì)量和發(fā)展能力方面整體快速提升。⑧過于迅猛的業(yè)務(wù)量增速催化了行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，使得行業(yè)成長陣痛頻頻，給郵政管理部門帶來了較大監(jiān)管壓力。在市場準(zhǔn)入上，快遞企業(yè)無證經(jīng)營和許可證非法委托現(xiàn)象仍隱藏于市場的陰影之中；在許可范圍上，仍有企業(yè)非法漁利，利用無標(biāo)識包裹寄遞郵政專營信件，或超出許可證允許地域范圍進(jìn)行經(jīng)營；在機(jī)構(gòu)管理上，一些快遞企業(yè)盲目擴(kuò)張，不經(jīng)備案而設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，不告知主管部門而擅自停止經(jīng)營的情況屢現(xiàn)，給行業(yè)發(fā)展留下隱患，譬如2017年圓通北京站點(diǎn)就深陷“倒閉”丑聞，部分快件積壓半月以上，為當(dāng)?shù)孛癖娚顜砹藰O大不便；[7]在服務(wù)質(zhì)量控制上，快遞服務(wù)企業(yè)服務(wù)未能達(dá)到國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情形多有發(fā)生，快件延誤、破損、內(nèi)件短少、丟失等狀況也并不罕見；在業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中，快遞企業(yè)未嚴(yán)格執(zhí)行收寄驗(yàn)視，誤收禁止寄遞物品的情形同樣存在，在一定程度上阻礙著快件禁止寄遞制度的有效實(shí)施。[8]P18在處理用戶投訴時(shí)，仍有個(gè)別企業(yè)以怠慢、推諉的態(tài)度對待；在加盟管理上，內(nèi)部加盟協(xié)議的權(quán)利義務(wù)分配不規(guī)范和加盟雙方服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題亦不時(shí)出現(xiàn)。

僅在2019年8月，各郵政管理部門共處理消費(fèi)者申訴55848件，其中涉及快遞服務(wù)問題的為55041件，占總申訴量的98.6%，經(jīng)審查有關(guān)快遞服務(wù)問題的有效申訴量為1557件，占郵政業(yè)有效申訴量的96.2%。⑨從以上數(shù)據(jù)足可見得，伴隨著快遞業(yè)務(wù)的高速增長，相關(guān)違法行為數(shù)量的激增為郵政管理部門帶來了繁重的處罰任務(wù)，而與之相對，基層郵政管理部門人手不足，在執(zhí)法時(shí)難免捉襟見肘。郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定能為一線執(zhí)法人員提供更富細(xì)節(jié)性、可執(zhí)行性的處罰標(biāo)準(zhǔn)，在保障企業(yè)受到管理部門公平對待的同時(shí)，提高基層郵政管理部門行業(yè)監(jiān)管效率，最終為快遞行業(yè)的持續(xù)高速發(fā)展保駕護(hù)航。

三、郵政行業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的構(gòu)建基礎(chǔ)

為了建構(gòu)郵政行業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，首要解決的問題是明確基準(zhǔn)制定主體。本文認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)不宜成為郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定主體。學(xué)理上，裁量基準(zhǔn)是對裁量權(quán)進(jìn)行的內(nèi)部控制，是享有行政裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)對其行使裁量權(quán)所依據(jù)的法律規(guī)范進(jìn)行細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的過程。換言之，制定裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)行政管理職能之延伸，立法機(jī)關(guān)一方面不具備制定行政裁量基準(zhǔn)的組織條件和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，另一方面，其制定的規(guī)定在層級上屬于法律法規(guī)，是具備完全法律拘束力的裁判規(guī)范，與作為靈活“軟法”的裁量基準(zhǔn)之功能截然不同。即便是行政機(jī)關(guān)，亦并非當(dāng)然地成為制定郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)的適格主體。我國郵政行政管理實(shí)行三級監(jiān)管體制，建立了國務(wù)院、省級以及市(地)級郵政管理部門，省級以下郵政管理部門接受國務(wù)院郵政管理部門和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，整體郵政業(yè)行政體系涉及三級郵政管理部門和省、市級兩級地方政府。

本文認(rèn)為地方政府不適宜享有郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)，因其作為由各業(yè)務(wù)部門組成的行政整體，綜合性行政功能更為顯著，若單論對郵政業(yè)的熟悉和專業(yè)程度，必不及各郵政管理部門。不過，這并不妨礙其通過制定具有部門普適性的地方政府規(guī)章，如浙江省人民政府公布的《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》，對該區(qū)域郵政管理部門制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)進(jìn)行原則性的指引和規(guī)范。⑩反觀國務(wù)院、省級以及市(地)級郵政管理部門，由于其具備足夠的行業(yè)專業(yè)性，理應(yīng)擔(dān)負(fù)起制定郵政業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的重任。然而，三級郵政管理部門各自的裁量基準(zhǔn)制定權(quán)限和其制定的裁量基準(zhǔn)的效力有所差異。

其一，在制定權(quán)限上，由于基準(zhǔn)制定權(quán)是行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的延伸，故各層級郵政管理部門的基準(zhǔn)制定權(quán)限相應(yīng)地應(yīng)當(dāng)遵循其職權(quán)劃分。根據(jù)國家郵政局規(guī)定，多數(shù)郵政行政處罰事項(xiàng)為各級部門共有職權(quán)，少數(shù)屬于某級部門專有職權(quán)。故而，對于非在其職權(quán)范圍內(nèi)的處罰事項(xiàng)，該級郵政管理部門顯然無權(quán)制定相應(yīng)裁量基準(zhǔn)。

其二，由于所轄地域范圍不同，不同層級的郵政管理部門在制定基準(zhǔn)時(shí)優(yōu)勢不同，應(yīng)依其所長合理配置基準(zhǔn)制定權(quán)。目前郵政監(jiān)管體系尚未延伸至縣級，市(地)級郵政管理部門即為郵政監(jiān)管體系中的基層執(zhí)法部門。這些基層郵政管理部門在一線執(zhí)法過程中，日積月累，積聚了較為豐富的地域?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)，由其負(fù)責(zé)該區(qū)域郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定，在一定程度上可強(qiáng)化基準(zhǔn)的實(shí)用性與靈活性。而國務(wù)院和省級郵政管理部門作為上級行政機(jī)關(guān)，擁有更為廣闊的管理視野和關(guān)切，宜制定原則性較強(qiáng)的行政處罰裁量基準(zhǔn)，重點(diǎn)關(guān)注地域差異較小的諸般問題，如解釋法律規(guī)范中不確定的概念、程序基準(zhǔn)制定、基準(zhǔn)設(shè)置技術(shù)選擇等問題。

其三，不同主體制定的基準(zhǔn)效力之間也存在位階之分。鑒于省級以下郵政管理部門遵循雙重管理機(jī)制，基層郵政管理部門制定的處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)同時(shí)符合地方政府與上級郵政管理部門制定的基準(zhǔn)或規(guī)范之要求。在此前提下，其可根據(jù)執(zhí)法實(shí)際，在上級部門制定基準(zhǔn)之基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，以增強(qiáng)基準(zhǔn)的實(shí)踐性。

需要注意的是，為了充分體現(xiàn)出行政處罰基準(zhǔn)制定權(quán)是行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的自然延伸這一本質(zhì)，應(yīng)凸顯行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定依據(jù)與行政裁量權(quán)的行使依據(jù)的一致性，要求任何制定主體制定的郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)均需限定于相關(guān)規(guī)范依據(jù)的范疇內(nèi)。從法律規(guī)范的效力層級上看，無論是《郵政法》《行政處罰法》等法律，亦或是《郵政法實(shí)施細(xì)則》等行政法規(guī)、《郵政普遍服務(wù)監(jiān)督管理辦法》等部門規(guī)章，還是各地方性法規(guī)規(guī)章，甚至其他規(guī)范性文件，只要屬于郵政管理部門行使處罰裁量權(quán)的合法依據(jù)，就可成為基準(zhǔn)制定的規(guī)范性依據(jù)。客觀上，由于效力層級以及適用范圍的不同，行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)范依據(jù)的內(nèi)容細(xì)致程度具有差異。各郵政管理部門在制定裁量基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)結(jié)合規(guī)范依據(jù)內(nèi)容，采取靈活的制定技術(shù)，以追求合理的社會效果。此外，郵政業(yè)內(nèi)法律依據(jù)之間可能存在著互為解釋或擴(kuò)充的情形，如《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》本身即是對《郵政法》中涉及快遞業(yè)務(wù)許可證取得條件條文的解釋性、細(xì)則性規(guī)定。故在基準(zhǔn)制定時(shí)，需厘清類似規(guī)范依據(jù)之間的關(guān)聯(lián)與順序，以免出現(xiàn)基準(zhǔn)前后矛盾或重復(fù)的情形。

四、郵政行業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的技術(shù)內(nèi)容

在確定行政處罰裁量基準(zhǔn)制定主體之后，緊接而來待解決的問題是該裁量基準(zhǔn)制度內(nèi)容如何具體化。為了提高裁量基準(zhǔn)的合理性，防止出現(xiàn)過罰不當(dāng)?shù)那樾?，郵政管理部門需要綜合運(yùn)用恰當(dāng)?shù)牟昧炕鶞?zhǔn)創(chuàng)制技術(shù)。在理論上，有學(xué)者認(rèn)為，裁量控制，也即裁量基準(zhǔn)制定技術(shù)的核心是情節(jié)之細(xì)化與處罰之格化。[9]P48另有觀點(diǎn)則將常見的裁量權(quán)控制技術(shù)歸納為分格技術(shù)、量罰幅度確定、不確定法律概念解釋以及考量因素列舉四種。[10]P65-69本文綜合以上不同認(rèn)識，依據(jù)裁量對象之不同，將郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)制定的核心技術(shù)內(nèi)容概括為以下三種：

第一，情節(jié)的類型化與量化。該技術(shù)又可稱為“情境化技術(shù)”，強(qiáng)調(diào)根據(jù)行政處罰裁量中面臨的不同情境，制定不同的裁量基準(zhǔn)。[11]P23裁量情節(jié)是指行政處罰裁量時(shí)直接考慮的違法行為事實(shí)要件，包括主觀狀態(tài)和客觀事實(shí)中的多種裁量因素。在郵政行業(yè)法律規(guī)范中，“情節(jié)嚴(yán)重”是最為常見的有關(guān)情節(jié)的描述，這種表述表面上對情節(jié)按照嚴(yán)重程度進(jìn)行了細(xì)化，但實(shí)際上由于“嚴(yán)重”的相對性，對嚴(yán)重與否的理解會因社會環(huán)境、執(zhí)法者個(gè)人理解等因素的變化而不同，以此類不確定形容詞修飾不確定的概念，其限定作用必定是有限的。因此，在郵政業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定中，情節(jié)的細(xì)化成為了一項(xiàng)重要內(nèi)容，包括情節(jié)的分類和類型化后的量化。對特定違法行為情節(jié)的認(rèn)定涉及到多種主客觀裁量因素的考量，本文以為，這些裁量因素可以被類型化為基本裁量因素和次要裁量因素。

基本裁量因素是指，能夠通過其確認(rèn)特定違法行為性質(zhì)的典型裁量情節(jié)因素，其可被量化處理，在執(zhí)法實(shí)踐上是行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰決定時(shí)需要考量的首要因素。基本裁量因素的應(yīng)用價(jià)值在于直接關(guān)聯(lián)一段特定處罰幅度，即在選定基本裁量因素的基礎(chǔ)上，可根據(jù)違法數(shù)額等的不同將其區(qū)分為不同檔次以對應(yīng)幅度內(nèi)不同檔次的處罰。在治安違法情形中，危害結(jié)果是常見的基本裁量因素，而在郵政行業(yè)行政處罰中，由于違法行為導(dǎo)致的危害后果錯綜復(fù)雜，有時(shí)難以被量化，因此，郵政違法基本裁量因素較之治安違法等更為多樣，包括但不限于危害后果。譬如，在對快遞企業(yè)投訴渠道缺乏的處罰規(guī)定中，以企業(yè)未及時(shí)處理管理部門轉(zhuǎn)遞的投訴案件的違法行為作為基本裁量因素，按未處理件數(shù)不同直接對應(yīng)不同罰款額度。另如，在處置快遞服務(wù)組織暴力分揀操作時(shí)，以損壞快件的危害結(jié)果為基本裁量因素，按其破損數(shù)量直接關(guān)聯(lián)不同罰款數(shù)額。

基本裁量因素既可能由所依據(jù)的裁量規(guī)范直接確定，也可能隱含于明文規(guī)范之后。對于明文規(guī)定的基本裁量因素，行政處罰裁量基準(zhǔn)制定主體不得直接予以變更，只能將其進(jìn)行具體化以對應(yīng)不同處罰幅度；而在面對隱含于明文規(guī)范之后的基本裁量因素時(shí)，行政處罰裁量基準(zhǔn)制定主體須結(jié)合規(guī)范意旨和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，先確定該規(guī)定中違法行為的基本裁量因素再行制定細(xì)化基準(zhǔn)。如依據(jù)《快遞市場管理辦法》第四十條進(jìn)行基準(zhǔn)制定時(shí)，該規(guī)定中內(nèi)含兩種可能的基本裁量因素，分別為違反服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的違法行為和嚴(yán)重?fù)p害用戶利益的危害后果。由于違反服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的違法行為難以量化列舉，故不能作為基本裁量因素；而嚴(yán)重?fù)p害用戶利益的危害后果則可被區(qū)分為快件延誤、毀損、內(nèi)件短少、丟失等等具體損害情形，應(yīng)被確定為基本裁量因素。

至于次要裁量因素，則是指無法直接關(guān)聯(lián)特定處罰幅度，但由于其能夠側(cè)面反映違法行為之惡性程度，執(zhí)法機(jī)關(guān)可依其對具體處罰數(shù)額進(jìn)行調(diào)整的裁量因素。在郵政行政處罰中，較為普遍的次要裁量因素諸如是否是首次違反該規(guī)定、在違法行為被處理后是否再犯等，較為特殊的次要裁量因素則如在阻礙郵政管理部門監(jiān)督時(shí)是否使用暴力的行為方式、在冒用郵政標(biāo)志時(shí)有無獲取違法所得等。基準(zhǔn)制定主體在次要裁量因素的發(fā)現(xiàn)和選擇上有更大空間。一個(gè)違法行為可能同時(shí)具備多個(gè)次要裁量因素，次要裁量因素之間還可能產(chǎn)生效果的疊加，故而，設(shè)定基準(zhǔn)時(shí)，郵政管理部門在明確了基本裁量因素后，可靈活列舉或組合次要因素，同時(shí)，還可對這些次要因素進(jìn)行量化，以達(dá)到進(jìn)一步細(xì)化裁量情節(jié)的目的。

遲恒記得，辦事處印發(fā)的綜合治理簡報(bào)上說征地拆遷、安置補(bǔ)償方面的投入是792萬元。網(wǎng)上報(bào)道過，國家財(cái)政專項(xiàng)撥款工程，地方上虛列開支套空額，有些工程，簡直就是圈錢工程。所謂砂庫廢水、揚(yáng)塵污染已使周邊居民不堪忍受，背景離鄉(xiāng)，看來也是夸大其詞。

第二，處罰分格化。處罰分格，是運(yùn)用特定分格方式將法律規(guī)定中的行政處罰裁量幅度劃分為均等或者不等的小格，而后針對每一格確定相應(yīng)的違法行為的基準(zhǔn)制定技術(shù)。[12]P349在郵政業(yè)，尤其是快遞服務(wù)行政處罰中，罰款數(shù)額是最常見的可分割處罰額度，相關(guān)規(guī)定的裁量空間極大，在實(shí)際判罰中容易產(chǎn)生偏差，對于罰款的分格則正可以縮小差額范圍，降低不當(dāng)處罰的可能性。處罰的分格不是簡單的數(shù)學(xué)分割，而是需要與違法情節(jié)相對應(yīng)，才能進(jìn)行具體化的處理。常見的分格方式包括簡單的等值法、中間線說以及累進(jìn)法。[13]P66-67

等值法即指在罰款的大小極值之間取出相對中間值以界分出罰款格。這種簡易區(qū)分方式在郵政行業(yè)行政處罰中較為常見。如《郵政法》中規(guī)定的對冒用、偽造郵政專用品的，并處罰款的額度在1萬元至5萬元之間，《山東省郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)》針對該條確立的裁量基準(zhǔn)為，罰款可以3萬元作為節(jié)點(diǎn)等分為兩格，不同情節(jié)對應(yīng)任一罰款格。等值法雖然在基準(zhǔn)設(shè)定適用上直截了當(dāng)，但應(yīng)當(dāng)注意，對處罰額度的分割需和基本情節(jié)的量化形成對應(yīng)，以保證過罰相適應(yīng)。中間線說參考了刑法量刑理論，主張?jiān)诹苛P時(shí)以處罰幅度相對中間線為基準(zhǔn)，在考量了各種裁量因素后，相較一般情節(jié)宜從重的在中間線基準(zhǔn)以上幅度內(nèi)處罰，宜從輕的即在中間線以下處罰。此種分格方式融合了情節(jié)，也即事實(shí)要件的裁量認(rèn)定，相較于等值法來說，能夠更好地平衡行政主體的能動性和行政裁量的合理限定性。譬如《內(nèi)蒙古自治區(qū)郵政條例》中的裁量基準(zhǔn)實(shí)際采用了類似中間線技術(shù)，該條例第五十一條規(guī)定郵政企業(yè)未按照寄遞時(shí)限送達(dá)郵件的，情節(jié)較輕的，由自治區(qū)郵政管理部門責(zé)令改正，或在責(zé)令改正的同時(shí)并處以1萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，則處以1萬元以上3萬元以下的罰款。累進(jìn)法即是指根據(jù)違法者同一違法行為次數(shù)累計(jì)來進(jìn)行量罰。違法行為次數(shù)是一種郵政行政處罰中常見的次要裁量因素，累進(jìn)法將其與量罰直接關(guān)聯(lián)，量罰隨違法次數(shù)遞增。這種做法增強(qiáng)了對屢罰屢犯的懲治，應(yīng)用于郵政業(yè)裁量基準(zhǔn)制定，對于快遞服務(wù)組織倒賣用戶個(gè)人信息、暴力分揀等業(yè)內(nèi)屢禁不止的違法行為或能起到良好懲戒效用。

在使用處罰分格化技術(shù)時(shí)，須注意基準(zhǔn)制定所依據(jù)規(guī)范原本的細(xì)節(jié)化程度以保持基準(zhǔn)整體處罰分格密度的基本一致。若規(guī)范原本指代處罰明確、或已對處罰額度進(jìn)行了較細(xì)致的區(qū)分，足以滿足實(shí)踐的需求，則無須進(jìn)行分格；對于處罰幅度較大、容易產(chǎn)生執(zhí)法誤差的規(guī)定，譬如《快遞市場管理辦法》中對快遞企業(yè)違反服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)造成用戶損害的罰款幅度為5千至3萬，則需對其進(jìn)行較為細(xì)致的分格處理。經(jīng)分格處理之后，量罰規(guī)則相較于規(guī)范原本內(nèi)容而言更為細(xì)致，相應(yīng)地具備了更強(qiáng)的時(shí)效性。因而，應(yīng)建立配套的基準(zhǔn)變更機(jī)制，以在執(zhí)法中對已不合時(shí)宜的分格進(jìn)行及時(shí)地調(diào)整。

第三，不確定法律概念的實(shí)踐性解釋。作為裁量依據(jù)的法律規(guī)范原則性較強(qiáng)，部分規(guī)定中存在著語義模糊的法律概念，容易招致行政執(zhí)法適用上的困難，因而在行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定過程中，不確定的法律概念需要得到具體化。大體而言，行政主體會選用原則補(bǔ)充、定量方法和專家意見等方式確定這些不確定法律概念的具體內(nèi)涵和外延。[14]P111從本質(zhì)上說，行政主體對法律概念的解釋與其對法律效果的選擇并無差異，同樣可稱為“裁量”，整體包含認(rèn)知和判斷、包含意志和選擇兩方面，因而，不確定法律概念的實(shí)踐性解釋同屬本文所探討的行政處罰裁量基準(zhǔn)制定的技術(shù)范疇。[15]P37

在郵政行政處罰法律體系中，偶見的不確定法律概念可以分為兩類，一是一般不確定概念，其普遍出現(xiàn)在規(guī)范語句之中，通常為對情節(jié)或后果的概述，諸如“情節(jié)嚴(yán)重”、“危害后果”、“嚴(yán)重危害后果”等概念。制定基準(zhǔn)時(shí)對這類概念進(jìn)行解釋，重點(diǎn)在于明確具體內(nèi)涵，即其涵攝的現(xiàn)實(shí)情形為何，因而應(yīng)以實(shí)踐性而非文義性的視角進(jìn)行。在解釋方法上，合理的擴(kuò)大或縮小解釋均應(yīng)被允許，但類推解釋由于其在實(shí)質(zhì)上突破了基準(zhǔn)制定的法律依據(jù)框架因而不得使用。例如，山東省郵政管理部門制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)即對郵政企業(yè)違反郵政普遍服務(wù)義務(wù)所產(chǎn)生的“危害后果”和“嚴(yán)重危害后果”進(jìn)行了具有實(shí)踐意義的解釋。這種明確列舉“危害后果”和“嚴(yán)重危害后果”情形的方式不僅對不確定的危害結(jié)果進(jìn)行了量化處理，且保留了一定裁量余地，較為可取。另一類不確定法律概念是特殊不確定概念，通常為郵政行業(yè)內(nèi)具備一定專業(yè)意義的名詞。如前文所述的“信件”，再如“禁寄物品”等概念?；鶞?zhǔn)創(chuàng)設(shè)時(shí)應(yīng)對其進(jìn)行闡釋，除使用解釋一般不確定法律概念的方法之外，還需特別注意不同層級法律規(guī)范之間是否存在對該概念參照適用或相互解釋的現(xiàn)象。如《郵政法》即規(guī)定，禁止寄遞物品由其他相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，故而禁止寄遞物品的概念內(nèi)涵在《快遞市場管理辦法》《禁止寄遞物品管理規(guī)定》等法律法規(guī)中都有詳細(xì)規(guī)定，因此，對該概念的闡釋應(yīng)當(dāng)處理好這些規(guī)范依據(jù)之間的層級關(guān)系，并在不突破法律規(guī)范的前提下，對其進(jìn)行解釋。

五、郵政行業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度保障機(jī)制之構(gòu)建

行政處罰裁量基準(zhǔn)制度是行政主體裁量權(quán)自我調(diào)節(jié)的重要方式，行使處罰裁量權(quán)之機(jī)關(guān)制定的基準(zhǔn)若欲得到有效實(shí)施，則需要配套相應(yīng)制度，尤其是相關(guān)程序制度予以約束與保障。因此，行政處罰裁量基準(zhǔn)制度在郵政執(zhí)法中的高效合理運(yùn)用需要配套保障制度的全面構(gòu)建。

(一)行政系統(tǒng)內(nèi)部保障機(jī)制構(gòu)建

行政系統(tǒng)內(nèi)部保障機(jī)制所要解決的問題是，如何豐富行政處罰裁量基準(zhǔn)制度自身內(nèi)涵、健全行政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)之目標(biāo)。作為行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的直接形式載體，行政處罰裁量基準(zhǔn)內(nèi)容應(yīng)順應(yīng)管理實(shí)踐之需求，其運(yùn)行須接受行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督。因而，行政系統(tǒng)內(nèi)部保障機(jī)制的構(gòu)建大體可從以下方面著手。

第一，設(shè)立基準(zhǔn)變更制度。規(guī)則的適用前提是其具有穩(wěn)定性，行政處罰裁量基準(zhǔn)作為一種行政規(guī)則，其穩(wěn)定性需得到維持。不過，裁量基準(zhǔn)作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的“軟法”，在穩(wěn)定性之外還應(yīng)具備靈活性。這種靈活性表現(xiàn)為其能夠進(jìn)行一定程度的變更，以達(dá)到快速適應(yīng)情勢變化、貼合社會生活實(shí)際的目標(biāo)。郵政業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)變更的原因除社會客觀情況的變化之外，還包括行業(yè)內(nèi)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的新增、修改或廢止。隨著郵政行業(yè)的迅速發(fā)展和法治化建設(shè)的不斷成熟，《快遞暫行條例》等新法新規(guī)陸續(xù)出臺，直接影響著郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)的變更。一般而言，既具備一定靈活性，又具備一定規(guī)范性的裁量基準(zhǔn)不得由行政機(jī)關(guān)隨意變更，以防止基準(zhǔn)變更權(quán)成為權(quán)力尋租的缺口。在郵政業(yè)內(nèi)，須相應(yīng)建立郵政行業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)變更制度，從程序上對基準(zhǔn)變更進(jìn)行規(guī)范。

根據(jù)變更程序啟動主體的不同，行政處罰裁量基準(zhǔn)變更存在三種不同情形，分別是特定郵政管理部門主動對其制定的基準(zhǔn)進(jìn)行變更，下級郵政管理部門申請變更上級部門制定的基準(zhǔn)，上級部門指令變更下級部門的違法基準(zhǔn)。上述每一情形對應(yīng)著不同的變更程序：郵政管理部門自身制定基準(zhǔn)的變更通常由郵政管理部門內(nèi)部執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出，法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；下級郵政管理部門若對上級機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)有變更的意見，應(yīng)及時(shí)向上級部門匯報(bào)，上級部門宜分析變更必要性，及時(shí)作出是否變更的決定；而若上級郵政管理部門發(fā)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)的下級部門制定了超出郵政業(yè)法律規(guī)范所規(guī)定的處罰范圍的裁量基準(zhǔn)，可以直接變更或撤銷該基準(zhǔn)。通常而言，基準(zhǔn)變更的最后程序?yàn)榧皶r(shí)公布基本變更狀況，除非該基準(zhǔn)屬于相對必要公開范疇，對此本文將在基準(zhǔn)公開制度中詳述。

第二，強(qiáng)化行政內(nèi)部監(jiān)督制度。監(jiān)督制度是推進(jìn)任何制度時(shí)均不可或缺的配套保障。依來源不同，對于行政權(quán)力所進(jìn)行的監(jiān)督可被界分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體通常為上級行政機(jī)關(guān)、第三方專門行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)自身。社會監(jiān)督、司法監(jiān)督、立法監(jiān)督均屬于外部監(jiān)督，雖然能夠?qū)︵]政業(yè)中裁量基準(zhǔn)的制定和實(shí)施起到一定的制約作用，但效果有限：公眾輿論、社會媒體的報(bào)道是一種制度外偶發(fā)性的監(jiān)督，縱然偶有奇效，但仍需其他監(jiān)督方式進(jìn)行補(bǔ)充，不宜作為常態(tài)性的裁量基準(zhǔn)制度保障機(jī)制。司法監(jiān)督雖能夠通過個(gè)案審查的方式，對行政權(quán)力加以合法限制，但其結(jié)果不具有普適性，且有司法不當(dāng)干預(yù)行政自由裁量之嫌；立法監(jiān)督也面臨著類似桎梏，其監(jiān)督內(nèi)容限于規(guī)范性文件的合法性，并未囊括裁量基準(zhǔn)。

對比之下，行政監(jiān)督，尤其是上級部門的監(jiān)督，在判別裁量基準(zhǔn)的合理性、專業(yè)性和統(tǒng)一性問題上具備明顯優(yōu)勢。既然在性質(zhì)上屬于行政內(nèi)部規(guī)則，裁量基準(zhǔn)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受到上級部門對其合理性和合法性的全面審查。在郵政行業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度建設(shè)中，國務(wù)院以及省級郵政管理部門應(yīng)當(dāng)對所轄下級郵政局所制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督：在地方郵政管理部門實(shí)施其制定的基準(zhǔn)前，應(yīng)向上級部門備案，接受上級部門法制機(jī)構(gòu)的審查，不僅要審查其合法性，確定是否存在突破所依據(jù)的規(guī)范性文件的情形，更要注意審查裁量基準(zhǔn)制定技術(shù)運(yùn)用的合理性。合理性是控制、監(jiān)督行政自由裁量的主要因素，使其合乎“常理。[16]P172-173在裁量基準(zhǔn)實(shí)施后，要加強(qiáng)執(zhí)法考評以及執(zhí)法責(zé)任機(jī)制的建設(shè)，宜將下級郵政管理部門行政處罰裁量基準(zhǔn)制度以及配套制度的建設(shè)實(shí)施情況，統(tǒng)一納入行政責(zé)任機(jī)制和績效考評機(jī)制之中。需要注意的是，行政主體在審查過程中除應(yīng)遵循比例原則，從適當(dāng)性、必要性、均衡性方面進(jìn)行審查之外，尚需注意以克制的態(tài)度對裁量基準(zhǔn)制定的目的正當(dāng)性進(jìn)行審查，因?yàn)椋康男詫彶槭遣豢苫蛉钡沫h(huán)節(jié)，且其“不具有階層秩序意義上的獨(dú)立性”，僅能被包含于比例原則中。[17]P65

第三，完善行政指導(dǎo)案例制度。我國案例指導(dǎo)制度與英美法系國家的判例并不相同。指導(dǎo)性案例雖然并不具有英美法上的先例效力，但是，其對后來的裁判卻具有指導(dǎo)意義，在行政執(zhí)法中，指導(dǎo)案例也具有類似的制度功能。如上所述，行政判例，或稱行政慣例，“對行政裁量基準(zhǔn)的制定具有引導(dǎo)作用，是裁量基準(zhǔn)重要的實(shí)質(zhì)淵源”。[18]P110因此，要構(gòu)建靈活性與規(guī)范性并重的郵政行業(yè)行政裁量基準(zhǔn)制度，相關(guān)郵政、快遞業(yè)行政處罰案例的搜集、整理與提煉十分重要。行政指導(dǎo)案例的積累正能夠?yàn)楦骷夃]政管理部門行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定和變更提供經(jīng)驗(yàn)的源泉，使其揚(yáng)長避短，更加貼合執(zhí)法實(shí)際。

具體而言，宜由省級郵政管理部門對市(地)級部門的一線執(zhí)法典型案例進(jìn)行搜集并匯總，定期呈報(bào)于國務(wù)院郵政管理部門，由其進(jìn)行指導(dǎo)案例的統(tǒng)一摘選、分析并定期在業(yè)內(nèi)發(fā)布。在篩選標(biāo)準(zhǔn)上，具有指導(dǎo)意義的郵政行政處罰案例應(yīng)在客觀上被長期、反復(fù)適用，同時(shí)在主觀上受到社會的廣泛認(rèn)可。統(tǒng)一的郵政行政處罰指導(dǎo)案例制度能夠幫助各地郵政管理部門在制定其裁量基準(zhǔn)時(shí)從判罰合理指導(dǎo)案例中汲取經(jīng)驗(yàn)，在保障基層裁量基準(zhǔn)制定余地的同時(shí)，增強(qiáng)了郵政行業(yè)行政處罰基準(zhǔn)制定的規(guī)范性、統(tǒng)一性及合理性。

(二)外部保障機(jī)制構(gòu)建

要確保郵政業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的順利構(gòu)建，除內(nèi)部保障機(jī)制以外，外部保障機(jī)制的配合亦不可缺。

第一，引入公眾參與制度。作為行政裁量基準(zhǔn)配套制度的公眾參與，即指裁量基準(zhǔn)在形成時(shí)，學(xué)者、專家和一般社會群眾積極建言獻(xiàn)策，共同參與制定過程。這一方式能夠在一定程度上避免出現(xiàn)行政裁量基準(zhǔn)內(nèi)容不合時(shí)宜、適用爭議的情形，體現(xiàn)出對行政相對人的尊重，并有利于保障相對人的合法權(quán)益。[19]P90公眾參與能夠從以下三方面保障郵政業(yè)行政處罰基準(zhǔn)制度建設(shè)：其一，增強(qiáng)郵政執(zhí)法的民主性與科學(xué)性。各級郵政管理部門固然是郵政業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)建設(shè)的當(dāng)然主體，尤其是市(地)級郵政管理部門，作為一線執(zhí)法機(jī)構(gòu)，積累總結(jié)了大量寶貴的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，于裁量基準(zhǔn)之制定頗有益處。不過，社會民眾對郵政行政處罰基準(zhǔn)制定過程亦能作出獨(dú)特貢獻(xiàn)：公眾作為郵政服務(wù)和快遞服務(wù)的實(shí)際享受者，對相關(guān)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量優(yōu)劣以及郵政行政處罰的效果具有切身的體驗(yàn)，公眾的參與能夠使得郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定更加貼近真實(shí)民意；郵政業(yè)內(nèi)的專家學(xué)者能夠?qū)⒎▽W(xué)理論與行業(yè)現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，有助于提高裁量基準(zhǔn)制度的科學(xué)性。其二，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。公眾參與不僅有利于防止各地方郵政管理部門出于部門私利，設(shè)置不合理的處罰基準(zhǔn)，而且能夠督促郵政管理部門積極制定和變更裁量基準(zhǔn)，防止行政怠惰現(xiàn)象出現(xiàn)。其三，加強(qiáng)郵政管理部門與民眾的互動。隨著社會公眾的政治參與意識日益增強(qiáng)，不同主體的關(guān)系在這個(gè)領(lǐng)域?qū)嶋H已不再是依賴與被依賴關(guān)系，而是依法相互之間的制約關(guān)系。公眾參與建言獻(xiàn)策的過程實(shí)際加強(qiáng)了執(zhí)法機(jī)關(guān)與民眾的互動，增強(qiáng)了郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的公眾理解和認(rèn)可。其不僅利于郵政行政處罰工作的開展，亦提高了公眾參與郵政行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督的積極性。此外，為了保障公眾能夠切身參與郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定過程，必須保證裁量基準(zhǔn)本身的可獲取性與其制定流程的清晰化和透明化。

第二，健全基準(zhǔn)公開制度。裁量基準(zhǔn)公開是行政公開原則在行政處罰裁量建設(shè)中的具體體現(xiàn)。行政公開原則作為法治建設(shè)的重要程序保障，意指行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政活動時(shí)，除涉及國家安全等特定不公開情形并由法律規(guī)定不得公開以外，其活動所涉及全部事項(xiàng)均對社會公開。[20]P89行政公開是制約權(quán)力的前提，只有將權(quán)力置于陽光下，外部監(jiān)督才得以實(shí)行，權(quán)力的腐化方能被遏制。行政公開原則的一大內(nèi)涵即是行政機(jī)關(guān)作出決定的依據(jù)和裁決文件須公開。當(dāng)前，裁量基準(zhǔn)公開難點(diǎn)問題有待突破：一是，作為基準(zhǔn)制定主體的行政機(jī)關(guān)擔(dān)憂基準(zhǔn)的必要性和可行性論證不足，引發(fā)質(zhì)疑。畢竟裁量基準(zhǔn)具有實(shí)踐性，各地行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和行政執(zhí)法水平存在差異，若要求基準(zhǔn)制定主體承擔(dān)充分舉證說明責(zé)任難免使其壓力過重。二是，裁量基準(zhǔn)本身能夠成為行政處罰決定的直接依據(jù)尚存爭議，行政機(jī)關(guān)在行政處罰中往往不會明示裁量基準(zhǔn)而僅將其作為決定考量因素，且社會公眾對其認(rèn)可亦需假以時(shí)日。

本文主張，行政處罰裁量基準(zhǔn)的公開應(yīng)以相對公開為原則。行政處罰裁量基準(zhǔn)雖然是行政系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)則，但這絕不意味著其完全不需要受到外部的制約，尤其是公眾的監(jiān)督，而基準(zhǔn)的公開正是外部監(jiān)督進(jìn)行的前提。然而，屬于行政自律機(jī)制的裁量基準(zhǔn)并不宜受到如法律規(guī)范一般的嚴(yán)格公開限制，這不僅是對行政權(quán)的尊重，也是對其自我約束積極性的保護(hù)。本文認(rèn)為，行政處罰裁量基準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)有“努力公開”的義務(wù)，原則上應(yīng)主動公開處罰裁量基準(zhǔn)，但對于一些所受處罰輕微，公布后反而可能助長違法行為的基準(zhǔn)，其不應(yīng)負(fù)有公開的絕對義務(wù)。

第三，建立說明理由制度。說明理由，是行政公開原則的另一重要組成部分，其含義為在行政機(jī)關(guān)作出不利于行政相對人的決定時(shí)，應(yīng)主動向其說明作出決定的依據(jù)與理由。該制度在保護(hù)行政相對人知情權(quán)利的同時(shí)，能夠有效遏制行政權(quán)力的濫用。當(dāng)前，學(xué)者對裁量基準(zhǔn)的實(shí)施是否需要說明理由存在不同觀點(diǎn)，反對觀點(diǎn)如 “行政機(jī)關(guān)在沒有以規(guī)范性文件形式存在的裁量標(biāo)準(zhǔn)的情 況下行使裁量權(quán)作出具體行政行為時(shí) ,裁量標(biāo)準(zhǔn)也是存在的,其形式為具體行政行為的理由”。[21]P126對此，本文持肯定觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)裁量基準(zhǔn)本身和具體行政行為的說明理由不可混淆，即使依據(jù)裁量基準(zhǔn)作出具體行政行為，兩者均需分別說明理由，因裁量基準(zhǔn)僅在一定程度上充當(dāng)原裁量行為的理由說明之角色。實(shí)踐中，說明理由制度往往與行政指導(dǎo)案例制度緊密相關(guān)，強(qiáng)化的說明理由制度適用，對于行政指導(dǎo)性案例制度的完善大有裨益。行政指導(dǎo)案例應(yīng)盡量吸納說理充分的個(gè)案，若行政機(jī)關(guān)在處理案件時(shí)不遵循先例，同樣須提供充分的理由。[22]P153

結(jié)語

權(quán)力既有善的價(jià)值，又有惡的影響。正因如此，英國學(xué)者韋德方提出“法治并不要求消除廣泛的行政裁量權(quán)，但法治要求控制行政裁量權(quán)的行使”。問題的關(guān)鍵在于控權(quán)方式的選擇。立法部門的控制欠缺行政執(zhí)法專業(yè)性，司法部門的控制具有事后性質(zhì)，唯具備執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的行政機(jī)關(guān)自身能夠在控制行政裁量權(quán)的同時(shí)，保留一定的裁決余地。在行政內(nèi)部控制模式中，裁量基準(zhǔn)制度在經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)后脫穎而出，以獨(dú)特的行政自我調(diào)節(jié)技術(shù)，形成了法律規(guī)范依據(jù)之下的另一層“軟法”，將行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的行使網(wǎng)于其內(nèi)。故而，為加強(qiáng)郵政業(yè)內(nèi)行政處罰行為的規(guī)范性，國家郵政局正在積極組織各級郵政管理部門進(jìn)行行政處罰裁量基準(zhǔn)制度建設(shè)。但在初步實(shí)踐過程中，部分地方的郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)在制定方法和適用上出現(xiàn)了偏差，須從裁量基準(zhǔn)制度理論上尋找對策：具體而言，在基準(zhǔn)制定主體上，各級郵政管理部門均為裁量基準(zhǔn)的適格制定主體，但上級部門所制定基準(zhǔn)宜保有較強(qiáng)原則性，基層郵政管理部門制定基準(zhǔn)則具有較強(qiáng)細(xì)節(jié)性，且下級郵政管理部門所制定裁量基準(zhǔn)應(yīng)受到上級部門的審查監(jiān)督；內(nèi)容上，應(yīng)靈活使用情節(jié)量化、量罰分格、不確定法律概念解釋等裁量控制技術(shù)，以增加郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性；保障機(jī)制上，應(yīng)建立配套的基準(zhǔn)變更、郵政案例指導(dǎo)、行政內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)部配套制度，以及公眾參與、基準(zhǔn)公開、說明理由等外部保障機(jī)制，內(nèi)外聯(lián)動，多管齊下，全面護(hù)航郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)的制度建構(gòu)。

注釋：

① 參見山東省郵政管理局《山東省郵政行政處罰裁量基準(zhǔn)》和河北省郵政管理局《郵政市場監(jiān)管行政處罰裁量基準(zhǔn)》的規(guī)定。

② 德國行政法學(xué)者創(chuàng)造了不確定法律概念這個(gè)名詞，并與行政裁量加以區(qū)別……不確定法律概念涉及到法律事實(shí)和將客觀事實(shí)適 用于法律事實(shí)的認(rèn)定行為。(參見李寶君：《行政裁量權(quán)及其控制》，載《河北法學(xué)》2011年第2期，第66頁。)

③ 《中華人民共和國郵政法》第八章法律責(zé)任共十七個(gè)條文，其中七條是關(guān)于郵政企業(yè)內(nèi)部處理、其他部門處罰、刑事處罰的內(nèi)容。

④ 參見《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》第六章的規(guī)定。

⑤ 參見《快遞市場管理辦法》第六章；《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》第六章的規(guī)定。

⑥ 參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善省級以下郵政監(jiān)管體制的通知》(國辦發(fā)[2012]6號)；《關(guān)于下放和明確郵政管理部門層級職權(quán)的通知》(國郵發(fā)[2013]195號)。

⑦ 參見《郵政行政處罰程序規(guī)定》的規(guī)定。

⑧ 2019年8月中國快遞發(fā)展指數(shù)報(bào)告[EB/OL].參見國家郵政局官網(wǎng)http://www.spb.gov.cn/xw/dtxx_15079/201909/t20190906_1923576.html ，2019-9-29.

⑨ 國家郵政局關(guān)于2019年8月郵政業(yè)消費(fèi)者申訴情況通告[EB/OL]. 參見國家郵政局官網(wǎng)http://www.spb.gov.cn/xw/dtxx_15079/201909/t20190924_1933292.html，2019-9-29.

⑩ 參見《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》。